5. Los fallos del sistema
5.5. Valoración general del modelo territorial del Título VIII
Actualmente se percibe en la opinión dominante una valoración negativa del modelo territorial español (no era así hace unos años), sobre todo por la am- bigüedad, aunque no toda ambigüedad tendría que ser, en un terreno como éste, necesariamente perjudicial. El Título VIII es ambiguo porque no aclara el modelo, ni las competencias, ni el número de Comunidades Autónomas (ni siquiera se nombran porque no se sabía cuántas se acabarían formando),
39Vid. en este sentido la STC 76/1991, de 11 de abril, que otorgaba la aplicación del Derecho
Comunitario en España a aquel que fuera el titular de la competencia afectada por la normativa comu- nitaria (el Estado o las Comunidades Autónomas).
pero la ambigüedad formal e institucional no es total, como lo prueba que sin reformar la Constitución España no puede hacerse federal, reconocer un poder judicial propio a las regiones o admitir la potestad tributaria originaria de estas.
El Título VIII padece otra clase de ambigüedad de fondo y más grave. España sigue siendo centralista, las Comunidades Autónomas tienen poca capacidad de decisión, pero al mismo tiempo España posee pocas institu- ciones aglutinadoras, pocos elementos centrípetos, mientras que los tiene, y no pocos, centrífugos. La paradoja es más aparente que real: tener regiones con pocos recursos o pocas competencias sustanciales es compatible con que haya pocos foros o instituciones aglutinadores o centrípetos. Tienen razón los que sostienen que el sistema territorial español necesita más cohesión, y no les falta a los nacionalistas periféricos cuando se quejan de centra- lismo y pocas competencias. ¿Cómo pueden ambos tener razón a la vez sin ofender el principio de no contradicción? Porque puede haber elementos disolventes, puede haber insolidaridad y desigualdad entre los territorios, puede el bien común no existir o no percibirse, y pueden al mismo tiempo las regiones carecer de competencias tan elementales como judicatura o policía. Pueden algunos territorios no pensar en el interés general de España y puede no hacerlo tampoco el Estado, pues nada garantiza que por ser Estado haya de hacerlo automáticamente, como pretende el estatismo. Así, si algunas regiones aspiran a competencias que cualquier federalismo de manera pacíica admite40 tengan que situarse en el límite de lo dispuesto por la Constitución
o adoptar una postura extra o anticonstitucional.
La realidad es que, en general, no hay muchas competencias regionales sustanciales. Podría, entonces, suponerse que la otra cara de la moneda se cumplirá de modo automático, esto es, que habrá mucha cohesión e igualdad territorial. Pero, como venimos insistiendo, no hay una conexión necesaria entre ambas cosas; no son las dos caras de la moneda. La suma de centralis- mo y débil autogobierno regional, por un lado, no equivale automáticamente a justicia, solidaridad y cohesión por el otro; de ser así, los Estados Unidos y Alemania serían los Estados más desarticulados en lo interno y más insolida- rios del mundo, mientras que Perú, Grecia o Portugal, los que menos.
40 Como las competencias en Derecho penal, que, exceptuando drogas y armas, Escocia posee; o la
La tradicional España centralista era centralista pero territorialmente injusta, como también Portugal, Grecia o Irlanda. Como se dice coloquial- mente en Colombia, ‘la mermelada nunca se extendía por igual en toda la tostada’, por mucho que la tostada fuera única y sin divisiones internas, sino que tradicionalmente se beneiciaba a Madrid, Cataluña y el País Vasco. En el esquema español, aspectos, elementos o tendencias centrífugas o disolventes, no faltan. ¿Cuáles son? No queremos decir que haya instituciones establecidas con el objeto de dar lugar a un efecto disgregante o centrífugo. Este es más bien el resultado de acciones o dinámicas políticas y de algunas normas jurí- dicas: asimetrías —disolventes cuando no tienen una muy clara justiicación o un arraigo histórico que las vuelva naturales— discriminaciones, cesiones del gobierno central ante minorías regionales que a veces representan muy pocos votos, como Coalición Canaria, sin más argumentos que necesitar esos escaños para tener mayoría en las Cortes Generales. Como señalába- mos, no hay principios comúnmente aceptados como el de subsidiariedad o la lealtad federal y el Estado, si puede, se muestra remiso incluso en la entrega de transferencias debidas.
