EL DISCURSO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN EN LOS ÚLTIMOS 25 AÑOS

El discurso de las políticas públicas en educación ha desarrollado unos campos específicos y particulares de contextualización y recontextualización del ejercicio pedagógico que a lo largo de los últimos 25 años han instaurado los objetivos, alcances y aplicaciones de los diferentes saberes al interior de las aulas colombianas. La implementación de estas políticas ha obedecido a diversas necesidades, requerimientos y pretensiones que se debaten entre los requerimientos provenientes de organismos y estamentos internacionales en un lado, y por propuestas de índole local por el otro. Entre 1966 y 1970 se pensó en descentralizar la educación a partir de los Distritos Oficiales, los cuales eran unidades administrativas de educación en el nivel local. Comienza a aparecer el problema de ubicación geográfica de profesores. En términos de educación secundaria, el énfasis de la política fue a nivel de leyes y de la reorganización de la educación media diversificada. Al mismo tiempo, se construyeron de modo un tanto marginal, nuevos Institutos de Educación Media Diversificada. De igual manera, se discutió la financiación de la educación superior a partir de créditos y se creó la Ley de Educación de Adultos dentro del marco de una política masiva de alfabetización.

Entre los años 1970 y 1974, el problema de orden público en las universidades y el poco acceso a educación superior de personas con bajos recursos eran el centro de debate. Se propuso un segundo aumento en el porcentaje del Presupuesto Nacional para educación a 20%. En primaria continuó la política de expansión de aulas y aumento de capacitación de profesores. La política para secundaria consistió en ampliar la experiencia de los Institutos Nacionalizados de Educación Media (INEM) para el ciclo final de bachillerato. En lo referente a la educación superior, se comenzó a pensar en implementar programas que dieran soporte administrativo a las universidades, las cuales tenían, en opinión del Ministerio, una gran dispersión en calidad y capacidad administrativa.

Con la expansión y experimentación de la Renovación curricular introducida al país por Pilar Santamaría Secretaria de Educación, vinculada al Proyecto

Multinacional de Tecnología Educativa O.E.A., nace el programa nacional de mejoramiento cualitativo hacia el año 1975. En 1977-78 sale a la luz pública la Reforma con el Decreto 1419 y se pone en marcha en el Distrito; con base en dicho decreto se dan normas y orientaciones para la administración curricular en los niveles preescolar, básica primaria y secundaria, media vocacional e intermedia profesional. Se da el primer concepto de currículo, se organizan actividades en las que participan alumnos, maestros y comunidad para el logro de los objetivos de la educación. En 1976 se hace la experimentación en 19 escuelas distritales en los cursos 1o., 2o. y 3o. básico primaria, se capacitan docentes y se les entregan programas con unidades integradas y un Manual. En 1980 se aplica en todas las escuelas del Distrito y se hace un experimento hasta 4o. primaria.-En 1981 se celebra el I Simposio Nacional sobre Enseñanza de las Ciencias, convocado por el ICFES, Colciencias, MEN y FES, con ausencia del magisterio, se hacen algunas recomendaciones, se pide la aplicación en los cursos 5o. primaria y VI de bachillerato. No se puntualizan problemas ni deficiencias porque el magisterio no participó en la discusión. En dicho Simposio se recomienda suspender la aplicación masiva del Currículo en el D. E. de Bogotá. Hacia el año 1982 los alumnos con quienes se ha experimentado inician su Bachillerato con el plan de estudios tradicional. En 1983 el MEN busca generalizar la Reforma Curricular, se continúa la experimentación con el grado VIII Básica de Secundaria y se empieza también en el IX grado. En 1984 el MEN generaliza su aplicación y expide el Decreto 1002, se aplica en los grados sexto de bachillerato y 5o. de primaria. El MEN implementa la aplicación en los cursos 1o. y 2o. Sin haber dado ninguna capacitación, suspende la experimentación curricular en la básica secundaria en el colegio de Servitá que fue el sitio de mayor experimentación.

