Como se ha anticipado en la introducción, el segundo estadio, en mi opinión, conlleva la estabilización de las instituciones. Este proceso se veriicó a partir de la década de los años 70-80 y tuvo su punto álgido al principio del nuevo milenio, con las reformas de 1999 y 2001. Se trató de un periodo marcadamente dinámico, durante el cual el sistema intentó alcanzar un equilibrio entre los órganos centrales y los regionales.15
El ordenamiento se asentó gracias a la contribución de dos actores pro- tagonistas en el escenario: la Corte Constitucional16 y el Parlamento nacional.
La primera desempeñó un papel esencial en la deinición de las compe- tencias legislativas establecidas en el artículo 117, puesto que, conforme al artículo 134 de la Constitución, entre sus atribuciones se encuentra la solu-
14 En este sentido se expresa Rolla, G., La evolución del Estado regional en Italia, en www.crdc.unige.it. 15 Para un análisis global, véanse Anzon, A. I poteri delle regioni. Lo sviluppo attuale del secondo regio-
nalismo, Turín, Giappichelli, 2008; Caravita, B., La Costituzione dopo la riforma del titolo V. Stato, regioni e autonomie fra Repubblica e Unione Europea, Turín, Giappichelli, 2002; Mangiameli, S., La riforma del regionalismo italiano, Turín, Giappichelli, 2002; en perspectiva comparada Rozo Acuña, E., (ed.), Lo Stato e le autonomie. Le Regioni nel nuovo titolo V della Costituzione: l’esperienza italiana a confronto con altri paesi, Turín, Giappichelli, 2003.
16 Véanse, entre otros, Crisafulli, V., Le Regioni davanti alla Corte costituzionale, Milán, Giufrè, 1963;
Bartole, S. y Vandelli, L. (eds.), Le regioni nella giurisprudenza. Corte Costituzionale, giurisdizione ordinaria, giurisdizione speciale, il Mulino, Bolonia, 1980; Bartole, S., Scudiero, M. y Loiodice, M. (eds.), Regioni e Corte costituzionale: l’esperienza degli ultimi 15 anni, Milán, F. Angeli, 1988.
ción de los recursos estatales en contra de leyes regionales ilegítimas y de los recursos regionales contrarios a leyes estatales que hubiesen invadido una materia regional. Su labor fue importante asimismo porque mediante sus sentencias se sentaron las bases de la unidad global del ordenamiento, a pesar de la presencia de varios legisladores.
El segundo se ocupó de la distribución de las funciones administrativas y de los instrumentos de coordinación para el ejercicio de competencias com- partidas. Se puede pensar, por ejemplo, en la institución de la Conferencia Es- tado-Regiones, la cual, si bien se debe inicialmente a un decreto del Presidente del Gobierno, fue luego reconocida como órgano de información, consulta y coordinación permanente con carácter periódico en la ley 400/1988 (sobre la actividad del Ejecutivo y el ordenamiento de la Presidencia del Gobierno).
Mientras tanto se iban estabilizando y arraigando las instituciones re- gionales en todas las áreas del país.
Sin embargo, la modiicación de la Constitución tardó en llegar y en la década de los 90 fracasaron dos intentos mediante Comisiones bicamerales para las reformas institucionales.
La Comisión De Mita-Iotti (1992-1994), formada por treinta diputados y treinta senadores, elaboró un amplio proyecto de reforma que aportaría una serie de novedades en el sistema regional: preveía un listado de las materias estatales que dejaba la potestad legislativa residual a las Regiones, encomen- daba al Estado la identiicación de los niveles mínimos de las prestaciones en las materias de carácter social legisladas por las Regiones, modiicaba los controles sobre las leyes regionales por parte del “Commissario” del gobierno previendo únicamente la posibilidad de plantear recurso de constitucionali- dad; al Estado le dejaba las competencias administrativas solo en las materias de competencia legislativa exclusiva, resultando las demás encomendadas a Regiones, provincias y municipios; ijaba la autonomía inanciera y de im- posición tributaria como principios básicos de la idea de hacienda propia para todos los entes territoriales y establecía un fondo de perecuación para el desarrollo de las áreas más pobres. Este proyecto ampliaba notablemente la potestad internacional y comunitaria (es decir, en las relaciones con la Unión Europea) de las Regiones y les otorgaba la facultad de deinir su forma de gobierno y normativa electoral.
