Véase un excelente artículo de Scharpf (988) sobre el tema.

1.1. El federalismo fiscal

Basándonos en la definición de Riker citada antes, el federalismo es un equi- librio entre unidades constituyentes que desean participar en la federación (y no alejarse de ella) y el gobierno central que no les quite su autonomía. Si alguna de estas condiciones no se mantiene, la federación se desplomará (se transformará en un grupo de estados independientes o en u n o unitario). Sin embargo, Riker (1975: 144) no creía que hubiera diferencias políticas entre países federales y no federales debido a este desequilibrio entre centro y periferia. De hecho, él propuso un experimento mental donde ocho pares de países (uno de estos pares era Australia y Nueva Zelanda) estaban dividi- dos por la variable "federalismo" pero tenían políticas muy similares en casi todas las dimensiones.

Pero los economistas que estudian el federalismo señalaron dos diferen- cias importantes entre países federales y países unitarios. Primero, Hayek (1939) sugirió que, en vista de que los gobiernos y consumidores locales tie- nen mejor información acerca de las condiciones y preferencias locales, to- marán mejores decisiones que los gobiernos nacionales. Segundo, Tiebout (1956) se concentró en los efectos de la competencia entre jurisdicciones dado que el pueblo puede "votar con los pies" y argüyó que el federalismo ofrece a la gente la elección entre diferentes menús de bienes públicos.

Sin embargo, estos enfoques iniciales pasaron por alto la cuestión de los incentivos de los políticos para ofrecer bienes públicos y mantener los mercados. Weingast (1995: 24) se concentró en el siguiente problema fun- damental:

Los mercados requieren protección y, por esto, también necesitan un gobierno lo bastante fuerte para no responder a las inevitables fuerzas políticas que de- fienden la intervención en los mercados para ganancia privada. El dilema polí- tico fundamental de un sistema económico es que un Estado lo suficientemen- te fuerte para proteger los mercados privados es lo bastante fuerte para confiscar la riqueza de sus ciudadanos.

Este problema de la producción de instituciones lo bastante fuertes para generar ciertos resultados deseables, pero que al mismo tiempo no p u e d a n abusar de su fuerza, ha aparecido repetidas veces en la bibliografía. Según Przeworski (1991: 37), la democracia estable "requiere que los gobiernos sean lo bastante fuertes para gobernar efectivamente, pero lo bastante débi-

JUGADORES CON VETO Y ANÁLISIS INSTITUCIONAL

les para no ser capaces de gobernar en contra de intereses importantes". Para Weingast (1997), el imperio de la ley es otro mecanismo que sostiene gobiernos fuertes pero limitados. Según los padres fundadores de la Cons- titución de los Estados Unidos, frenos y contrapesos constituían tal meca- nismo. Para Ackerman (2000), es u n a división limitada de poderes (que, como se dijo en la Introducción, es un n ú m e r o limitado de jugadores con veto). Weingast aplicó el mismo enfoque analítico al tema del federalismo y creó el concepto de "federalismo conservador del mercado".

El federalismo conservador del mercado agrega tres características a la definición que hace Riker del federalismo político:

1) Los gobiernos subnacionales tienen u n a responsabilidad reguladora de la eco-

nomía; 2) se asegura un mercado común que impide que los gobiernos inferio-

res usen su autoridad regulatoria para levantar barreras comerciales en contra de bienes y servicios de otras unidades políticas, y 3) los gobiernos inferiores enfrentan u n a dura restricción presupuestaria, es decir, no tienen ni capacidad de imprimir dinero ni acceso a crédito ilimitado [Weingast, 1995: 5; cursivas en el original].

La originalidad del análisis de Weingast consiste en que las condiciones del federalismo conservador del mercado se introducen implícitamente en vez de ser derivadas como características del federalismo. Por ello en su aná- lisis no todos los países federales presentan o tienden hacia estas característi- cas, mientras que en otros análisis más teóricos, la competencia fiscal aumen- ta el costo de un rescate financiero y en consecuencia sirve como dispositivo de compromiso p a r a el gobierno federal, y la combinación de centraliza- ción monetaria y descentralización fiscal endurece la restricción presupues- taria (véase Qian y Roland, 1998). Para Weingast, como contraste, países como Argentina, Brasil y la India, a u n q u e son federales, no son países fe- derales conservadores del mercado y tienen un desempeño económico bajo.

