Me disculpo con los lectores que conocen la diferencia entre un análisis unidimensional

(que lleva siempre a un resultado de votante medio) y un análisis multidimensional (donde el votante medio casi nunca existe) por haber tenido que esperar hasta entonces por la respuesta.

Véase la cita completa en la introducción.

más de dos mil años, Tucídides presentaba argumentos similares acerca de la democracia ateniense. Sus gustos entraban en conflicto con el votante medio y admiraba la capacidad de Pericles para desviarse de las preferen- cias del público, mientras culpaba a sus sucesores por seguir "los caprichos de la multitud".1 0 En consecuencia, las democracias no representan nece- sariamente las preferencias del votante medio.

Por otro lado, los regímenes autoritarios no se desvían necesariamente de las preferencias del votante medio. Es posible que las preferencias del público estén muy cerca o sean incluso idénticas a las preferencias de la persona a cargo. Por ejemplo, regímenes populistas, como el de Perón en Argentina, pueden presentar tales similitudes en preferencias.

Segundo, otra conclusión inapropiada que la gente sacaría de los mo- delos de Downs es que la competencia de dos equipos de élites puede con- ducir a un sistema más representativo o moderado que la competencia de múltiples equipos. La razón es que con dos partidos en u n a sola dimensión, el resultado es necesariamente la posición del votante medio, mientras que con más de dos partidos o con más de dos dimensiones la mayor parte del tiempo, no hay un resultado de equilibrio. De hecho, como afirma Lijphart (1999), el argumento de que sistemas bipartidistas conducen a la modera- ción política ha sido, por largo tiempo, la sabiduría dominante en la cien- cia política anglosajona. De nueva cuenta, ésta no es u n a conclusión nece- saria. De hecho, análisis empíricos más recientes (por ejemplo, Huber y Powell, 1994; Powell, 2000) h a n demostrado que un sistema multipartidista proporciona u n a planimetría más exacta entre las preferencias del votante medio y las preferencias del gobierno.

Finalmente, no es verdad que los sistemas no democráticos tengan ne- cesariamente un solo jugador con veto. Mientras que el proceso de toma de decisiones en los sistemas democráticos es usualmente más transparente para los observadores externos (como periodistas o científicos de la políti- ca), que tienen u n a buena idea de la forma como se t o m a n las decisiones políticas, éste no es el caso en los regímenes no democráticos. Sin embar- go, la transparencia no significa necesariamente múltiples jugadores con veto, y la carencia de la m i s m a no implica a un solo jugador con veto. Rem- mer (1989) ha presentado un poderoso argumento de que diferentes regí- menes autoritarios en América Latina tienen estructuras muy distintas y en algunos de ellos un individuo es responsable por las decisiones políticas,

mientras que en otros muchos jugadores están investidos con el poder para vetar decisiones. Afirmo que la situación no es diferente a la toma de deci- siones dentro de partidos políticos en las democracias.

Los partidos políticos en regímenes democráticos usualmente se apro- ximan por un solo p u n t o ideal inferido de su manifiesto político. Sin em- bargo, no sabemos cómo se originó esta preferencia. ¿Era la preferencia del líder del partido? ¿Se trataba del compromiso concertado en u n a institu- ción con pocos miembros (como un secretariado o un politburó) o en u n a entidad más grande (como un grupo parlamentario)? En el segundo caso, ¿cuál fue la regla de la t o m a de decisiones? ¿Estaban todos o algunos de los miembros investidos con el poder para vetar la discusión? Las respuestas a todas estas preguntas no son consecuentes en lo tocante a ambos regímenes no democráticos y partidos políticos, y en vez de ello presuponemos un solo tomador de decisiones. Me limito a señalar nuestra falta de información acerca de la forma como se t o m a n ciertas decisiones en regímenes tanto de- mocráticos como no democráticos y argumento que, como se demostró en el capítulo II, sustituir jugadores con veto colectivos por individuales es u n a aproximación razonable a la ausencia de tal información.

