cambió el signo político al Ayuntamiento en 1989, empezó a hablarse de revisión, aun- que ésta no se aprobaría hasta 1997. Lo que le da un periodo de vigencia medio, pero un periodo de apoyo muy breve, de hecho se empezaron a oír críticas desde casi su aprobación, como se han visto encarnadas en la figura de Manuel Castells.
6.2.4.
Desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid
de 1985
En el primer cuatrienio, el desarrollo del PGOUM 1985 se centró en el consumo de suelo urbano consolidado o finalista, que Eduardo de Santiago atribuye a que era el primer Plan General realizado en Madrid tras la democracia, y que los nuevos desarro- llos de suelo urbanizable debían tener cesiones, además de que mucho ámbitos en suelo urbano procedían del planeamiento predemocrático y habían sido objeto de negociaciones y convenios previos a la aprobación del PGOUM 1985 y recogidos por éste (De Santiago, 2005: 576 y ss).
Este fenómeno se favoreció también porque existió una paralización del desarrollo del suelo urbanizable debido a las dificultades que pusieron los propietarios por las cesiones, llegando a los tribunales. Esta cuestión no quedaría resuelta del todo hasta la ley del suelo estatal que se aprobó en 1990 (LRRUVS 1990). Pero antes de esa fecha se dio una solu- ción por parte del Ayuntamiento que fue la aprobación de convenios con los particula- res, en los que se negociaban a la baja las cesiones (principalmente la proporción de vivienda protegida) lo que supuso un perjuicio para el conjunto de los vecinos de Madrid. «Una de las causas que había paralizado el desarrollo del suelo urbanizable era la asignación por parte del PG de un porcentaje obligatorio de vivienda de protec- ción oficial (el PG establecía el aprovechamiento medio de los suelos clasificados como urbanizables programados en 0,39 m2c/m2de vivienda de protección ofi- cial), que era rechazado por los propietarios de suelo como limitación intolerable de sus “derechos de propiedad”. Esta determinación (contenida en el Artículo 10- 2.1-2-A del PG), junto a la Directriz 17 de las Directrices de Planeamiento Territorial de 1981 (que establecía que “los Planes Generales introducirán las determinaciones necesarias para favorecer en el nuevo desarrollo territorial (…) las Viviendas de Protección Oficial”) fueron recurridas ante la Justicia por los pro- pietarios, tardándose mucho tiempo ser resueltas: la sentencia sobre las Directrices de 1981 se produjo en Junio de 1987 y la referida al PG del 85 en Julio de 1992, es decir, 7 años después de sus respectivas promulgaciones. Ambas sen- tencias dieron la razón a los propietarios, considerando la ‘calificación’ de suelo para vivienda de protección oficial por los PG como una limitación del derecho de propiedad que no era posible desde el planeamiento. En relación a este aspec- to, hubo que esperar a la reforma de la LS estatal de 1990 el TR de 1992, que ya recogería la posibilidad de ‘calificar’ suelo para VPO en los PG; y a la Ley auto- nómica 9/1995 de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la CAM, que ya introducía expresamente la obligatoriedad de destinar la mitad del suelo urbanizable residencial a VPO.
La espera de las sentencias retrasó el desarrollo de los sectores y supuso una coar- tada en manos de los propietarios del suelo para justificar el flagrante incumpli- miento del Programa del Plan (permitiéndoles una excusa perfecta para especular, en paralelo al boom inmobiliario). El Ayuntamiento, atado ante este incumpli- miento del Programa, fue resolviendo el problema mediante convenios específi- cos con los propietarios, denominados Convenios de Agilización de Planeamiento, en los que se negociaba el porcentaje de vivienda de protección ofi- cial de cada sector. A partir [de] 1988 se fueron firmando los primeros convenios que irían poco a poco poniendo en marcha los suelos paralizados; así, en Diciembre de 1988 se firmaron los de Los Llanos, Cuña Latina I y II, Arroyo del Fresno o Tres Olivos, y otros en 1989 y 1990 (Arroyo del Tesoro, El Ensanche del Este, Quinta de los Molinos, etc.)» (De Santiago, 2005: 575 y ss., nota 45). En todo caso, y como se apuntaba en la anterior cita, a finales de los ochenta, por unos u otros mecanismos (convenios, aprobación de la LRRUVS 1990) se empezaron a conceder licencias. «Durante los dos años siguientes de 1989 y 1990, en el momento álgido del boom, las cifras de aprobación definitiva mostraría que en solo dos años se
aprobó definitivamente tanto planeamiento sobre suelo urbanizable como en los 4 años precedentes» (De Santiago, 2005: 575).
