familiares’ anti-liberales españoles. 3.2. La nueva centralización silenciosa. — 4. Los diferentes modelos territoriales y los caracteres básicos del modelo español. 4.1. Los principales modelos territoriales. 4.1.1. El Estado unitario. 4.1.2. El Estado federal. 4.1.3. El Estado de las autonomías español. 4.2. El Título VIII de la Constitución Española y el Estado de las Autonomías. 4.3. Rasgos del modelo territorial español. 4.3.1. Rasgos historicistas 4.3.2. Rasgos federalizantes. 4.3.3. Rasgos de un Estado unitario con autonomía política. 4.3.4. Rasgos de un Estado unitario con descentralización administrativa. — 5. Los fallos del sistema. 5.1. Los (poco eicientes) guardianes del modelo territorial español: el Senado y el Tribunal Constitucional. 5.2. La dinámica política y, en particular, la partitocracia. 5.3. La insuiciente participación del gobierno de las regiones en el gobierno y legislación centrales. 5.4. El nuevo tablero de juego no fue tenido en cuenta. 5.5. Valoración general del modelo territorial del Título VIII. — 6. ¿Cuál es el mejor modelo territorial? 6.1. ¿Federalismo, centralismo o autonomía regional? 6.2. Superioridad, en principio, de los modelos claros. 6.3. ¿Simetría o asimetría? — 7. A modo de conclusión. — Bibliografía.
* Doctor en Derecho de la Universidad de Santiago de Compostela; Jean Monnet Chairholder of European Union Constitutional Law, Universidad de Santiago de Compostela, Galicia. Profesor de varias universidades en Europa y América Latina.
** Profesor de Ciencia Política y de la Administración, Universidad de Vigo, Profesor-Tutor de Derecho Constitucional, Centro Asociado de Lugo de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.
1. Introducción
En el momento de escribir estas líneas el modelo territorial autonómico español parece estar más en cuestión que nunca. Por un lado, el actual gobierno del Partido Popular (PP), respaldado por su mayoría absoluta parlamentaria, rechaza toda reforma del modelo territorial. Por otro lado, la fortaleza de las posiciones independentistas en Euskadi o Cataluña es cada vez mayor, de forma que las inminentes convocatorias electorales en ambas comunidades autónomas podrían servir a los partidos nacionalistas de estos territorios como ‘banco de pruebas’ a partir del cual poder dar ulteriores pasos.
En este sentido, los últimos acontecimientos conirman un incremento de la incomprensión entre el poder central y algunas comunidades autónomas, en especial, Cataluña: el Parlamento catalán aprobó el 27 de septiembre de 2012 una resolución instando la celebración de un referéndum de autodeter- minación preferentemente en la siguiente legislatura (en el horizonte tem- poral de los próximos cuatro años), y la vicepresidenta del gobierno central rechazaba de plano esta posibilidad apuntando que se articularían todos los mecanismos jurídicos e institucionales del Estado para impedirlo.
Desde nuestro punto de vista, el modelo autonómico español necesita una actualización después de treinta años de funcionamiento. Y esto proba- blemente pasaría por que se produjera una evolución hacia un modelo federal. Por ello, este trabajo se centra más en el estudio de la situación actual, los prin- cipales fallos que percibimos en la articulación del sistema o las alternativas que se proponen, y menos en la organización institucional de las comunida- des autónomas, el reparto de competencias entre estas y el poder central o las relaciones entre las normas estatales y las autonómicas, puesto que en estos aspectos la bibliografía es abundante y de calidad.
2. Es discutible que se pueda hablar de fracaso
La primera cuestión a determinar es si estamos ante un verdadero ‘fracaso’ del modelo territorial español, entendiendo por tal lo que en cualquier diccionario es antónimo de ‘éxito’.
La respuesta más aproximada a la realidad es que no, o no por completo, o no en todas las regiones (lo que, por cierto, nos obliga a admitir que el título de este trabajo puede inducir a confusión). La que probablemente ha sido la época de mayor prosperidad en la historia española (que los pies del gigante fueran parcialmente de barro, como ahora con amargura comprobamos, no
cambia las cosas) se alcanzó con un sistema de autonomías regionales o de ‘comunidades autónomas’, para usar la expresión más corriente en España. Durante los siglos XIX y parte del XX la unitaria y centralizada España fue misérrima (para los standards europeos) y estuvo marginada por sus vecinos.