Por lo tanto, lo que distingue a los regímenes democráticos de los no democráticos es si los jugadores con veto son decididos por competencia entre las élites, por votos o mediante algún otro proceso, y no hay u n a dis- tinción necesaria en términos de representación o en términos del n ú m e r o real de jugadores con veto. Debemos estudiar el régimen específico con el fin de tomar decisiones sobre estos asuntos.

2 . 2 . Jugadores con veto en diferentes regímenes

Identifiquemos primero qué cuenta como un jugador con veto. Si la cons- titución identifica a algunos actores individuales o colectivos que deben po- nerse de acuerdo para un cambio del statu quo, éstos obviamente son juga- dores con veto. Por ejemplo, la Constitución de los Estados Unidos especifica que se requiere un consenso de la Cámara, el Senado y el presidente (ex- cluyendo vencer en la votación un veto presidencial) para promulgar leyes. Como resultado, la constitución especifica que hay tres jugadores con veto. En aras de la sencillez en esta sección pasaremos por alto que dos de ellos son colectivos (en el capítulo n se demostró que tal simplificación es per- misible). Consideremos ahora el caso especial de que estos tres jugadores

con veto tienen puntos ideales sobre u n a línea recta. Sobre la base del aná- lisis del capítulo I, u n o de ellos es absorbido, de m o d o que en este caso los Estados Unidos tendrían de hecho dos jugadores con veto. O considérese la situación donde los tres jugadores con veto están controlados por el mismo partido disciplinado (como fue el caso en los primeros cien días de la ad- ministración de Roosevelt); entonces, dos de los tres jugadores con veto son absorbidos y, en consecuencia, en este periodo hay únicamente un jugador con veto.

Consideremos ahora un sistema parlamentario unicameral. La consti- tución no define quiénes son los jugadores con veto ni especifica el núme- ro de éstos. Las leyes son votadas por el parlamento, de m o d o que, en cier- to sentido, el único jugador con veto que la constitución especifica es el parlamento. Sin embargo, supongamos que en este país un solo partido controla al gobierno (como es generalmente el caso en el Reino Unido o en Grecia). Entonces, este partido, por definición, es el único jugador con veto en el sistema político. Puede implementar cualquier cambio político que desee, y no se implementará ningún cambio político con el cual este parti- do esté en desacuerdo. S u p o n g a m o s que c o m o resultado de circunstan- cias políticas extraordinarias, el gobierno de un solo partido es sustituido por un gobierno bipartidista, como fue la coalición de la derecha y la iz- quierda en Grecia en 1989 o el pacto entre liberal y laborista en el Reino Unido. Ahora ninguna ley será promulgada a no ser que ambos socios en el gobierno estén de acuerdo con ella. En otras palabras, durante este pe- riodo Grecia o el Reino Unido se transformarán en un sistema político de dos jugadores con veto. Pero por lo general, la dinámica de un sistema par- lamentario requiere del consenso de un partido (sistemas Westminster) o de m á s partidos (gobiernos de coalición) p a r a la modificación del statu quo. Cada u n o de estos partidos decidirá por mayoría de su grupo parlamenta- rio: en consecuencia, cada u n o de estos partidos es un jugador con veto (co- lectivo).

Llamaré jugadores con veto institucionales a los jugadores con veto indi- viduales o colectivos que la constitución especifique. Se espera que el núme- ro de estos jugadores con veto permanezca constante, pero sus propiedades pueden cambiar. Por ejemplo, se pueden transformar de colectivos a indivi- duales (si u n a institución, que decide por mayoría simple, está controlada por un partido disciplinado) y viceversa. Asimismo, es posible que sus dis- tancias ideológicas muestren variaciones y que u n o o más de ellos sean ab- sorbidos.