Cabe anotar que entre 1974 y 1978 empezaron a aparecer tres problemas concretos: la organización de profesores (Estatuto Docente), el número de profesores y las competencias entre niveles administrativos (Nación, departamentos y municipios). Se realizaron dos intentos fracasados de nuevos estatutos docentes, con los cuales se intentaba atacar el problema de doble

salario y doble cotización. Se realizó la primera reestructuración orgánica del Ministerio de Educación Nacional. Por otra parte, se decretó la nacionalización del bachillerato y de la universidad, que conllevó, entre otros efectos, la centralización de pagos de servicios y prestaciones de maestros, y una mayor presión sobre el gasto del nivel central. Comenzó la medición del sistema de educación a partir del Mapa Educativo, el cual permitió establecer número de docentes, alumnos e infraestructura por regiones del país. 1978-1982. Se presentaron dos grandes periodos. Primero, entre 1978 y 1980, donde se expandió la política de Escuelas Nuevas para atacar el problema de primaria rural. Se hizo evidente la baja cobertura de bachillerato y la tendencia al bachillerato académico. Para atacar este problema se crearon los Centros Auxiliares de Servicios Docentes para diversificar secundaria. Se creó el Fondo del Ministerio de Educación Nacional como respuesta a los problemas financieros de la nacionalización, y se estableció un nuevo Estatuto Docente (Decreto 2277 de 1979), donde el escalafón se basó en experiencia y estudios.

Entre 1980 y 1982 comenzó un programa masivo de alfabetización, y mayor inversión en las Escuelas Normales. Por primera vez se organiza la educación preescolar y se establece un programa para atacar el problema de la nutrición de niños(as). En cuanto a la educación superior que para dicho momento era conocida como terciaria, se intentó retomar la idea de créditos para la universidad y cobros según capacidad de pago. Al mismo tiempo, se empezó a atacar el problema de calidad por medio de capacitación de maestros.

El centro de la problemática entre 1982 y 1986 fue el desequilibrio en cobertura entre la zona rural y la urbana. El objetivo era aumentar la cobertura en el campo, y comenzar a incrementar la de secundaria. Simultáneamente, fue apareciendo el problema de la cobertura de preescolar. Se empezó a pensar en el problema de la articulación entre educación formal e informal, y dentro de ésta apareció como objetivo explícito la educación de adultos y la alfabetización masiva (Campaña Camina). Además, el problema de calidad tomó forma en la discusión de la tasa de retención y terminación.

Entre 1986 y 1987, la financiación de la educación fue una vez más centro de política, debido al problema derivado de la nacionalización de la educación. Por lo tanto, se empezó a desarrollar con fuerza la descentralización educativa, donde el Ministerio era rector de la política, cuya implementación corría a cargo de los municipios. Para aumentar la educación rural, se aumentó la capacitación de docentes, los textos y las bibliotecas. En secundaria reapareció el problema de la diversificación (bachillerato académico versus otras modalidades) y como política comenzó la flexibilización del currículo. En la educación superior, se vio como fundamental la unión entre la universidad y la ciencia y la tecnología, y por lo tanto, se fortaleció Colciencias. Por otra parte, el Icetex recibió impulso a través de mayores recursos como medio para generar crédito y acceso en la educación superior.

El periodo comprendido entre 1990 a 1994 está dividido por la Constitución de 1991, que realizó cambios significativos en la educación del país. Entre 1990 y 1991, el problema principal fue la organización del Ministerio, que se evidenciaba en el retraso del pago a maestros y otros inconvenientes administrativos. Se pensó en atacar el problema de la calidad de educación por medio de pruebas estandarizadas en algunas partes del país (pruebas de logros) y de la formación de docentes. Se lanzó el Programa de Universalización de Educación Primaria, que intentó atacar el problema de cobertura de este nivel educativo en la zona rural, con aumentos en infraestructura y soporte a la Escuela Nueva. Se empezó a analizar la repitencia como un problema de calidad, para el cual se creó la Promoción Automática. Se lanzó el Programa para el Mejoramiento de la Cobertura y la Calidad de la Educación Secundaria y Media (PACES) para incrementar el cubrimiento de la educación secundaria, que consistió en un sistema de becas focalizado en individuos de pocos recursos, otorgando subsidios a la demanda para que pudieran estudiar en el colegio de su predilección.

El principal objetivo de la política educativa fue desarrollar la descentralización y la Constitución en temas de educación. En primer lugar, la Constitución estableció como un derecho fundamental la educación y la obligatoriedad de nueve años de educación. En segundo lugar, la descentralización impulsó un nuevo ordenamiento territorial y nuevas funciones en materia de educación para la Nación, departamentos y municipios. Las dos leyes fundamentales en distribución de recursos y en educación fueron la Ley 60 de 1993, que estableció el sistema de reglas de transferencias para departamentos y municipios, y la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, que desarrolló las funciones de cada uno de los niveles de gobierno. La Ley 115 entró en contradicción en algunos puntos con la Ley 60. Por ejemplo, en esta última, el papel en educación de los departamentos era muy limitado, mientras que con la Ley 115 volvieron a adquirir un rol más significativo.

