Los principales modelos territoriales

Haciendo un esfuerzo por simpliicar, desde el punto de vista de la orga- nización territorial de las comunidades políticas, podríamos identiicar los siguientes modelos, ordenados de mayor a menor concentración del poder: Estado unitario, Estado federal, confederación, y organización internacional. La centralización alcanzaría su máximo en un Estado unitario centralizado política y administrativamente, mientras que, en el extremo contrario, en las organizaciones internacionales de simple cooperación sería igual a cero (por ello, no nos detendremos en el estudio de las organizaciones internacionales). 4.1.1. El Estado unitario

El primer tipo es el Estado unitario, clásicamente deinido por tener una sola constitución, un solo poder constituyente, una sola soberanía, un solo poder político originario, una sola potestad tributaria originaria, un solo ordena- miento jurídico, un solo poder judicial, una sola jurisdicción constitucional, una sola nación o un solo pueblo. El Estado unitario es muy simple y lógico y puede resultar atractivo e incluso fascinante para cierto tipo de personas que tienen preferencia por los esquemas geométricos y racionales y gustan de la unidad entendida como uniformidad.

El Estado unitario puede admitir un cierto grado de descentralización (nunca demasiada), bien administrativa, bien política. En el Estado unitario con descentralización solo administrativa no hay ningún cambio sustancial, pues se descentraliza nada más la ejecución administrativa; algo así como una delegación, siempre revocable unilateralmente.

El Estado unitario con descentralización política (y por ende también administrativa, pues “el que puede lo más, puede lo menos”) implica un paso más, y no baladí: crear centros de decisión política y legislativa, aunque limitados y carentes de poder originario, en otros lugares aparte del centro. Tienen su administración propia y su parlamento o asamblea legislativa y demás elementos que coniguran una verdadera arena política propia, aun- que —subrayamos— limitada y por deinición carente de soberanía. Como se puede ver, esos territorios con descentralización política externamente se parecen algo a los estados miembros de las federaciones, aunque carecen de poder judicial y de constitución, lo que nos explica las no infrecuentes y apresuradas confusiones entre Estado autonómico y federalismo.

4.1.2. El Estado federal

El federalismo se caracteriza por tener tantas soberanías originarias, apara- tos institucionales, poderes constituyentes y ordenamientos jurídicos como territorios.18 _{Dentro del federalismo podemos distinguir sobre todo el centro}

europeo (Alemania en primer lugar, pero también Austria o Suiza) y el an- gloamericano (Estados Unidos, Canadá, Australia). El federalismo alemán es cooperativo, el suizo (una variante del centro-europeo) es ejecutivo y el norteamericano es (o era) dual.

En el federalismo cooperativo alemán, Bund (poder central) y Länder

(estados federados miembros de la Federación) cooperan, de manera que casi toda la aplicación y ejecución, tanto jurisdiccional como administrativa, la efectúan los estados, mientras que casi toda la gran decisión política y la principal legislación la hace la federación.

En el federalismo dual, tanto la legislación como la ejecución política y administrativa como la jurisdicción se repiten en paralelo, siendo una de titularidad de la federación y la otra de titularidad del Estado miembro. El federalismo dual, como su nombre indica, repite en ambos niveles todo el esquema institucional (excepto el ejército, la Reserva Federal o el servicio diplomático); el cooperativo tiende más a evitar reduplicaciones innecesarias de funcionarios públicos e instituciones. Huelga decir que ambos tienen par- tidarios y detractores y que en los últimos tiempos se han aproximado. 4.1.3. El Estado de las autonomías español

Desde un punto de vista más político-administrativo, el modelo español se encuentra dentro de los sistemas complejos o compuestos, donde el poder (y, por ende, la administración) está repartido entre distintos entes territoria- les; es decir, una descentralización política y administrativa. Distribuir el poder implica reconocer que para gobernar mejor hay que respetar y tener