Llamaré jugadores con veto partidarios a los jugadores con veto que el juego político genera dentro de jugadores con veto institucionales. Por ejem- plo, la sustitución de u n a mayoría de un solo partido por u n a mayoría de dos partidos dentro de cualquier jugador con veto institucional transforma la situación de un solo jugador con veto partidario a dos jugadores con veto partidarios. Tanto el n ú m e r o como las propiedades de los jugadores con veto partidarios cambian con el tiempo. Los partidos pueden perder mayo- rías, tal vez se dividan o se fusionen y tales transformaciones pueden tener un efecto sobre el n ú m e r o de jugadores con veto partidarios. Este es el pun- to que profundizaré en lo que resta de esta sección.

Consideremos un parlamento de cinco partidos en un sistema parla- mentario unicameral. Según la constitución, la legislación es promulgada cuando u n a mayoría de este p a r l a m e n t o acuerda sustituir el statu quo. Supongamos (para simplificar las cosas) que los cinco partidos son cohesi- vos y que tres de ellos controlan u n a mayoría. El lector puede consultar la gráfica II.4 p a r a visualizar tal sistema. La situación especificada por la cons- titución es un solo jugador con veto colectivo institucional. Según el capí- tulo II, si conocemos el statu quo SQ podemos identificar al círculo gana- dor (mayoría). Esta es el área circular con sombreado ligero en la gráfica. Podemos identificar también el conjunto exacto de puntos que derrotan al SQ —el área con sombreado más oscuro W(SQ)—.

Consideremos ahora que no todas las coaliciones son posibles y que tres de los partidos, A, B y C, forman un gobierno. Esta alianza asegura que nin- guno forme coaliciones con los partidos D o E. Esta información adicional altera el n ú m e r o de jugadores con veto partidarios y las expectativas de las soluciones factibles. Los únicos puntos que pueden derrotar al SQ están ubi- cados en la lente de sombreado más oscuro. Por lo tanto, la nueva informa- ción transformó el análisis del sistema político de un jugador con veto co- lectivo a tres individuales y redujo el conjunto ganador del statu quo.

En la suposición anterior pasamos desde cualquier coalición posible a una y solamente una, y omitimos el caso intermedio cuando varias coalicio- nes son posibles siempre y cuando no incluyan a un determinado partido. Podemos pensar en tal escenario político cuando los comunistas, o algún otro partido específico, sean excluidos de todas las mayorías posibles. De hecho, tal caso sería equivalente a un requerimiento de mayoría calificada impuesto a la legislatura, caso que estudiamos teóricamente en el capítulo n, y que se abordará de nuevo en los capítulos iv y vi cuando veamos las mayo- rías calificadas.

Estos ejemplos pueden ayudarnos a analizar situaciones políticas espe- cíficas. Por ejemplo, ¿cuál es la configuración total de jugador con veto en un país con muchos jugadores con veto institucionales, si dentro de cada uno de ellos hay muchos jugadores con veto partidarios? Los análisis ante- riores indican que avanzamos en tres etapas.

Primero, ubicamos jugadores con veto institucionales en un espacio multidimensional. Segundo, procedemos a disgregarlos en los jugadores partidarios que los componen con el fin de identificar los jugadores con veto individuales o colectivos dentro de cada uno de ellos. Tercero, aplica- mos a este sistema las reglas de absorción: si algunos de los jugadores con veto están ubicados en el núcleo de unanimidad de los otros, podemos eli- minarlos porque no restringen al conjunto ganador del statu quo. Por ejem- plo, si tenemos un sistema bicameral presidencial donde u n a de las cáma- ras decide por dominio de la mayoría y la otra por regla de la mayoría calificada (ejemplo seleccionado a propósito debido a que Estados Unidos se le aproxima, pues las decisiones importantes requieren limitar en el de- bate a los potenciales obstruccionistas por u n a mayoría de tres quintos en el Senado), entonces ubicaremos el área de intersección de los conjuntos ganadores de los dos jugadores colectivos y la intersecaremos con el con- junto ganador del presidente. Si existe un sustituto del statu quo, tiene que estar ubicado en la intersección.