Si los actuales problemas económicos de España fueran culpa de las au- tonomías, como últimamente se difunde desde algunos altavoces políticos y mediáticos, principalmente, pero no solo, madrileños, bastaría suprimirlas para salir de la crisis. Pero la realidad es que son las regiones con más auto- gobierno tributario y económico, Navarra y País Vasco, las menos afectadas por la crisis. Y la realidad es que, de los países europeos más afectados por la crisis, que forman el grupo de los llamados ‘PIGS’,1 ninguno es federal,
y tres de ellos son estados unitarios centralizados, mientras que España es un estado unitario con comunidades autónomas regionales, e Italia candi- dato a que los ‘PIGS’ se conviertan en ‘PIIGS’,2 es lo mismo. Si la autonomía
territorial fuera económicamente tan negativa, Estados Unidos, Canadá o Alemania serían pobres, mientras que Portugal3 o Grecia serían ricos o al
menos no tan pobres. Aún más: se acusa al modelo autonómico de producir excesivos funcionarios públicos, y no sin parte de razón; pero no se puede olvidar que Portugal o Francia, unitarios, tienen también muchos funcionarios públicos por la sencilla razón de que el Estado lleva a cabo muchas tareas y tiene mucha presencia en la vida social. No entramos ahora en que tener o no tener muchos funcionarios públicos (y asumir las consecuencias económicas de ello) debe ser una decisión libre de cada comunidad política, por pequeña que sea, hasta la última municipalidad.
1 Denominación despectiva que se ha generalizado en su acepción inglesa para referirse a los
países de la Unión Europea que tienen en estos momentos mayores problemas económicos y inancieros: Portugal, Irlanda, Grecia y España.
2 A los países anteriores se añadiría Italia.
3 Portugal, uno de los primeros y más indiscutidos Estados nacionales, es y ha sido siempre un Estado
unitario, pequeño, bastante monocefálico, monocultural y monolingüístico y carente de minorías étnicas en su interior; todo lo cual parecería hacerlo candidato en principio a una forma de Estado unitaria. Con todo, desde 1976, con la actual Carta Magna lusa, los archipiélagos atlánticos de Azores y Madeira disfru- tan de autonomía político-administrativa, que con el tiempo y las sucesivas reformas constitucionales ha ido consolidándose y aumentando. Como entre los dos apenas superan el medio millón de habitantes y están muy alejados del Portugal continental, ocupando una parte mínima del total del territorio nacional, no nos impiden seguir considerando a Portugal como unitario y centralizado.
Es innegable que el sistema territorial español tiene fallos —¿cuál no los tiene?— y que algunas regiones (no todas) han despilfarrado recursos, por todo lo cual sin duda necesita una reforma, pero ello no es necesariamente un fracaso auténtico. No todo inal o caída es un fracaso, como no lo fueron el Imperio Romano ni el Británico, aunque ninguno de ellos sobreviva hoy. ‘Fracasa’ una comunidad política que está patológicamente lejos de cumplir sus funciones, como le sucede a los failed states o ‘estados fallidos’. Y España, hoy, pareciera orientarse en esa dirección, no solo por sus conocidos proble- mas económicos, sino por no cumplir algunas de las obligaciones mínimas inherentes al concepto ‘Estado’: se ha demostrado incapaz de proteger a los españoles frente a los mercados internacionales o frente a la Troika;4 tendría
diicultades para garantizar su integridad territorial en caso de conlicto con Estados vecinos (véase Marruecos); y algo similar podría decirse de la falta de seguridad de los pescadores españoles en el Índico, asaltados por piratas con puerto en Estados fallidos. Tampoco tiene el control de todas las competencias que conforme al texto constitucional le corresponden (como la política mo- netaria) y en agosto de 2011 se vio obligada a reformar la Constitución a toda prisa durante el mes de agosto, prácticamente inhábil en España a todos los efectos, perdiendo gran parte del control sobre su propia política presupuesta- ria. Está, así, cada año más lejos de cumplir las tradicionales funciones que se supone justiican un Estado, lo que contrasta con las crecientes pretensiones de incrementar su control ad intra, ya sea a través de la inanciación o de los contenidos educativos, en los que recientemente se ha restringido el margen dispositivo de las Comunidades Autónomas.
