entre federalismo y un poder judicial independiente; sin embargo, no está claro cuál es la dirección de la causación. ¿Es que los países federales crean constituciones con un poder judicial fuerte, o el poder judicial en países fe- derales se vuelve más independiente e importante dado que tiene que ejer- cer funciones de juez entre diferentes r a m a s del gobierno?
En conclusión, el federalismo es u n a variable independiente elusiva. No parece causar los efectos beneficiosos que pronosticaba la bibliografía sobre federalismo fiscal. No tiene ninguna característica institucional única o ne- cesaria (ya sea bicameralismo, mayorías calificadas, fragmentación de parti- dos o poder judicial independiente), pero se le asocia con la mayoría de es- tas características. Mi argumento es que ya sea a través de bicameralismo o mediante mayorías calificadas (las asociaciones más frecuentes con el tiempo), el n ú m e r o de jugadores con veto aumenta, y las características asociadas con los jugadores con veto (estabilidad política, inestabilidad gu- bernamental, independencia de las burocracias, el poder judicial, etc.) se hacen más pronunciadas.
2. EL BICAMERALISMO
Alrededor de un tercio de los parlamentos del m u n d o son bicamerales (Tse- belis y Money, 1997). En estas legislaturas bicamerales, varían la composi- ción y el poder de la segunda c á m a r a así como las reglas acerca de la ma- nera como se llega al consenso (si es necesario). Trataré primero estos temas preliminares y después me concentraré en la toma de decisiones según un conjunto de reglas que requieren análisis especial sobre la base de la teoría de los jugadores con veto: el caso donde a m b a s cámaras tienen poder de veto y están compuestas por partidos débiles.
2.1. Diversidad bicameral y multicameral
El poder de la segunda c á m a r a varía de un país a otro. A veces se requiere el consenso de la c á m a r a alta para la adopción de legislación (Estados Uni- dos, Suiza, Italia), a veces no (Reino Unido, Austria). Es muy común que los países federales tengan cámaras altas con derecho de vetar legislación. Otra característica de los países bicamerales es que la segunda cámara puede tener u n a estructura política similar o diferente de la primera. Las
5 Gianfranco Pasquino, comunicado personal.
razones de las diferencias en posiciones políticas pueden ser que las dos cá- maras sean elegidas por distritos electorales distintos (frecuentemente en países federales una representa a la población y la otra a los estados), o ten- gan sistemas electorales distintos, o puedan sencillamente tener otras reglas de toma de decisiones. Un ejemplo de reglas diferentes se encuentra en el Congreso de los Estados Unidos, con la regla de obstruccionismo del Sena- do (que no existe en la Cámara): como resultado de esta regla, una mayo- ría calificada de tres quintas partes es esencialmente necesaria para que la legislación pase por el Senado, mientras que una mayoría simple es nece- saria para la Cámara. Analizaré seguidamente este caso en detalle.
Incluso si a m b a s cámaras tienen la m i s m a composición partidaria, de allí no se infiere que sean eliminadas las diferencias entre ellas. Aunque sus dos cámaras eran casi idénticas en alineación política, la legislatura italia- na necesitó 17 años para adoptar la legislación sobre violación (violenza se-
ssuale). Los temas principales eran si la violación es posible en el matrimo-
nio, y si la víctima siempre debería ser la que decidiera acudir al tribunal y cuándo. Las organizaciones feministas y las mujeres en el parlamento adoptaban posiciones distintas. Como resultado, los líderes de los partidos no quisieron intervenir en la disputa, y la legislación que se presentó pri- mero en 1977 no se adoptó sino hasta 1995-1996.5
Por lo tanto, las legislaturas bicamerales pueden introducir un segundo jugador con veto institucional (si la segunda c á m a r a tiene la posibilidad de vetar legislación). Me concentraré en casos que cumplen con este requeri- miento de veto. Sin embargo, sería incorrecto suponer que las segundas cá- maras sin poder de veto no afectan la legislación. Tsebelis y Money (1997) han demostrado que tales cámaras pueden influir en los resultados y a veces incluso hacer abortar la legislación (como la Cámara de los Lores cuando suspende legislación justo antes de u n a elección, lo cual conduce a la ter- minación de los proyectos de ley).
