El Plan de 1941, aprobado definitivamente mediante Ley en 1946, y conocido como Plan Bidagor, supone un punto de inflexión en el planeamiento urbanístico español:
«El Plan de 1941, tanto éste como su Ley especial deben ser justamente valorados en la historia del planeamiento español, más que por haber servido de apoyo legal a un crecimiento ordenado y justo de Madrid, por ser un paso muy positivo en la institucionalización del urbanismo en España al abrir el camino al planeamiento parcial y anticiparse a la normalización del desarrollo escalonado del planeamiento, que será obra a escala general de la Ley del Suelo de 1956» (Valenzuela 1977:51).
Otra de las principales novedades es la visión comarcal, que sin llegar a la escala metropolitana del Plan de 1963 sí que apunta esta necesidad de planeamiento supra- municipal. «Otra novedad incorporada por el Plan de 1941 es una visión comarcal del planeamiento, que desembocará en la anexión al de Madrid de 13 municipio limítro- fes entre 1948 y 1951» (Valenzuela 1977:51).
El Plan de 1946 se plantea por la necesidad de coordinar el conjunto urbano y tener una visión global de la metrópoli, aun sin tener un claro marco administrativo. A partir de este año, debido a la visión de conjunto, se produce una reorganización administrativa incor- porando ámbitos y municipios que hasta ese momento eran independientes (figura 4.1).
Figura 4.1.Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, Plan Bidagor, 1941-1946.
Fuente:Comunidad de Madrid (2006): Los planes de Ordenación Urbana de Madrid. Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional. Consejería de Medio ambiente y Ordenación del Territorio.
El Plan Bidagor de 1946 fue un hito de planificación, pues en pleno proceso expansi- vo, diseñó una estructura de núcleos satélites con individualidad propia aunque inter- dependientes, pasando en este momento, de una ciudad continua a una ciudad discon- tinua, además de dar una importancia y ubicación no residual a las zonas verdes. «La
zonificación de la ciudad y la figura de los poblados satélites se emplearán para dar consistencia a una rígida segregación social, quedando estos núcleos aislados entre sí y con el centro urbano mediante cinturones verdes» (Valenzuela 1977:51).
Los ejes viarios marcados por el plan como estructurantes eran el eje Norte-Sur, que en su tramo central correspondía al Paseo de la Castellana, y el eje Este-Oeste, que partía del centro del ciudad, desde el eje Norte-Sur en dirección a la sierra de Madrid. Se correspondía en gran medida con la Carretera de la Coruña. El tercero de los ejes estructurantes era una conexión con el aeropuerto, bordeando la ciudad al norte. En el Plan Bidagor, las zonas industriales o productivas se encontraban fragmentadas por la ciudad, a excepción del casco histórico y el Ensanche. La zona sur en torno al río Manzanares aglutinaba la mayor área industrial de la ciudad, y las mejores comuni- caciones por ferrocarril. El área en torno al Manzanares se consideró el polo indus- trial de la ciudad de Madrid.
«En los años posteriores al Plan Bidagor, el crecimiento fue imparable, pero no siempre se acogía a las ordenanzas previstas en el Plan. La desregulación se daba sobre todo en la periferia. El Plan Bidagor no es el plan de una ciudad industrial, es el plan de una ciudad de servicios. A finales de los años cincuenta apuestan para avanzar por la industrialización» (López de Lucio, 2000:45) (figura 4.2).
Figura 4.2.Modelo de zonificación de ordenanzas y ciudad real en 1961.
Cabe hacer una reseña sobre un hecho de gran importancia para la evolución de la Región Metropolitana de Madrid en el periodo entre el Plan General de Ordenación de Madrid de 1946 y el Plan General de Ordenación del Área Metropolitana de 1963: la aprobación del Plan de Urgencia Social de Madrid en 1957. La importancia del mismo radica en su incidencia en la transformación inmobiliaria de la Región Metropolitana de Madrid.
Debido a la a la precaria situación de España, se adoptó la opción de redactar Planes de Urgencia Social con un doble propósito, estimular la construcción de viviendas, y limitar el crecimiento urbano:
«Simultáneamente se pretendió, aunque con dudoso éxito, contener el ritmo de la concentración urbana mediante la Ley de Urgencia Social, primero aplicada a Madrid (1957) y posteriormente a Asturias (1958) y Vizcaya (1959); su objetivo es doble: por una parte estimular la construcción de viviendas, imponiendo a los organismos competentes la obligatoriedad de construir 60.000 viviendas en dos años; por otra, servir de instrumento restrictivo del crecimiento urbano» (Valenzuela 1977:57).