La Ley General en 1994 creó un sistema de evaluación con el ánimo de conocer las condiciones socio-culturales, pedagógicas y materiales de la educación colombiana y de velar por la calidad y la cobertura del servicio. Se creó el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación (SNEE) (art. 80), como el conjunto de políticas, criterios, estrategias e instrumentos orientados a dirigir, coordinar y ejecutar los procesos de evaluación de la educación. El SNEE atendería en forma integral la evaluación en:

• El proceso educativo y los factores que influyen en él. • Los planes, programas y proyectos especiales.

• La institución y su proyecto educativo, en especial los objetivos y propósitos, los métodos los procesos pedagógicos, el plan de estudios, la formación y el desempeño profesional de los docentes, los logros de los alumnos la organización administrativa la infraestructura física, dotación, textos y materiales, así como de los criterios y directrices de evaluación.

Esta evaluación tiene como finalidad velar por la calidad de la educación programar ajustes o correctivos necesarios, mantener el control sobre el régimen de tarifas de los costos educativos, promover la generación de una

nueva cultura evaluativa en las instituciones educativas y promover asesorías y programas para mejorar el servicio educativo. La implementación de los procesos educativos de la calidad ha generado un debate sobre la concepción de “calidad” o “mejor calidad”.

La Ley General en su artículo 4° establece que es obligación del Estado, sociedad y familia velar por la calidad de la educación y que el Estado debe atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación. La ley no define qué es la calidad, pero hace una asociación entre el mejoramiento de la calidad y el cumplimiento de los fines de la educación colombiana, establecidos en la misma, como referente ideal asume una formación humanista, axiológica, científica y tecnológica en los diferentes ámbitos del conocimiento, trasladados a la vida ciudadana, en todos y cada uno de sus órdenes.

No es frecuente encontrar una conceptualización de la expresión “calidad de la educación”; se habla más bien de los factores que le afectan, entre ellos la calidad de la enseñanza, los docentes, el medio escolar, el medio socio-cultural y económico. Desde otro enfoque se habla de la pertinencia en términos individuales y sociales.

El periodo entre 1994 y 1998 también se caracterizó por una clara preocupación por los sueldos de los maestros. En primer lugar, se aumentó en forma significativa la remuneración, y se creó el Fondo Educativo de Compensación (FEC), como mecanismo para cerrar la brecha entre los fondos destinados a la educación y los gastos que el sistema requería. En el papel, se realizó un Plan Decenal de Educación, que no tuvo la continuidad esperada. Finalmente, se siguió con la política de Universalización de Educación Primaria.

Durante entre los comprendidos entre 1998 a 2002 el principal problema de la educación fue la desfinanciación estructural del sistema. Se reorganizaron las finanzas del sector por medio de la creación del Sistema General de

Participación (Ley 715), el cual, a diferencia del situado y del régimen de transferencias generados por la Ley 60, es una bolsa única de recursos con reglas claras de responsabilidad fiscal para los municipios. Otras tres políticas fundamentales del periodo fueron la expedición de un Estatuto Docente, las transferencias de recursos hacia las localidades por alumno atendido y el programa Familias en Acción, que incluye un componente de transferencia condicionada a educación. El nuevo Estatuto Docente (Ley 1278 de 2002) abrió el espacio para retiro de maestros por deficiencias, la posibilidad de que otros profesionales pudieran ser maestros y pruebas de competencia para los docentes. Por su parte, la política de las transferencias por alumno atendido indicó que las transferencias de recursos fueran en razón con el número de niños atendidos, en contraposición con una política que transfería recursos basada en costo de maestros y nómina. Finalmente, los programas de transferencias condicionadas han resultado en aumentos significativos en asistencia escolar, en especial en secundaria en zonas rurales.

De 2002 a 2005, La política de educación desarrolla y pone en práctica el sistema de capitación (pago por alumnos atendidos) de la Ley 715. Por otro lado, la calidad está en el centro de la política mediante aumentos en calidad de maestros y la aplicación universal de la pruebas Saber. Comienza a ser prioridad la expansión del sistema hacia el preescolar. Se organiza el marco general de contratación privada mediante el Decreto 4313 y se da continuidad al programa de Familias en Acción. Por otra parte, se realiza un importante esfuerzo para organizar la oferta de educación técnica y tecnológica.

Del 16 al 18 de marzo de 2005 se realizó en Buenos Aires, Argentina, la Primera Reunión General del Proyecto ALFA Tuning - América Latina. Como resultado de esta reunión quedó conformada una lista de 27 competencias genéricas de América Latina.