Desafortunadamente, Weingast no ha presentado todavía u n a lista de países que satisfagan los criterios del "federalismo conservador del mer- cado". La clasificación de países en esta categoría no es directa debido a que a los Estados Unidos, según el análisis de Weingast, se le califica como "conservador del mercado" sólo hasta la década de 1930, mientras que la China contemporánea, a la que Weingast considera como federalismo conser- vador de mercado, no es un país federal en términos estrictos. Por consi- guiente, las intuiciones de Weingast no se pueden someter a prueba direc-

179

tamente. Sin embargo, ciertos análisis empíricos del desempeño económico de los sistemas federales ponen en duda seriamente las conclusiones de los análisis económicos (al menos los de la primera generación; Hayek, 1939; Tiebout, 1956, y Oates, 1972). En el más reciente de estos análisis empíricos, Treisman (2000b) crea un conjunto de datos que abarca 154 países y define cinco tipos diferentes de descentralización, dependiendo de las instituciones políticas que prevalecen en un país, el n ú m e r o de columnas en que diferen- tes unidades se pueden clasificar, el t a m a ñ o de las unidades de nivel inferior, y así sucesivamente. Sus conclusiones son que los países con niveles más altos de descentralización tienen niveles más altos de corrupción, y niveles más bajos de provisión de bienes públicos que indiquen "calidad del gobier- no", como vacunación infantil y reducción del analfabetismo en los adul- tos. Saca esta conclusión: "La idea de Tiebout de que hacer disminuir el ta- maño de las unidades del gobierno fortalecerá la competencia entre los gobiernos por el capital, con lo cual se estimularía u n a mayor eficiencia y honradez, no queda respaldada. Los países con jurisdicciones más pequeñas de primera columna suelen ser percibidos como más corruptos" (Treisman, 2000b: 1). El mismo resultado se mantiene también con otras mediciones de la descentralización: descentralización y corrupción se correlacionan po- sitivamente en los datos de Treisman.

1.2. Las instituciones del federalismo

La definición que hace Riker del federalismo ha sido el p u n t o de partida para el estudio de las instituciones del federalismo. Hicks (1978: 175) em- plea esencialmente la definición de Riker y lleva este p u n t o un paso más adelante en lo tocante a sus implicaciones institucionales:

Si estamos de acuerdo en que un sistema federal tiene el doble propósito de crear u n a nación y conservar la identidad de sus unidades, es claramente esen- cial que la Constitución y las instituciones deben estar apropiadamente diseña- das para ambos propósitos. [...] La Constitución proporcionará: 1) una Asam- blea probablemente grande, representativa de todos los ciudadanos y escogida de entre las unidades (o estados), muy probablemente en proporción a sus po- blaciones relativas; 2) una Cámara de estados o Senado, considerablemente más pequeña pero que proporciona normalmente una representación estrictamente igual de todos los estados.

180

De m o d o similar, Bednar, Eskridge y Ferejohn (2001: 9) analizan el plan institucional del federalismo:

El oportunismo del gobierno nacional se restringe mejor al fragmentar el po- der a nivel nacional. Al hacer que a u n a voluntad nacional le sea más difícil for- marse y mantenerse con el tiempo, estos mecanismos tenderán a frenar a las autoridades nacionales para que no invadan la autoridad estatal, sobre todo en lo referente a temas políticos polémicos (el objetivo m á s tentador de engaños nacionales al acuerdo federal). La fragmentación anterior se puede lograr me- diante un sistema formal de división de poderes y requerimientos extras (tales como aprobación bicameral y presentación al jefe del ejecutivo para veto) para la legislación.

También señalan la importancia de dos mecanismos adicionales: u n o informal, la fragmentación del sistema de partidos,2 y u n o formal, un po- der judicial independiente para controlar el oportunismo federal. Analice- mos estos mecanismos u n o por uno.

La mayoría de los analistas asocia el federalismo con "bicameralismo fuerte" (en la terminología de Lijphart), es decir, un sistema donde la segun- da cámara tiene veto formal y no tiene la m i s m a composición de la primera. De hecho, la mayor parte de los países federales cuenta con u n a segunda cámara fuerte. Lo que no es bien sabido es que la forma constitucional bi- cameral, que después de la adopción de la Constitución de los Estados Uni- dos se hizo muy frecuente en países federales, no fue la primera disposición institucional característica del federalismo. Federaciones como los Países Bajos Unidos, los Cantones Suizos y la Confederación Alemana decidían por negociación entre los representantes de los diversos estados (Tsebelis y Mo- ney, 1997: 31). Sobre la base de estas experiencias, la república confederada ideal de Montesquieu era u n a asociación de pequeños estados homogéneos que t o m a b a n decisiones por u n a n i m i d a d (Inman y Rubinfeld, 1997: 76), mientras que la forma de Condorcet de evitar los problemas de la periodi- cidad de la mayoría que él había descubierto era la toma de decisión por mayorías calificadas (Tsebelis y Money, 1997: 38).

En términos filosóficos, la concepción de Montesquieu del federalismo se basaba en las unidades pequeñas que representaban preferencias similares,