Vayamos a u n a situación menos complicada: algunas leyes en Alema- nia (Zustimmungsgesetze, o leyes de conformidad) requieren el consenso tanto del Bundestag como del Bundesrat; mientras que para otras (Eins-

pruchsgesetz) u n a mayoría del Bundestag basta p a r a la aprobación.1 1 ¿Cuál es la diferencia entre los dos tipos de leyes? A fin de responder la pregunta tenemos que diferenciar entre dos posibles situaciones, dependiendo de si las mayorías en las dos cámaras son las mismas o son diferentes. Si los par- tidos que controlan la mayoría en ambas cámaras son los mismos, no hay diferencia entre los dos tipos de legislación (en aras de la sencillez, presu- pongo que las posiciones de los partidos en cada c á m a r a son idénticas). Si las mayorías son diferentes, entonces la coalición del gobierno que consta de dos partidos tendrá que solicitar la aprobación de un partido de la opo- sición, lo cual elevará a tres el n ú m e r o de jugadores con veto en Alemania. En este caso, habrá u n a diferencia importante entre Zustimmungsgesetze y

1 1 A veces se requiere una mayoría de dos tercios en el Bundestag para poder invalidar una

Einspruchsgesetz, y será m u c h o más difícil adoptar las primeras que las se-

gundas.

De m o d o similar, en un sistema presidencial hay u n a diferencia entre leyes y decretos ejecutivos. Las primeras requieren participación de mu- chos jugadores con veto (los que existen en u n a o dos cámaras legislativas y el presidente), mientras que los segundos sólo necesitan la aprobación pre- sidencial. Retornaremos a esta distinción en el capítulo siguiente.

Hay también u n a diferencia entre ley y decreto gubernamental en Fran- cia, pero funciona en la dirección exactamente opuesta. Las leyes requie- ren una votación en el parlamento, mientras que los decretos gubernamen- tales requieren un acuerdo en el gobierno. El presidente de Francia es parte del gobierno pero no tiene poder de veto sobre la legislación. Como resul- tado, el presidente puede vetar un decreto gubernamental pero no puede vetar leyes. Si el presidente no cuenta con el respaldo de la mayoría parla- mentaria (una situación que en Francia se denomina cohabitación), es más fácil aprobar leyes que decretos gubernamentales. Esto es exactamente lo que hizo el primer ministro Chirac en el primer periodo de cohabitación (1986-1988). Cuando se enfrentó a la negativa del presidente Mitterrand a firmar decretos gubernamentales, convirtió los mismos documentos en le- yes, haciendo imposible que el presidente las vetara.

Me he concentrado deliberadamente en actores institucionales y parti- darios que existen en todo sistema democrático, y he pasado por alto a otros jugadores con veto potenciales, tales como tribunales o individuos especí- ficos (ministros con influencia, posiblemente oficiales del ejército) que pue- den existir o no en determinados sistemas políticos. Abordo el tema de los tribunales en el capítulo x. En lo que respecta a otros actores, los conside- raré como ruido aleatorio al nivel de este análisis, pero afirmo que debe- rían estar incluidos en los análisis de áreas políticas específicas, o estudios de caso. Por ejemplo, en países corporativistas los jugadores con veto del sistema político pueden ser sustituidos por trabajadores y empresarios, los verdaderos negociadores de contratos laborales específicos. De modo simi- lar, en los análisis de la política de defensa de los Estados Unidos en la dé- cada de 1980 y principios de la década de 1990, tal vez tendríamos que in- cluir al presidente del Senado sobre Servicios Armados, Sam Nunn, como jugador con veto, dado que era capaz de anular decisiones tanto del presi- dente Bush (el nombramiento del secretario de Defensa) y al presidente Clin- ton (legislación sobre homosexuales en las fuerzas armadas). De modo si- milar, el presidente de Relaciones Exteriores del Senado, Jesse Helms, logró

hacer abortar muchas de las iniciativas del presidente Clinton (en particu- lar nombramientos de embajadores). Sin embargo, no deberíamos saltar de la consideración de un presidente de comité específico como jugador con veto a la inclusión de todos los presidentes de comité en el Congreso como jugadores con veto, y ciertamente no a todos los presidentes de comités en otros sistemas como jugadores con veto.