1. Capacidad de abstracción, análisis y síntesis

2. Capacidad de aplicar los conocimientos en la práctica 3. Capacidad para organizar y planificar el tiempo

4. Conocimientos sobre el área de estudio y la profesión 5. Responsabilidad social y compromiso ciudadano 6. Capacidad de comunicación oral y escrita

7. Capacidad de comunicación en un segundo idioma

8. Habilidades en el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación

9. Capacidad de investigación

10. Capacidad de aprender y actualizarse permanentemente

11. Habilidades para buscar, procesar y analizar información procedente de fuentes diversas

12. Capacidad crítica y autocrítica

13. Capacidad para actuar en nuevas situaciones 14. Capacidad creativa

15. Capacidad para identificar, plantear y resolver problemas 16. Capacidad para tomar decisiones

17. Capacidad de trabajo en equipo 18. Habilidades interpersonales

19. Capacidad de motivar y conducir hacia metas comunes 20. Compromiso con la preservación del medio ambiente 21. Compromiso con su medio socio-cultural

22. Valoración y respeto por la diversidad y multiculturalidad 23. Habilidad para trabajar en contextos internacionales 24. Habilidad para trabajar en forma autónoma

25. Capacidad para formular y gestionar proyectos 26. Compromiso ético

27. Compromiso con la calidad

Cada una de las 62 universidades latinoamericanas participantes en el proyecto, llevaron adelante una consulta de las 27 competencias genéricas a 4 grupos: graduados, empleadores, académicos, estudiantes y empleadores.

Para cada una de las competencias genéricas, los entrevistados debieron responder un cuestionario donde se les solicitó que indicaran:

• El grado de relevancia de la competencia: la importancia de la competencia, en su opinión, para el trabajo en su profesión, y

• El grado de realización de la competencia: el logro o alcance de dicha competencia como resultado de haber cursado dicha carrera universitaria. Para indicar esto, los entrevistados debían usar una clasificación de

1 = nada 2 = poco 3 = suficiente 4 = mucho.

Además, al finalizar el cuestionario, los entrevistados debían clasificar las cinco competencias consideradas como las más importantes. Los resultados obtenidos fueron analizados y discutidos por el grupo de Matemáticas del Proyecto Tuning – América Latina en la Segunda Reunión General del Proyecto, celebrada en Belo Horizonte, Brasil, los días 24, 25 y 26 de agosto de 2005. En algunos casos, las encuestas provinieron no sólo del área de influencia de la universidad participante por cada país y área, sino de varios programas de diferentes universidades de un mismo país.

A partir de la implementación del Tuning en nuestro país se inicia un nuevo trabajo en profundidad la traducción de las competencias tanto genéricas como específicas en actividades dentro del proceso de enseñanza, aprendizaje y evaluación. Para ello se propone preparar una serie de materiales que permitan visualizar cuales serán los métodos de enseñanza, aprendizaje y evaluación más eficaces para el logro de los resultados del aprendizaje y las competencias identificadas. Cada estudiante debe experimentar una variedad de enfoques y tener acceso a diferentes contextos de aprendizaje, cualquiera que sea su área de estudio.

Actualmente, el discurso de las políticas públicas en educación está mediado por la transformación y recontextualización constante de la conceptualización referida a la calidad. De nuevo, la discusión propuesta por el plan decenal 2006-2015 para los próximos años plantea una nueva posibilidad para la estructuración de lo que se entiende por calidad en el ámbito educativo, debido a que esta se ha convertido en una variable crítica en educación. En diversos estudios internacionales se ha aproximado la calidad con medidas de pruebas estandarizadas. Los resultados en dichas pruebas dependen, fundamentalmente, de los insumos de los colegios y las características de los niños(as) y sus hogares. La literatura al respecto es extensa, y ha llegado a ciertos consensos fundamentales. En primer lugar, las características del hogar son determinantes fundamentales de la educación. En segundo lugar, aunque, aparentemente las características del plantel no explican una porción significativa de la variedad de las pruebas estandarizadas, la calidad de los profesores sí parece jugar un papel fundamental en la determinación de éstas. Colombia sólo comenzó a aplicar políticas activas en calidad cuando se alcanzaron ciertos niveles de cobertura. El DNP explora la calidad de las instituciones educativas a través de las pruebas Saber e intenta explicar los resultados de los colegios relacionándolos con las características específicas de los planteles. Diversos autores exploran también la calidad de la educación para Bogotá y Colombia indagando por los determinantes de ésta. Se estima, a su vez, una función de calidad de educación. Todos estos estudios llegan a conclusiones similares a las de la literatura internacional: las características del hogar son fundamentales y, dentro de los insumos de educación, la calidad de profesores es una variable crítica también.

5.2.4. EL DISCURSO DE LOS GRUPOS DE INTELECTUALES EN LOS