La Comisión D’Alema (1997), formada por treinta y cinco diputados y el mismo número de senadores, también representó una ocasión para volver
a debatir diferentes propuestas de enmienda constitucional, desde la atribu- ción de las funciones administrativas en primera instancia a los entes locales según diferenciación y adecuación hasta la modiicación de las competen- cias legislativas, desde los contenidos de los estatutos de autonomía hasta la autonomía inanciera.17
Ya en aquella época el sistema era lo suicientemente estable como pa- ra estar listo para modiicaciones sustanciales y este asentamiento permitió impulsar una serie de reformas, antes legislativas y luego constitucionales.
Dos leyes adoptadas de 1997 (59 y 127, denominadas “leyes Bassanini”, a las cuales les siguieron otras del año siguiente) llevaron a la máxima descen- tralización administrativa posible sin enmienda constitucional. Se encomen- daron las funciones administrativas a los entes locales y regionales conforme al principio de subsidiariedad (que sería constitucionalizado gracias a las reformas posteriores), resultando así otorgadas a los municipios y solo si éstos no podían ejercerlas, a provincias y regiones.
Para afectar el reparto de competencias legislativas hacía falta una reforma constitucional, que llegó poco después, en 1999 (ley de reforma constitucional 1/1999) y 2001 (leyes de reforma constitucional 2/2001 y 3/2001).
Muy en general, puede decirse que esta ola reformadora tuvo dos obje- tivos principales desde el punto de vista conceptual: la revalorización de la participación ciudadana, especialmente mediante las elecciones de los órga- nos ejecutivos (lo cual se había veriicado con anterioridad, en 1993, para alcaldes y presidentes provinciales) y la revalorización de los diferentes ni- veles territoriales, según el modelo que se había ya emprendido con las leyes “Bassanini”.
Más especíicamente, la reforma de 1999 modiicó la naturaleza y los contenidos de los estatutos de autonomía y la elección directa del presidente
17 Véanse al respecto, por ejemplo, Cuocolo, F. Bicamerale: atto primo. Il progetto di revisione costi-
tuzionale, Milán, Giufrè, 1997; Costanzo, P., Ferrari, G.F., Floridia, G.G., Romboli, R. y Sicardi, S. (eds.), La Commissione bicamerale per le riforme costituzionali. I progetti, i lavori, i testi approvati, Padua, Cedam, 1998; Baldassarre, A., Una Costituzione da rifare. Il progetto della Bicamerale sotto la lente di un costituzionalista, Turín, Giappichelli, 1998; Caretti, P. (ed.), La riforma della Costituzione nel progetto della bicamerale, Padua, Cedam, 1998; Panunzio, S.P. (ed.), I costituzionalisti e le riforme. Una discussione sul progetto della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, Milán, Giufrè, 1998; Aa. Vv., La riforma della Costituzione nei lavori della Bicamerale, Nápoles, Jovene, 2000.
de las Regiones (afectando a los arts. 121, 122, 123 y 126 de la Constitución), mientras que en 2001 el abanico de aspectos modiicados fue bastante mayor.18
Los estatutos de autonomía pasan a ser fuentes integralmente regionales, pues son aprobados en cada Región y tienen que regular la forma de gobierno y los principios generales de organización y funcionamiento, la iniciativa y los referéndums y la publicación de leyes y reglamentos regionales, además del Consejo de las Autonomías Locales (que es el órgano de interacción entre Región y entes locales de su territorio). La Asamblea Regional lo adopta por mayoría absoluta, con dos votaciones a distancia de por lo menos dos meses y se prevén un recurso gubernamental especíico frente a la Corte Constitu- cional y la posibilidad de referéndum.