En los casos en que se pueda plantear el argumento de que ciertas ins- tituciones o individuos tienen poderes de veto (ya sea formalmente como los comités o informalmente como en algunos casos de representantes de las fuerzas armadas), los análisis de la t o m a de decisiones deberían incluir a estos jugadores con veto y sus preferencias. El capítulo vi se concentra en los diferentes modos de t o m a r u n a decisión (por ejemplo, jugadores con veto colectivos múltiples, mayorías calificadas) que se pueden aplicar para el análisis de tales casos.

2.3. Establecimiento de agenda en el presidencialismo y el parlamentarismo

En la proposición 1.5 h e m o s analizado el p o d e r del establecimiento de agenda. Podemos aplicar esta proposición p a r a identificar diferencias en- tre los regímenes presidenciales y los parlamentarios. En lo tocante a los proyectos de leyes hacendarías, la iniciativa corresponde al ejecutivo en am- bos sistemas, el presidencial y el parlamentario. Sin embargo, en lo tocan- te a leyes no financieras, por regla general en los sistemas parlamentarios, el gobierno hace u n a propuesta al parlamento para aceptarla o rechazarla, mientras que en los sistemas presidenciales el p a r l a m e n t o hace u n a pro- puesta al ejecutivo para aceptarla o vetarla. En este sentido, los papeles del establecimiento de agenda se invierten en los dos sistemas. Además, los nombres dados a cada u n o de estos sistemas no reflejan la realidad legisla- tiva: se espera que los presidentes sean poderosos en sistemas presidencia- les, y el parlamento en los parlamentarios. El análisis que presento invier- te los papeles en la arena legislativa. Mi argumento es que si el parlamento es fuerte en sistemas parlamentarios esto no se debe a la legislación; es así porque puede retirar su respaldo del gobierno y sustituirlo. Si el presiden- te es fuerte en sistemas presidenciales, esto no es debido a su poder para legislar, sino a decretos ejecutivos y al poder para t o m a r decisiones sobre política exterior y otros asuntos.

Otros autores han identificado esta evaluación extraña y sorprendente, pero, hasta donde sé, la causa (establecimiento de agenda) nunca ha sido señalada. Por ejemplo, Seymour Martin Lipset (1996: 151) ha argumentado: El hecho de que las presidencias contribuyen a partidos débiles y ejecutivos dé- biles, mientras que los parlamentos tienden a tener el efecto contrario, cierta- mente afecta la naturaleza y posiblemente las condiciones de la democracia. Pero en gran parte de la bibliografía se presupone erróneamente lo contrario: que un presidente es inherentemente más fuerte que un primer ministro, y que el poder está más concentrado en el primero.

De m o d o similar, Stepan y Skach (1993: 18) arguyen: "Aquí, entonces, está la paradoja. Muchas democracias nuevas seleccionan el presidencialis- mo porque creen que es u n a forma fuerte de gobierno ejecutivo. Sin em- bargo [...] las democracias presidenciales disfrutan de mayorías legislativas menos de la mitad del tiempo. [...] Los ejecutivos y las legislaturas en esos países estaban 'empatados' unos con otras". De m a n e r a más pintoresca, Lyndon Johnson dijo lo siguiente: "Ser presidente equivale a ser un asno en una tormenta de granizo. No hay nada qué hacer más que quedarse allí y aguantarla" (citado en Ames, 2001: 158). La teoría de los jugadores con veto argumenta que si los parlamentos son débiles en sistemas parlamentarios y fuertes en sistemas presidenciales, si los presidentes son débiles y los pri- meros ministros fuertes, no es por idiosincrasia o por razones aleatorias, sino porque el establecimiento de la agenda está controlado por el gobierno en sistemas parlamentarios y por el parlamento en sistemas presidenciales.