Las Comunidades Autónomas, curiosamente, están relativamente cerca de hacer lo que deben: gestionar sanidad y educación (en lo que emplean en torno a las tres cuartas partes de sus funcionarios y recursos), ejecutar algunas prestaciones sociales y algunas obras públicas —no todas, pues puertos, ae- ropuertos, ferrocarriles, autopistas y carreteras importantes son competencia exclusiva del Estado—. En un juicio de conjunto, como necesariamente tienen que ser los de esta clase, las regiones españolas no lo han hecho demasiado mal, y en algunos casos lo han hecho bien, y así lo veía la mayoría hasta hace solamente unos cinco años. Supongamos que el Estado español sigue en su
4 Expresión coloquial que designa la especie de gobierno europeo de facto formado por la Comisión
línea actual de pérdida de soberanía, capitidisminución e incapacidad de in- cumplir sus funciones, y que, además, un seísmo lo hace desaparecer. En ese caso, la Unión Europea, y algunas de las Comunidades Autónomas españolas (al menos, pero no solo, Navarra, País Vasco y, por otras razones, las Islas Ba- leares) superarían el trauma sin excesiva diicultad, ya que la mayoría de las funciones públicas quedarían cubiertas bien por la Unión Europea (moneda y muchas otras, en número creciente, sobre todo en los países ‘rescatados’), o por las propias Comunidades Autónomas.5 En cambio, si mañana son
suprimidas las Comunidades Autónomas, España no saldrá por ello automá- ticamente de la crisis, entre otras razones porque el origen de esta no estuvo en el sector público sino en la banca privada y la burbuja inmobiliaria.
Con todo y aunque el modelo autonómico no sea por ahora un fracaso, está muy lejos de ser perfecto. Ninguno lo es, así que hasta ahí no hay mucha novedad, pero en este caso pueden sin diicultad verse varios defectos graves, que en algunos casos están en los genes del sistema. Por tanto, y aunque este modelo territorial haya prestado hasta ahora apreciables servicios, su inesta- bilidad, indeinición y carencia de ‘cierre’ inal aconsejan reformarlo (lo que no sería muy difícil si hubiera voluntad política), suprimirlo o sustituirlo por otro.
En este punto procede recordar que el problema territorial español, aun- que viejo y en apariencia intratable, en realidad y considerado objetivamente no es tan difícil de arreglar. Es verdad que la situación española presenta la singularidad de que dos relevantes regiones (Euskadi y Cataluña) tienen ahora ‘sociológicamente’ una mayoría nacionalista que en el momento de escribir este manuscrito (septiembre de 2012) está evolucionando hacia posiciones más cercanas al independentismo, como se pudo ver en la reciente Diada del 11 de septiembre.6 No obstante, consideradas las cosas fríamente, era mucho
más difícil —y sangriento— el problema del Ulster. Los estados federados americanos o las provincias canadienses (y, aunque no in toto, los Länder ale- manes) ya disfrutan de gran parte de lo que las demandas periféricas españolas
5 Habría que tener en cuenta que alguna función, como la de defensa exterior, no sería atendida por
la Unión Europea (de momento) ni por las Comunidades Autónomas, sino principalmente a través de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (Otan) y, por ende, los Estados Unidos. Materias estas que, aunque el Estado continúe, como es lo más probable, en la práctica ya le desbordan ahora.
6 Día de Cataluña que conmemora la entrada de las tropas borbónicas en Barcelona el 11 de sep-
tiembre de 1714, lo que conllevó la supresión de sus instituciones de autogobierno. La Diada de 2012 se convirtió en una multitudinaria manifestación especíicamente independentista.
piden al gobierno central. Cualquier observador imparcial puede ver cómo gestionan los ingleses el mencionado problema del Ulster7 o el de Escocia;
o la lexibilidad con que han ido reajustando las cambiantes relaciones con sus antiguas colonias (excepto la independencia de los Estados Unidos). Desde el momento en que casi nadie en las regiones españolas aspira a erigir aduanas con el resto de España, ni a limitar la libre circulación y establecimiento de las personas (entre otras cosas, por impedirlo la Unión Europea, de la que nadie desea salir), el problema no puede ser irresoluble y cabe conjeturar que si se dejara en manos de británicos o norteamericanos lo resolverían en no mucho tiempo.
Además, desde el punto de vista de los problemas territoriales la Unión Europea es un bálsamo, pues impone a todos sus miembros un grado de in- tegración y un desarme de aduanas y, en general, de todos los obstáculos a la circulación de personas, bienes y capitales, que en el improbable caso de una verdadera secesión de una región española, ahorraría los aspectos más negativos tradicionalmente asociados a la misma. De manera paralela, la propia crisis económica ha impulsado una integración mayor de las políticas presupuestarias o de control del déicit y de la deuda pública, de forma que el margen de autonomía de los Estados miembros de la Unión (o de aquéllos que lo sean en un futuro) es cada vez más limitado.