En todo caso, se observa que aunque se está produciendo un boom inmobiliario, esto no está asociado en este periodo a un crecimiento exacerbado.
Por último, y para desmontar una de las principales acusaciones al PGOUM 1985, que es la clasificación insuficiente de suelo para la demanda que se había generado, y moti- vo por el cual había que proceder a su revisión apenas acabado el primer cuatrienio del mismo, se apuntan algunas cifras del desarrollo del PGOUM 1985. Al ritmo que se habían concedido licencias en el primer cuatrienio, quedaba suelo urbano para más de trece años y urbanizable para casi diez años, siendo el único cuello de botella el suelo urbano finalista y las áreas de planeamiento diferenciado, para las cuales queda- ba suelo para un margen de uno a cuatro años.
«Al ritmo de concesión de licencias del periodo 1985-1989, 11.550 viv/año (media entre nuestro valor y el de J. M. Ezquiaga), las 135.000 viviendas remanentes daban aún para 11,7 años. Suponiendo que el crecimiento se repartiera el 50% sobre urbano y urbanizable, las 78.000 restantes en suelo urbano suponían una capacidad para 13,5 años y las 57.000 en urbanizable para 9,8 años. Por tanto, la capacidad remanente, tanto en suelo urbano como urbanizable, parecía suficiente para albergar el crecimiento de la ciudad medio plazo.
Lo que era inviable era continuar el absurdo de seguir concentrando el crecimien- to sobre el suelo urbano finalista, como había ocurrido en el Primer Cuatrienio: si se considera el ritmo real del periodo 1985-1988 para cada tipo de suelo, que puede obtenerse de la tabla S.2.2.1, y que suponía la concentración de las licencias sobre suelo urbano finalista y APDs (aproximadamente 3.400 viv/año y 7.746 viv/año, respectivamente), la capacidad ya solo daba para 1,64 y 4,28 años» (De Santiago, 2005: 576 y ss).
Otra de las cuestiones que influyeron en el desarrollo del PGOUM 1985 fue la alta edi- ficabilidad que se le asignó al suelo industrial, con un valor de 3 m2t/m2s. Con esa edifi- cabilidad tan alta se quería fomentar la industria, en una época en la que la dirección polí- tica era el apoyo al sistema productivo36, para lo cual se había creado el Instituto Madrileño de Desarrollo (IMADE). En la Ley 12/1984, de 13 de junio, de creación del Instituto Madrileño de Desarrollo, artículo 2, se fijan sus fines y funciones:
«El IMADE, pieza clave de la actividad económica del sector público de la Comunidad de Madrid, se crea como instrumento del Consejo de Gobierno para impulsar el desarrollo del sistema productivo de la región madrileña, encomen- dándosele especialmente:
a) Potenciar el desarrollo integrado y equilibrado de las distintas zonas de la Comunidad.
b) Favorecer la adecuación tecnológica y organizativa del tejido empresarial, con especial atención a las pequeñas y medianas empresas, para hacer frente a un entorno cada vez más competitivo.
c) Fomentar, desarrollar y apoyar la consolidación de aquellas actividades econó- micas de mayor importancia estratégica para el futuro del sistema productivo de la región de Madrid.
d) Promover, desarrollar y favorecer aquellas actividades económicas que contri- buyan al mantenimiento del empleo y a la creación de nuevos puestos de tra-
37Disponible en:
http://www.madrid.org/wleg/servlet/Servidor ?opcion=VerHtml&nmnorma=257&cdesta- do=P
e) Promover y ejecutar cualesquiera otras actividades que contribuyan al desarro- llo del sistema productivo de la Comunidad.
f) Divulgar a los niveles oportunos, los fines y funciones del IMADE, orientado a los diferentes agentes sociales sobre los mismos37» .
Cabe destacar dos cuestiones respecto a esta política en favor de los sectores produc- tivos. En primer lugar, esta política pública en favor de los sectores productivos-indus- triales se va a transformar en los distintos periodos de posterior análisis. Hasta el punto que este Instituto, IMADE, de gran tradición en la Comunidad de Madrid fue cerrado en 2010, a través del Plan de racionalización del sector público regional que ha supri- mido 102 empresas públicas, entes regionales y órganos consultivos con el objetivo de ahorrar 23 millones de euros. Y por otra parte, la política urbanística de alta edificabi- lidad tendría importantes repercusiones posteriores para el desarrollo del PGOUM 1997, debido a que se habían realizado compromisos financieros con la misma, como se verá en el capítulo 8.