Las modiicaciones de 2001 establecieron, en primer lugar, un nuevo concepto de “República” en el artículo 114, que
(...) se compone de los municipios, de las provincias, de las ciuda- des metropolitanas, de las Regiones y del Estado. Los municipios, las provincias, las ciudades metropolitanas y las Regiones son entes autónomos con sus propios estatutos, facultades y funciones según los principios establecidos en la Constitución (…).
Con esta deinición, el Estado parece situarse al mismo nivel de los demás entes territoriales puesto que todos juntos forman la República, aunque ya el segundo apartado se reiere exclusivamente a los niveles no estatales.
El artículo 116 también fue profundamente modiicado: su texto ori- ginario preveía solo que las Regiones especiales disponían de formas y con- diciones particulares de autonomía, según estatutos aprobados mediante ley constitucional; el nuevo texto está formado por tres apartados y tiene un contenido mucho más detallado. El primero de ellos presenta un listado de las Regiones especiales (en italiano y en el idioma co-oicial, si procede) y les reconoce modalidades y condiciones particulares de autonomía, conforme a sus estatutos. El segundo ratiica que la Región Trentino Alto Adigio está
18 Hay que subrayar que, a pesar de su alcance, no se trató de una reforma pactada entre los principales
partidos, siendo al contrario aprobada con una mayoría mínima en los últimos días de la XIII legislatura (1996-2001). Esto llevó a que por primera vez se solicitase la convocación de un referéndum constitu- cional, previsto por el art. 138 de la Constitución para cuando no se logre el voto favorable de los 2/3. El referéndum se dio en octubre de 2001, con resultado positivo para la entrada en vigor de la enmienda.
compuesta por las dos provincias autónomas de Trento y Bolzano. El tercero es probablemente el más interesante, puesto que prevé otras posibles formas diferenciadas de autonomía para algunas Regiones, en materias compartidas o educación, medioambiente y bienes culturales y organización de la justicia de paz; para ello, haría falta una ley estatal aprobada por el Parlamento median- te mayoría absoluta, tras un acuerdo entre el Estado y la Región interesada. Hay que subrayar que dicha modiicación de la división de competencias legislativas sería determinada mediante ley (atípica, pero siempre una ley), aunque por mayoría absoluta, y no a través de una reforma constitucional. Además, la Región, consultados los entes locales, tendría que tomar la inicia- tiva de este proceso impulsando el acuerdo con el gobierno estatal.
El artículo cuya modiicación ha sido más debatida y evidenciada por la doctrina fue el 117, que deine la división de competencias legislativas: ahora prevé un listado de materias legislativas exclusivas del Estado; uno de materias de legislación compartida, donde el Estado establece solo los prin- cipios fundamentales y luego todas las materias residuales son competencia de las Regiones. Este es el único elemento federal del sistema. La potestad secundaria, es decir, la facultad de aprobar reglamentos, le corresponde al Estado solamente en sus materias exclusivas (si no la delega a las Regiones). Se eliminó el límite del interés nacional para la legislación regional, mientras que se mantuvo, tanto para el Parlamento estatal como para las Asambleas regionales, el límite de los vínculos europeos e internacionales. Con referencia al ejercicio del poder Legislativo, hay que añadir que se cambió asimismo el sistema de recursos de constitucionalidad: ahora también la impugnación por parte del gobierno de leyes regionales es a posteriori, y se puede ejercer en los sesenta días siguientes a la publicación (ello porque se eliminó el control del “Commissario” del Gobierno, véase el art. 127).
