Véase Ames (2001), capítulo vil, y en particular los cuadros 15 y 16, que ofrecen páginas

blecimiento de agenda deberá, por tanto, investigar el alcance y la frecuen- cia de los decretos ejecutivos.1 4

Otro poder presidencial "oculto" de establecimiento de agenda es la ven- taja que tienen los presidentes frente a miembros del Congreso, de posicio- nes de asesoría para investigar, bosquejar y respaldar sus propuestas. Lond- regan (2001) argumenta que el respaldo administrativo acrecienta la "valencia" de las posiciones presidenciales y hace que a los miembros del Congreso les resulte difícil rechazarlas. Esta ventaja burocrática puede reducir de hecho los poderes de facto de establecimiento de agenda del Congreso. Por otro lado, es posible que los congresistas p u e d a n fácilmente alterar o incluso re- vertir esta ventaja si se dan cuenta de lo m u c h o que importa.

4. CONCLUSIONES

El poder legislativo está correlacionado con capacidades de establecimien- to de agenda. Estas capacidades se atribuyen en general a los gobiernos en sistemas parlamentarios y a los parlamentos en los presidenciales, como se vio en el capítulo ni. Sin embargo, cuando consideramos las cosas más de- talladamente, vemos que varía el poder de establecimiento de agenda en sis- temas parlamentarios.

En coaliciones de ganancia mínima, cada uno de los partidos en el go- bierno es un jugador con veto, y el resultado de los votos en el parlamento (si los partidos pueden controlar a sus parlamentarios) es idéntico a las pro- puestas del gobierno. En los gobiernos minoritarios y en los de t a m a ñ o exa- gerado, los partidos del gobierno son política pero no aritméticamente ju- gadores con veto. Los gobiernos minoritarios requieren el respaldo de otros partidos, y los gobiernos de t a m a ñ o exagerado pueden pasar por alto las posiciones de los partidos que no sean necesarios para una mayoría parla- mentaria. En consecuencia, en gobiernos minoritarios y de t a m a ñ o exage- rado las expectativas que se han presentado en la primera parte de este libro se mantendrán, pero con márgenes de error mayores que en las coaliciones de ganancia mínima.

Una consideración más detallada de los establecedores de agenda nos revela que el grado de establecimiento de agenda institucional varía. Por ejemplo, en el Reino Unido el gobierno disfruta de privilegios de estableci-

miento de agenda considerablemente más altos que el gobierno de Holan- da (véase sección 1). Empleé toda la información disponible y construí un índice de poder de establecimiento de agenda que incluye 18 países de Eu- ropa Occidental. Este índice se basa en procedimientos reales de actividad legislativa, en contraposición a los enfoques de la duración del gobierno y a los impresionistas.

Desafortunadamente, no existen análisis similares de los sistemas presi- denciales. En el capítulo anterior separé diferentes regímenes sobre la base del establecimiento de agenda. Allí me concentré en la varianza en cada ca- tegoría, y vimos que si queremos comprender la relación que hay entre la legislatura y el ejecutivo, tenemos que concentrarnos en preguntas específi- cas de control de la agenda. Si esto se convierte en el foco de investigaciones futuras, seremos capaces de identificar similitudes en la toma de decisio- nes en países como Italia, Holanda y los Estados Unidos, así como simili- tudes entre Chile y el Reino Unido o Francia, a pesar de su clasificación ofi- cial en diferentes categorías. De m o d o parecido, los gobiernos minoritarios en sistemas parlamentarios pueden parecer muy similares a sistemas pre- sidenciales particulares, en que el presidente tiene poderes institucionales fuertes y un respaldo débil dentro del Congreso. Incluso, en gobiernos mi- noritarios y en regímenes presidenciales el partido en el gobierno y el par- tido del presidente tienen el privilegio de que serán incluidos en cualquier coalición posible (de hecho, de que ellos seleccionarán la composición de la coalición).

El estudio de los poderes de establecimiento de agenda en regímenes tanto presidenciales como parlamentarios a u m e n t a r á significativamente nuestra capacidad para entender las instituciones políticas y c o m p a r a r a los dos. La idea de Lijphart de que diferentes sistemas políticos (presidencial así como parlamentario) deben ser clasificados de acuerdo con el "predo- minio ejecutivo" es un gran avance en relación con las distinciones tradi- cionales de tipos de régimen. Sin embargo, no es la duración sino los po- deres de establecimiento de agenda lo que determinará cuáles preferencias prevalecerán. La duración del gobierno no es un b u e n sustituto para los po- deres de establecimiento de agenda, no sólo porque no es aplicable a siste- mas presidenciales, sino además porque tampoco tiene relación causal con el predominio del ejecutivo en sistemas parlamentarios.

V . R E F E R E N D U M S

LA MERA posibilidad de un referéndum introduce las preferencias de la po- blación en el proceso de creación de política. Argumento que esto es equi- valente a la introducción de un nuevo jugador con veto, y los resultados que prevalecen (ya sea que el referéndum se lleve a cabo o no) se aproxi- man mejor a las preferencias del público. Por a ñ a d i d u r a , la estabilidad política en principio incrementa con la introducción de un nuevo jugador con veto.

Sin embargo, lo más interesante de los referendums es el control de la agenda. Revisaremos temas desarrollados en la introducción de esta parte, es decir, el proceso de establecimiento de agenda es competitivo o exclu- sivo. El establecimiento de agenda del proceso del referéndum se divide en dos partes: primera, quién hace la pregunta, y segunda, quién activa el referéndum. Si a m b a s partes de la agenda están controladas por el mismo jugador (ya sea un jugador con veto existente u otro actor en iniciativas po- pulares), el proceso del referéndum elimina a todos los demás jugadores con veto. Así, el efecto global de los referendums sobre la estabilidad política depende de temas de control de agenda.

Finalmente, el grado en que diferentes tipos de referendums se aproxi- men a las preferencias del público también depende de las medidas especí- ficas de control de agenda: si un jugador con veto existente controla a m b a s partes de la agenda (tanto formulando la pregunta como activando el refe- réndum), simplemente usará referendums p a r a eliminar la entrada de otros jugadores con veto; si el control de agenda es delegado a través de un pro- ceso competitivo, entonces se aproximará más a las preferencias del pú- blico.

El capítulo está organizado en seis secciones. La sección 1 trata de la interrogante acerca de qué diferencia surge si hay u n a posibilidad de refe- rendums. En otras palabras, ¿qué pasa si el pueblo puede participar direc- tamente en el proceso legislativo? La sección 2 trata de las diferencias ins- titucionales entre procesos de referéndum. Algunos de ellos están bajo el control de los jugadores con veto existentes, otros m á s son delegados a la iniciativa popular, y otros m á s dividen el proceso de establecimiento de

agenda en dos partes (activar y formular la pregunta) y delegan cada u n a de ellas a un actor diferente. Las secciones finales estudian cada u n o de es- tos procesos con cierto detenimiento.