Pero, repitámoslo, no es que haya instituciones formalmente centrífu- gas o disgregadoras; lo que hay es ausencia de instituciones, foros o espacios inclusivos que aglutinen: no hay un Bundesrat; no hay un tribunal supremo o constitucional que resulte de la agregación de jueces regionales; no hay en la Constitución canales para que las Comunidades Autónomas tomen parte en la gobernación española ni en la europea.41 Esto es importante porque
nos permite concluir que, si deseamos cohesionar y aglutinar los diversos territorios que forman España, hacer que todos vayan en el mismo barco, no basta con impedir que sean fuertes y a continuación esperar que la cohesión se produzca de una manera natural como la lluvia, sino que las constitucio- nes tendrán que crear ágoras, procedimientos e instituciones para ese in, y el primero que deberá dar ejemplo es el gobierno central. Quizá la principal actividad integradora en la España de hoy sea el fútbol. Además, tampoco abundan los medios de comunicación que cumplan una función de aumentar
41 Respecto de la europea, esas instituciones han sido creadas después (como la Conferencia para
Asuntos Relacionados con la Unión Europea), lo que fue un innegable progreso, pero quedan lejos de las equivalentes danesa, austriaca o alemana.
la cohesión; más bien hay varios que difunden por toda España una visión central que no busca acomodarse con el resto sino asimilarlo.
Los gobiernos centrales se resisten a admitir que —por ejemplo— una conferencia de presidentes autonómicos con poderes reales, aunque incómoda para el gobierno central, los aglutinaría, los haría subir al mismo barco. En esto, como en otros terrenos, a España le cuesta incluir la diversidad. Sigue sin comprender que eso es lo que hace grande a la cultura política anglosajona, aunque cada poco se esté mostrando algún acontecimiento de relieve global como el Jubileo de la Reina y los Juegos Olímpicos de Londres. Si para for- mar la voluntad del Estado se necesita la cooperación de todas las regiones, la necesidad las obligará a cooperar y subirse al carro común, aunque quite al gobierno central posibilidades de imponer su voluntad unilateralmente. En la situación actual nada obliga a las regiones a colaborar; solo a reclamar y protestar cuando desean algo, de forma que el sistema tiende a estar siempre en tensión, es como un generador de tensiones, no de soluciones ni, menos todavía, de proyectos comunes.
También las estrategias utilizadas por los sucesivos gobiernos centrales han solido ser más divisivas que integradoras: favorecer a las municipali- dades para que resistan a sus gobiernos regionales; apoyar a Álava para que se constituya en ariete contra el gobierno vasco; favorecer a Valencia para debilitar a Cataluña, y así sucesivamente. No tienen en cuenta que la suma de muchas políticas divisivas nunca producirá una gran política integradora de toda España. Tampoco comprenden que conceder algo, aunque sea de poca trascendencia, solo a aquéllos que protesten, debilita más a España que conceder a todos bajo unas reglas de juego comunes algo importante (por ejemplo, un poder judicial regional propio bajo un tribunal supremo o cons- titucional central que uniique las jurisprudencias).