Además, esta reforma ha afectado la distribución de funciones adminis- trativas entre Estado, Regiones y entes locales, estas se encomiendan a los municipios, “a menos que, para asegurar su ejercicio unitario, se encomienden a las provincias, ciudades metropolitanas, Regiones y al Estado en virtud de los principios de subsidiariedad, de diferenciación y de adecuación” (art. 118). Para los diferentes niveles territoriales se ha potenciado la “autonomía inan- ciera para sus ingresos y gastos”, los recursos autónomos y la capacidad de establecer y recaudar impuestos, junto con la presencia de un fondo de com- pensación (art. 119, dedicado al denominado federalismo iscal). Los poderes
substitutivos del Estado también han sido modiicados y el sistema prevé que el gobierno central puede suplir a los órganos de Regiones y entes locales en caso de inobservancia de normas y tratados internacionales o de la normativa comunitaria, o de peligro grave para la incolumidad y seguridad pública, o para exigencias de tutela de la unidad jurídica o económica (y en particular la garantía de los niveles básicos de las prestaciones relativas a derechos civiles y sociales). Los procedimientos a emplear se demandan a la ley ordinaria, en el respeto a los principios de subsidiariedad y cooperación leal (art. 120).
Ahora bien, como resulta claro, las enmiendas ampliaban notablemen- te las funciones y competencias de las Regiones ordinarias, con lo cual las especiales podían incluso quedarse atrás en su recorrido hacia la autonomía: por ello, la misma ley constitucional 3/2001 en su artículo 10 extendió expre- samente a las segundas la aplicabilidad de aquellas partes que conllevasen mayor autonomía, a la espera de las reformas estatutarias correspondientes.19
Esta enmienda supuso una intervención decisiva de la Corte Consti- tucional en la interpretación de las disposiciones modiicadas, con especial referencia a las materias y al alcance de los principios fundamentales en las competencias compartidas, y la solución de los conlictos y recursos plantea- dos entre Estado y Regiones. También exigió un posterior desarrollo legisla- tivo, como lo testimonian las denominadas ley “La Loggia”, 131/2003 (que contiene justamente las “disposiciones para la adecuación del ordenamiento de la República” a la ley constitucional 3/2001) y ley “Buttiglione”, 11/2005 (que lleva las “normas generales sobre la participación de Italia en el proceso normativo de la Unión Europea y los procedimientos de ejecución de las obli- gaciones comunitarias”). La primera se centró especialmente en la exegesis de los vínculos derivados del artículo 117.1 Const. (art. 1), en la deinición de la participación regional en la formación de los actos comunitarios (art. 5) y de sus facultades internacionales (art. 6); en los poderes sustitutivos -del Estado (art. 8) y en los cambios aportados a los recursos de constitucionalidad (art. 9). La segunda reguló los instrumentos de participación y ejecución de las normas europeas, estableciendo además el Comité Interministerial para los Asuntos Comunitarios Europeos CIACE- en la Presidencia del Gobierno.
19 Véase al respecto, entre otros, G. Demuro, “Regioni ordinarie e regioni speciali”, en T. Groppi, M.
La aprobación de las enmiendas, si bien puede parecer un punto de llegada del proceso evolutivo, fue en realidad origen de numerosas cuestiones proble- máticas20 debidas a la redacción de la misma y a su ejecución tardía, que planteó
básicamente la duda de si implementarla o “reformar la reforma”, y provocó un inevitable aumento de los recursos frente a la Corte Constitucional.
La puesta en marcha de las reformas planteó problemas con referencia a las competencias compartidas (¿hasta qué punto pueden llegar las normas de cada nivel?) y a las denominadas “transversales”, que le dan al Estado un amplio margen de maniobra para intervenir en ámbitos muy variados, como la protección del mercado y de la competencia. El resultado, como se decía, fue un elevado número de impugnaciones por parte de aquellas Regiones que consideraban que las leyes nacionales habían invadido su autonomía legisla- tiva: la Corte Constitucional ha sido la encargada de establecer el alcance de las materias. Por ello, si solamente se leyera el texto de la Carta fundamental, sin tener en cuenta la jurisprudencia constitucional, se llegaría a una imagen equivocada del regionalismo italiano. Y lo mismo se puede decir acerca de la evolución posterior.