18 _{No entraremos en la diferenciación entre federación y confederación. Simplemente destacamos}

que el modelo confederal resulta actualmente poco interesante para nosotros porque en las confederaciones el poder central es débil en extremo. En la tensión entre la dimensión internacional y la constitucional o interna, el federalismo, si se ve obligado a elegir, opta por la interna, mientras que la confederación, en principio, por la internacional. Además, ha habido relativamente pocas confederaciones y varias de ellas, las más exitosas, han terminado transformándose en federaciones, como la norteamericana, la suiza o la alemana.

en consideración a los territorios menores, o que éstos tienen derecho a un cierto grado de autogobierno.

El modelo también ha sido caliicado de ‘regional’, inspirándose en el sistema italiano, porque reconoce regiones (y nacionalidades) dotadas de au- togobierno político-administrativo (esto es, descentralización política y, por ende, administrativa) y autonomía legislativa. El término más difundido es ‘Estado autonómico’ o ‘de las autonomías’, entendiendo por autonomía una dosis real de autogobierno pero limitada por la Constitución, por las gran- des competencias que se reserva el Estado y por las leyes más importantes (así como, en la práctica, por otras leyes no tan importantes, la jurisprudencia constitucional, o la falta de recursos económicos propios).

Cualquiera que sea el nombre, es una fórmula intermedia e imprecisa utilizada para abandonar el tradicional unitarismo y simultáneamente alejar el federalismo, sin éxito en últimas porque el unitarismo vuelve a ser reclamado por los nuevos nacionalistas españoles mientras que varias regiones —incluso la muy española Andalucía— reclaman más competencias y algunas pretenden ejercer su derecho a autodeterminarse.

Las principales características del Estado español, a diferencia de un Es- tado federal, son: la soberanía nacional es una y reside en el pueblo español (art. 1.2 de la Constitución); las regiones no tienen todas las características e instituciones de un Estado federado (poder constituyente, judicatura, policía), no tienen libertad para auto-organizarse, no pueden reformar solas sus estatu- tos, tienen unas competencias que por calidad y cantidad son inferiores a las de los federalismos y, por último, tienen menos recursos económicos propios y poca o ninguna libertad tributaria. El Senado es otra notable diferencia, pues el español no es comparable en la práctica, y ni siquiera en teoría, a una cámara territorial federal, sea del tipo del norteamericano, sea del tipo del

Bundesrat alemán (sobre esto volveremos un poco más adelante).

En cuanto a garantías constitucionales del Estado de las Autonomías son, básicamente, la diicultad de reforma del Título VIII —que para su modiica- ción requiere una mayoría de tres quintos del Congreso (la cámara baja espa- ñola) y del Senado y el referéndum popular si lo solicitase una décima parte de los diputados o senadores— y la jurisdicción del Tribunal Constitucional.

Debe notarse que la garantía otorgada al Título VIII por nuestra Car- ta Magna no es la máxima posible pues prevé las mayorías reforzadas del artículo 167, pero no el procedimiento endurecido y todavía más reforzado

del 168.19 _{La consecuencia es que si, como ya ocurrió en el pasado, volviera a}

darse un pacto entre los dos grandes partidos (ambos básicamente centralis- tas), podrían modiicar unilateralmente el sistema sin contar con los territorios periféricos. Por otro lado, los estatutos de autonomía deberían ser una garantía cuasi-constitucional o semi-constitucional en cada región, pero la práctica ha mostrado que no son muy resistentes a la legislación orgánica —ni siquiera, a veces, ordinaria—, a la jurisprudencia constitucional, a las grandes mayorías parlamentarias, o a la escasez de recursos inancieros propios. En resumen, el régimen autonómico español no tiene ninguna garantía consti- tucional del tipo del artículo 79.3 de la Grundgesetz alemana, que declara al federalismo intocable, ni siquiera reformando la Constitución.

4.2. El Título VIII de la Constitución Española y el Estado de las