Otro error de perspectiva es confundir el disminuir las competencias del gobierno central con debilitar a España. Involucrar a todos los gobiernos regionales en la gobernación de España podría disminuir el margen de maniobra del gobierno central pero aumentaría la cohesión del conjunto. Hay aquí una profunda cuestión de ilosofía política que quizá ni siquiera se haya comprendido: asociar a los otros a mi gobierno o proyecto, en vez de someterlos
o incluso asimilarlos, puede reducir mi margen de maniobra pero al inal for- talece ese proyecto o gobierno, como señalaba el fallecido Sir Bernard Crick
citando a Maquiavelo a propósito de Roma.42 En la República romana las
elites senatoriales asociaban al pueblo a la tarea de dirigir la civitas (‘los mu- chos consintiendo y los pocos gobernando’); incluso ya en el Imperio Claudio defendió nombrar senadores romanos de entre los otrora vencidos galos; la leyenda decía que Rómulo había sentado a su mesa por la noche a quien había combatido por la mañana en el campo de batalla. Y algo parecido permitió al Reino Unido organizar el mayor imperio que ha existido empleando un número de funcionarios y militares relativamente pequeño. En nuestro caso: admitir otra visión de España diferente de la hoy dominante —por ejemplo, como una federación o una nación de naciones bajo la Corona— puede ser negativo para la actual visión oicial de España, pero no para España como tal; mientras que no admitirla puede invitar a sus defensores a no involucrarse en el proyecto español.
Las competencias son otro de los aspectos que más problemas plantea, pues la suma de todas las listas constitucionales y estatutarias, más la legisla- ción y jurisprudencia, produce un confuso pandemonium de competencias que vienen a ser casi todas compartidas (las autonómicas), quedándose el Estado con la parte del león, hasta que la ceda a la Unión Europea.
Hoy no parece exagerado decir que el Título VIII no puede fácilmente hacer frente a los desafíos de los nacionalistas periféricos y tampoco, en el extremo contrario, a los de los nacionalistas españoles. Y, en otro terreno dife- rente por completo, tampoco a los derivados del constitucionalismo multinivel continental en que ya vivimos.
El esquema territorial español parece no poder dar mucho más de sí y está lleno de defectos, algunos congénitos, pero en los pasados decenios ha prestado innegables servicios. Por eso, y a pesar de la general crítica, hay que hacerle justicia: ha posibilitado la autonomía de las distintas partes del territorio, dándoles una voz política que no habían tenido prácticamente nunca en la historia del Estado español; ha incorporado a nuestra cultura política, por primera vez en siglos, una modesta dosis de pluralismo territo- rial, rompiendo el monismo y el monopolio del poder por el centro. Ahora la cuestión es si las regiones tienen pocas competencias; antes no existían regiones para el Derecho público español. Ciertamente que algunas Comu-
42Vid. Crick, Bernard: “La tradición clásica y la democracia parlamentaria moderna”, en Revista
nidades Autónomas son muy artiiciales (Madrid, o quizá, en menor grado, La Rioja), pero, una vez que existen, lo democrático es dejar a sus ciudadanos decidir —y asumir las consecuencias de sus decisiones, comenzando por las económicas—. El Título VIII no es perfecto pero sí perfectible, y es menos malo que lo anterior (aunque de ahí no se deduce que tal como está sirva para el futuro). Vistos los resultados de la mayor parte de los federalismos en comparación con la mayor parte de los centralismos, probablemente lo mejor para España fuese pasar de modo abierto a un modelo federal, aun- que ello implicase una reforma constitucional.43
6. ¿Cuál es el mejor modelo territorial?
Antes de responder, aclararemos que partimos de un hecho probado y de experiencia universal: la tendencia al crecimiento de todos los poderes centra- les, como podemos ver ahora en la Unión Europea, poderes que son también supraestatales. La globalización avanza y cuanto más avanza, más necesidad tenemos de autogobierno, incluso en comunidades políticas pequeñas. La globalización no es totalmente nueva (aunque su inmediatez sustentada en las nuevas tecnologías, sí) y de las anteriores experiencias (el Imperio Ro- mano, la Edad Media) podemos deducir un rasgo importante: no puede ser homogénea ni llevarse a cabo en todos los terrenos o en todas las actividades por igual. Debe haber materias globales y, por otro lado, materias continenta- les, estatales o locales; sin olvidar que habrá algunas, como el medio ambiente, que probablemente serán en uno u otro aspecto locales, regionales, estatales, continentales y mundiales.
