4. Los diferentes modelos territoriales y los caracteres básicos
4.2. El Título VIII de la Constitución Española y el Estado de las
¿Cómo se articula el Estado de las Autonomías en la Constitución de 1978? A base de nacionalidades y regiones20 constituidas en Comunidades Autó-
nomas, que a su vez se dividen en provincias, excepto siete en las que, al ser uniprovinciales, la provincia ha desaparecido. Debe notarse que es como un marco incompleto, o redactado en términos demasiado generales, pendiente de rellenar en parte, y que necesita concretarse en cada región por medio del correspondiente estatuto de Autonomía. Originalmente, las regiones, que partían de una situación de prácticamente total carencia de autonomía, pu- dieron convertirse en comunidades autónomas por dos vías constitucionales distintas,21 lo cual hoy ha perdido gran parte de su interés, pero sirve para 19 El art. 168 exige una mayoría en las dos cámaras de dos tercios, que después se disuelvan las Cortes
Generales, y que las nuevas Cortes vuelvan a aprobar el proyecto de reforma por idéntica mayoría, para inalmente ser sometido a referéndum popular.
20Vid. art. 2 de la Constitución Española. ‘Nacionalidad’ y ‘región’ no son lo mismo (menos aún
‘nación’), y la diferencia no es un tema pacíico. Si aquí utilizamos ‘Comunidad Autónoma’ es porque las abarca a todas, y ‘región’ es porque es lo que mejor se entiende fuera de España, pero ello no im- plica una toma de posición contra ‘nacionalidad’ o ‘nación’ (este último término no aparece en el texto constitucional, y sería años más tarde objeto de gran polémica en relación con su inclusión en el nuevo Estatuto de Autonomía catalán aprobado en el año 2006, dictaminando el Tribunal Constitucional que no tendría eicacia jurídica).
21Vid. arts. 143 y 151, más la Disposición Transitoria Segunda. La principal diferencia consistiría en
que las Comunidades que accedieron por la vía del art. 151 (Andalucía) y de la Disposición Transitoria Segunda (Cataluña, Euskadi y Galicia, por haber plebiscitado airmativamente en el pasado su Estatuto de
ilustrar una nota del sistema español a la que nos referiremos más tarde, su asimetría.
Recordemos que el Título VIII es una de las piezas claves de la Cons- titución de 1978. El sistema empleado para articular las relaciones estata- les-regionales es el de las listas de competencias. Los artículos 148 y 149 establecen distintas categorías de competencias, las que pueden ser asu- midas por las Comunidades Autónomas y las exclusivas del Estado, si bien no es tan fácil como en un principio podría parecer determinar los ámbitos competenciales de las unas y el otro. Existen numerosos factores jurídicos o políticos que han alterado el reparto competencial y que han favorecido a las competencias estatales —así, el artículo 149.3 de la Constitución, que esta- blece la supletoriedad del Derecho estatal y su prevalencia en lo que no sean competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas; la remisión a los Estatutos de Autonomía; la interpretación del Tribunal Constitucional; el amplio sentido que se ha dado a lo ‘básico’ en la legislación, etc.—. Es también relevante para determinar las competencias estatales y autonómicas, aunque no formula un listado, el artículo 150.
Ese marco competencial establecido en la Constitución es extraño. Pa- recen concederse competencias que si se analizan con detenimiento tienen poco contenido y que, por ejemplo, aparecen limitadas por “los objetivos marcados por la política económica nacional” (art. 148.1.13). En otros casos, algunas competencias que en principio parecen corresponder a las Comuni- dades Autónomas están en la práctica en manos del poder central, porque la Constitución establece que deberán ejercerse de acuerdo con lo que disponga no ya la Constitución sino la legislación central (arts. 148.1.2 o 148.1.22); de manera que lo que en principio podría ser una competencia autonómica conforme al artículo 148, inalmente será una competencia básicamente estatal, es decir, dar sin dar.
Por su parte, el artículo 149, después de establecer una relación de com- petencias exclusivas del Estado, establece una cláusula de supletoriedad en dos fases: primero dice que las competencias no atribuidas expresamente
Autonomía) tendrían de inmediato el máximo techo competencial (con los límites previstos en la Cons- titución), mientras que el resto de Comunidades Autónomas habrían de esperar un plazo temporal para alcanzar este nivel. El Pacto Autonómico de 1992 entre el Psoe y el PP estableció una igualación com- petencial que diluyó en gran parte (no en todo) las diferencias debidas a la vía de acceso a la Autonomía.
por la Constitución al Estado pueden ser de las Comunidades Autónomas si así lo recogen sus Estatutos, y a continuación dispone que las materias no asumidas por estas Comunidades en estos corresponderán al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conlicto (salvo en las competencias exclu- sivas de las Autonomías), siendo además el Derecho estatal supletorio del autonómico (art. 149.3).
El artículo 150 establece diversos mecanismos de lexibilidad del siste- ma. El primer y tercer apartado basculan hacia el poder central: en el primer caso, éste tendrá la capacidad de establecer principios, bases o directrices que la legislación autonómica habrá de respetar (partiendo, claro está, de que el Estado tiene competencia en dicha materia); en el segundo, se otorga al poder central la facultad de armonizar las disposiciones normativas de las Comu- nidades Autónomas, “aun en el caso de materias atribuidas a las competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general”, lo que se apreciará por mayoría absoluta de las Cortes Generales. El fortalecimiento del poder central sobre la base del artículo 150.3 es, por tanto, notorio. El segundo apartado del artículo 150 habilita la posibilidad de transferir o delegar competencias estatales a las Comunidades Autónomas mediante ley orgánica, basculando en este caso hacia el lado autonómico.
Con base en lo anterior, existirían materias en las que el Estado tendría una competencia exclusiva (defensa, relaciones internacionales, asuntos de interior y justicia, etc.), materias en las que la competencia exclusiva sería de las Comunidades Autónomas (instituciones autonómicas, agricultura y ganadería, etc.), materias en las que el Estado elabora la ley básica y las Au- tonomías la desarrollan, reglamentan y ejecutan (sanidad, educación, etc.) y materias en las que el Estado tiene prácticamente toda la legislación y las Comunidades Autónomas poseen solo la ejecución (legislación laboral, etc.). El resultado es un esquema complejo, muchas veces difícil de deslindar y que, con la entrada en la Unión Europea, se ha complicado todavía más, al incidir la Unión tanto en las competencias estatales como en las Autonómicas.
Además, debemos tener en cuenta que el marco territorial está deinido sobre todo en el Título VIII de la Constitución pero no solo ahí, sino también en otros artículos de la Carta Magna.22 E incluso más allá: el marco competen-
22Vid. España, Constitución Política, Preámbulo, arts. 1 a 3, 8, 69, 81.1, 133, 161.2 y 162; así como
cial en el que se desenvuelven las Comunidades Autónomas no lo conigura solo el texto constitucional, sino también los Estatutos de Autonomía, el Tratado de la Unión Europea, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucio- nal y la jurisprudencia de dicha institución, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, las leyes del régimen local, las grandes leyes sobre los funcionarios, etc.