El contexto en el que se había previsto el desarrollo habían moldeado en palabras de uno de los directores del PGOUM 1985, Jesús Gago Dávila, el modelo urbano propues- to, que se centraba en la coherencia con las previsiones y con una ciudad madura:
«Apostaba también por un modelo de ciudad, en el que el núcleo central de la metrópolis, Madrid capital, debía consolidar el proceso en que parecía haber entrado, de maduración y estancamiento (incluso recesivo sobre todo en su com- ponente demográfica), y en el que la expansión física del crecimiento tenía que consistir en incrementos muy discretos, en consonancia por lo demás con la evo- lución experimentada en la población» (Gago, 2010; anexo IV).
Y aunque como se observa aunque el PGOUM 1985 no estaba basado en una clasifi- cación de suelo urbanizable expansiva, que al contrario, fue contenida, sí se fomentó la expansión en la inversión pública para la recualificación urbana:
«Era un Plan bastante expansivo, sobre todo expansivo en inversión pública, y en definitiva, en obras de transformación de la ciudad, apostando incluso con excesivo optimismo, sin atenerse a “los datos“ que había en el momento de su redacción; es decir, mostró mucha confianza en recursos económicos de inversión pública con los que en aquel momento, desde luego, no se contaba» (Gago, 2010; anexo IV). Pero, en paralelo, se empezaron a producir proyectos de grandes infraestructuras de ori- gen estatal, como fue el Plan para el Transporte en las Grandes Ciudades 90-93, conocido tam- bién por “Plan Felipe”, que introducía los orbitales, en concreto, M-30 y M-40, que dina- mitaban el modelo contenido y exponía nuevo territorio a la urbanización.
Sobre este aspecto, el modelo viario que había previsto el PGOUM 1985 era conteni- do en cuanto a viario porque la filosofía era la recualificación urbana, pero pronto fue cambiada esta visión para fomentar los anillos distribuidores reforzando definitiva- mente la estructura radial de la Región Metropolitana de Madrid:
«La Comisión de Seguimiento de dicho convenio pronto se constituyó en una Comisión de Planificación y Ejecución de los accesos a la ciudad. Su labor en el
campo de la planificación ha dado como resultado la reconducción del modelo viario del Plan General a un modelo basado en anillos distribuidores (M-30; M-40) como complemento de una estructura existente de tipo radial. Las secciones del viario fueron aumentadas y homo-
geneizadas, evitando la debilidad que manifestaban en algunos tramos» (Botella, 1991:112).
Como se observa, una de las cuestiones de mayor importancia para la configuración urbana de Madrid es el cierre de la M-30 y la construcción de un segundo orbital, la M-40, que redundaría en la conformación radial de la misma región, apostando aun más por la centralidad de Madrid. Esta apuesta por el transporte se hizo a través de dos Planes de actuación y financiación del transporte público en Madrid, dentro del Plan para el
Transporte de las Grandes Ciudades 90-93, conocidos como “Plan Felipe I y II”, nombre
del presidente de gobierno, Felipe González (1982-1996) en aquel momento. Cabe destacar que a pesar de su nombre “del transporte público”, ni por la M-30 ni por la M-40 van apenas autobuses ni ningún sistema público de transporte.
A nivel autonómico, la Estrategia Territorial de 1988 fijaba las estrategias inmobilia- rias, pudiendo considerarse el Plan Regional de Estrategia Territorial de 1995 (PRET 1995), y el Plan Estratégico Director Regional de Ordenación de 1996 (PEDRO 1996) redactado éste último por Pedro Ortiz, finalmente no aprobados (aunque sí, en parte, incorporada su filosofía) herramientas impulsoras.
En todo caso, como corolario al desarrollo del PGOUM 1985, y a pesar de haber sido “dinamitado” por críticas frontales, una gestión diferente a la prevista y por proyectos supramunicipales que pusieron más territorio en carga, se observa que resultó para- digmático, no solo por representar, como antes se ha apuntado a la tercera generación de planes generales en España, sino porque fue una referencia del planeamiento pos- terior, incluso de su sucesor, el PGOUM 1997: «Yo creo que tuvo éxito no muy dura- dero, en el sentido de que constituyó un modelo, de que sirvió de inspiración y de refe- rencia al planeamiento de un determinado periodo, más o menos durante una década» (Gago, 2010; anexo IV).