La globalización hace a las comunidades políticas menores más necesarias que nunca si queremos evitar la uniformidad universal y preservar la libertad y el pluralismo, si bien sus poderes territoriales nunca serán auténticos Estados como Prusia o Francia en el siglo XIX. La globalización, que es inevitable y ya está aquí, debe hacerse de un modo que acomode, sin eliminar, las diversas instancias de poder. En el Imperio Británico los colonizadores practicaban lo mínimo de gobierno directo, acudían masivamente al gobierno indirecto e
43 E incluso, dentro de un marco federal, las singularidades derivadas de las características propias
de Cataluña, Euskadi o Galicia nos llevan a pensar que encajarían mejor en un federalismo como el norteamericano o el canadiense, si bien somos conscientes de que el paso a un modelo federal coope- rativo tendría previsiblemente menos diicultades para llevarse a cabo y encontraría menos resistencias.
interferían lo mínimo en los ordenamientos jurídicos locales (mientras fuesen compatibles con los objetivos básicos de la colonización, que no podían ser puestos en cuestión). En sus colonias, los ingleses fomentaban el autogo- bierno de los territorios nativos y de los entes políticos menores; al revés que el Imperio Español, que fue muy laudable en otros sentidos, pero regulaba todo minuciosamente desde la Corona, con el resultado de un masivo ‘se acata pero no se cumple’.
Los modelos territoriales disponibles y que pueden ser llevados a la práctica no son demasiados. Desde que el hombre político inventó las comunidades políticas hasta hoy, ha dado una cierta cantidad de soluciones al problema de cómo organizar políticamente el territorio cuando no es pequeño ni homo- géneo: polis, civitas, ligas, imperios (romano, medieval, británico, otomano), feudalismo, fueros, monarquías múltiples, uniones personales, Estados, confe- deraciones, federalismos, centralizaciones, descentralizaciones, etc. La polis y
la civitas eran pequeñas y homogéneas, por lo que tienen para nosotros ahora
un interés solo relativo, y algo parecido puede decirse del Estado, al menos en su versión unitaria.
Por tanto, lo esencial ya está inventado (aunque no todas las posibles combinaciones) y felizmente para nosotros disponemos de precedentes his- tóricos para inspirarnos en ellos, si lo deseamos. Con base en ello podemos comprobar cómo no estamos solos ni somos los únicos que nos hemos teni- do que enfrentar con estas cuestiones, y que la historia es maestra de la vida (aunque no dictadora de soluciones).
Dicho esto, hay que admitir que la mayor parte de aquellas soluciones ensayadas por el hombre político no son muy viables hoy: fueros (excepto donde tengan un arraigo histórico vivo), feudalismos, monarquías múltiples,
polis. En la práctica casi tenemos que limitarnos a la independencia, el estado
libre asociado del tipo puertorriqueño, el federalismo (en alguna de sus versio- nes), al centralismo o a la autonomía territorial (en alguna de sus versiones). En cuanto a la pregunta que encabeza este epígrafe, el Derecho y la Ciencia Política no propenden por emitir juicios en abstracto ni en el vacío (‘el mejor sistema del mundo es X’; ‘la Constitución española de 1812 era buena en teoría, pero no lo fueron sus circunstancias’) porque ambas son ciencias de la realidad en el sentido aristotélico y porque el Derecho es para resolver litigios, para decir hic et nunc de quién es la vaca, si de Aulio Agerio o de Numerio Negidio, como dirían los romanos. Con todas las precauciones,
en principio el federalismo parece más democrático (hay en él más gobierno del pueblo), más liberal (en el sentido de mayor división del poder) y más conforme con el constitucionalismo (más sumisión a reglas), pues viene a ser como la democracia y el liberalismo aplicados a los diversos territorios de una comunidad política con heterogeneidades internas.