Finalmente, aunque estamos hablando de bicameralismo, desde el pun- to de vista de este libro es fácil generalizar a cualquier n ú m e r o de cámaras. Por ejemplo, el sistema político estadounidense, debido a la división de po- deres entre el presidente y la legislatura por un lado y el federalismo por el otro, es de facto un sistema tricameral (requiere el acuerdo de tres jugado- res con veto institucionales en vez de dos). En el capítulo n se presentó la gráfica II.5, donde se identifica un área que contiene el conjunto ganador
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del statu quo del sistema tricameral estadounidense cuando un jugador con veto (el presidente) es un individuo, mientras que los otros dos (la Cámara y el Senado) son colectivos. De m o d o similar, u n a forma de aprobar legis- lación en la Unión Europea es mediante un acuerdo de la Comisión Euro- pea, el Parlamento Europeo y u n a mayoría calificada del Consejo de Minis- tros, lo cual significa también que este sistema se puede interpretar como tricameral.6 Analizaremos en el capítulo xi el sistema estadounidense según todos los conjuntos de reglas.
Si los partidos tienen cohesión, el diferente n ú m e r o de cámaras puede elevar el n ú m e r o de jugadores con veto, pero esto no complica el análisis. Por ejemplo, si la misma mayoría controla las cámaras alta y baja y si los partidos tienen los mismos puntos ideales, entonces serían raros los casos como el desacuerdo entre las cámaras italianas, y podríamos realizar el aná- lisis en u n a sola cámara (técnicamente, los jugadores con veto de la segun- da c á m a r a son absorbidos). Si u n a cierta coalición domina la mayoría en u n a c á m a r a pero no en la segunda, entonces los partidos requeridos para formar u n a mayoría en la segunda c á m a r a tienen que ser considerados ju- gadores adicionales con veto. Por ejemplo, como se vio en el capítulo m, si en Japón y en Alemania la coalición gobernante no controla al Senado, te- nemos que agregar como jugador con veto al partido requerido p a r a domi- n a r la cámara alta, ya sea que el nuevo jugador con veto sea incluido en la coalición de gobierno (como en Japón en 1999) o no (como en Alemania).7
El caso que no hemos incluido en esta discusión preliminar es el caso donde a m b a s cámaras tienen poder de veto sobre la legislación, y los par- tidos en cada una de ellas no tienen cohesión, como suele suceder en los regímenes presidenciales bicamerales.
2.2. Bicameralismo fuerte con partidos débiles
Cuando los partidos son débiles, las mayorías que prevalecen en cada cá- mara no son estables y las mayorías de las dos cámaras no necesariamen- te coinciden. Como resultado, un análisis de jugadores con veto no puede
6Braeuninger (2001) estudia sistemas multicamerales teóricamente, aunque su ejemplo
aborda la toma de decisiones en organizaciones internacionales.
7 Una pregunta anterior para el caso de Alemania es si los partidos son cohesivos para ser
considerados como poseedores de las mismas preferencias en ambas cámaras. La investiga- ción empírica más reciente sobre el tema (Kónig, 2001) indica que sí lo son.
avanzar más allá del nivel institucional. La gráfica vi.2 ofrece u n a represen- tación visual del argumento en un caso muy sencillo.
Las dos cámaras (la baja representada por L, la alta con U) están tra- zadas en dos dimensiones y están localizadas lejos u n a de otra. Cualquier coalición en cada u n a de ellas es posible y deciden por mayorías congruen- tes. En las condiciones anteriores, primero hay algunos puntos que la regla de toma de decisiones actual no puede derrotar. Éstos se denominan el nú-
cleo bicameral. Estos puntos están a lo largo del segmento LU. De hecho,
cualquier p u n t o por encima o por debajo de este segmento puede ser derro- tado por su proyección sobre la línea LU. Por añadidura, cualquier p u n t o a la izquierda de L puede ser derrotado por LI, L3 y u n a u n a n i m i d a d de U.