En el año 1957 el Plan de Urgencia Social introdujo como innovación la vivienda pro- tegida. Se trataba de viviendas subvencionadas a fondo perdido (unas 30.000 pesetas, 180 euros), que permitió configurar el surgimiento de la empresa inmobiliaria. Se crea ese mismo año el Ministerio de Vivienda. El objetivo era claro, el Plan «propone la
vivienda subvencionada como fórmula adecuada para implicar en el problema de aloja-
miento masivo a un sector inmobiliario que hasta entonces se había reservado para las clases medias o altas» (Roch, 2002b).
Esto tiene algunas consecuencias, ya que produce o favorece un mapa de rentas de la ciudad incorporando las nuevas operaciones de vivienda subvencionada que contem- pla el citado Plan de Urgencia Social:
«En todo caso la intensa actividad inmobiliaria que desencadena el PUS no es ima- ginable sin el despliegue paralelo de una nueva dimensión del espacio social que consiste en definir sobre el plano de la ciudad y la futura metrópoli un mosaico muy preciso de espacios debidamente segregados para asentar los diferentes gru- pos de renta (de clase) que van a emerger con la construcción de la nueva socie- dad industrializada. Ese mapa social que nunca se dibujó en el planeamiento fue sin embargo su expresión más real, como resultado de la práctica de los agentes inmobiliarios y las decisiones e intervenciones de la administración, especialmen- te las de La Comisaría para la Ordenación Urbana de Madrid que sería el germen del futuro organismo de gobierno del Área Metropolitano de Madrid» (Roch, 2002b). En ese mismo momento se vive otro momento histórico del urbanismo español, la ley de Renta Limitada (1954), que favorecía el régimen de tenencia en alquiler, la aproba- ción de la primera ley del suelo, de 1956; y la creación del Ministerio de Vivienda en 1957, donde se empezaron a elaborar Planes Nacionales de Vivienda que empezaron a interactuar con el planeamiento, en este caso del municipio de Madrid:
«Los numerosos Planes Nacionales de la Vivienda (hasta cuatro, el último desde 1961 hasta 1976), planes que estaban en relación con la Planificación Económica (con vigencia plena llegó a haber tres Planes de Desarrollo Económico y Social, ya que el cuarto redactado en 1976 quedó sin aprobar), instituyeron un modelo de apoyo a la oferta, a la producción, que se ha mantenido hasta la actualidad.
Las actuaciones en materia de suelo tienen un carácter subordinado a la produc- ción de vivienda, manifestándose como producción pública y directa de suelo en los sesenta y setenta, los denominados ‘Polígonos’, o como simple impulso a la promoción privada posteriormente» (Gaja i Díaz, 2005a:11).
Incluso, en dichos planes de vivienda, se empiezan a crear agencias específicas para implementar las políticas de suelo, lo que muestra más claramente cómo empezaron a interactuar las políticas de suelo y las políticas urbanísticas, no siempre satisfactoria- mente:
«Para la implementación de las políticas directas sobre el suelo, se crean agencias públicas especializadas (INUR, el Instituto Nacional de Urbanización; OSH, Obra Sindical del Hogar,…) que adquieren gran fuerza en los años sesenta, aun- que se eclipsaran rápidamente a partir de los setenta, con la excepción de las actuaciones de algunas comunidades autónomas» (Gaja i Díaz, 2005a:12). En esa época del desarrollismo, se refuerza a la iniciativa privada en su papel de inmo- biliario, que ya había surgido con el Plan de Urgencia Social, en el caso de Madrid, del año 1957:
«El Plan Nacional de la Vivienda (1961), cuya validez teórica debía alcanzar de 1962 a 1976, intenta coordinar toda esta legislación, reforzando el papel del Estado en el desarrollo urbano, y regular la actuación de la iniciativa privada en la promoción de viviendas; éstas podrán ser libres o acogidas a diversas fórmulas de protección, lo que conlleva, según los casos, beneficios fiscales, crediticios, de amortización aplazada, etc.» (Valenzuela 1977:58).
Se puede decir que a partir de ese momento surge la idea de que las clases medias eran las clases normalizadas surgidas de la industrialización e incorporadas a los procesos de acceso a la vivienda a través de un incipiente sector inmobiliario, frente a otras for- mas de acceso, como la autoconstrucción, que empezaron a declinar.