Esta preferencia de principio por el federalismo debe ir acompañada por el sentido común. No queremos decir que Irlanda (por ejemplo), pequeña de tamaño, con poco más de cuatro millones de habitantes y culturalmente homogénea deba dejar de ser unitaria para convertirse en federal. Si el Es- tado unitario va bien en Irlanda, el sentido común aconseja lo mismo que el refrán anglosajón: ‘si algo no está roto, ¿para qué arreglarlo?’.44 Ahora bien, en
España es claro que dicho refrán no es de aplicación hoy, porque desde hace unos doscientos años el problema territorial no deja de hacerse presente cada pocos decenios o años, y a veces con violencia. En estas condiciones, y en un país que a diferencia de Irlanda o Portugal ya tiene planteado el problema de la opción territorial, lo que parece más aconsejable o con menos inconvenientes sería el federalismo, y en particular el de tipo norteamericano o alguna fórmula inspirada en él. Explicaremos a continuación por qué.
6.1. ¿Federalismo, centralismo o autonomía regional?
Caben diversas posibilidades combinatorias acerca de las cuales solo la rea- lidad aconsejará bien, pero en principio son preferibles los esquemas claros. El Derecho constitucional comparado muestra gran variedad de situaciones, desde el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y las colonias autogoberna- das de la Commonwealth británica hasta la limitada descentralización chilena, pasando por los diversos federalismos, por las diversas modalidades de auto- nomía (Italia, España, Azores y Madeira, Escocia, Gales e Irlanda del Norte), las actuales regiones francesas, las islas Aaland en el Báltico o las Feroe en el Atlántico norte. El supermercado constitucional ofrece muchas variantes, pero en la realidad, como en los supermercados reales, las que interesan no son demasiadas, sobre todo si descartamos la completa independencia y el
44If it is not broken, why ix it? En cuanto al fondo, no es que en las comunidades políticas pequeñas
y homogéneas no pueda haber federalismo, pues el pequeño Principado de Andorra es federal (es una federación de siete parroquias, situada en el Pirineo, entre Francia y España, con unos 90.000 habitantes y 468 kilómetros cuadrados).
completo centralismo; no porque sea imposible que se produzcan sino por- que en caso de acudir a cualquiera de esas soluciones el problema de articular territorios plurales desaparece.
Hemos dicho que en principio el federalismo parece superior, pero la lexibilidad y el sentido común sugieren atender siempre a la realidad. Por ello defendemos que el federalismo es válido para espacios medios e incluso pequeños, pero admitimos que si —por hipótesis— a Portugal, pequeño y monocultural, le va bien el centralismo, y no hay corrientes sociales impor- tantes que se opongan,45 no tendría demasiado sentido defender allí un
movimiento federalista.
Incluso en países carentes de problemas territoriales, el federalismo es aconsejable porque libera energías y acerca el gobierno a los ciudadanos. Ciertamente, presenta también problemas, como las tendencias a la endo- gamia en las unidades pequeñas, pero el balance global (en la medida en que puede hacerse) de los federalismos es más favorable que el balance de los centralismos que hay por el mundo. En todo caso, el federalismo, considerado como mera forma de organización, sirve para cualquier territorio que lo desee implantar, aunque sea pequeño, monocultural y monocefálico. En 1776 las Trece Colonias norteamericanas eran bastante homogéneas internamente y tenían muy pocos habitantes. Incluso dentro de Escocia, Galicia, Andalucía o Cataluña puede haber federalismo si la gente lo desea; basta con que pre- ieran comenzar a construir la casa por abajo y preieran el autogobierno y el pacto en todos los niveles.
De las objeciones españolas contra el federalismo algunas pueden ser descartadas sin más argumentación: así, que es negativo para la economía, no soporta el contraste con la cantidad de federalismos existentes en la Europa rica, en el G8 y en el G20 frente a la cantidad de centralismos pobres o atra- sados. Que conduce a la ruptura de los países no casa con el hecho evidente