5. Los fallos del sistema
5.3. La insuiciente participación de las regiones en el gobierno
Las comunidades autónomas españolas no participan en la gobernación de España porque la única institución o canal para ello es el Senado que, como queda dicho, no representa a las Comunidades Autónomas ni tiene compe- tencias. Los únicos casos de participación efectiva, del partido catalán Con- vergència i Unió, se dieron cuando un gobierno central débil necesitó los votos de la poderosa minoría catalana (como en las legislaturas de 1993 y 1996), aunque no llegó a entrar en el Ejecutivo. Estamos ante uno de los defectos del Título VIII de la Constitución Española: no hay participación autonómica, ni instituciones para ese in, ni órganos de las Comunidades Autónomas en las instituciones del Estado.
Los federalismos centroeuropeos suelen fomentar la cooperación y par- ticipación de los Länder en la gobernación general. Sus estados miembros pueden por sí solos hacer menos cosas que los norteamericanos o canadien- ses pero participan más en la toma de decisiones generales. En cuanto a las dos dimensiones —independencia/participación— el modelo centroeuropeo es como una ilosofía que admite la cesión de independencia, o más bien de autogobierno —esto es, competencias exclusivas regionales— a cambio de participación, ilosofía típica de los federalismos cooperativos.
Por el contrario, nuestro modelo territorial carece de una ilosofía dei- nida. Al principio, parecía imponerse el axioma ‘la menor autonomía para el menor número’, en el que el partido entonces gobernante (la Unión de Cen- tro Democrático) diicultaba la autonomía incluso a regiones tan conspicuas como Galicia o Andalucía; luego, la máxima pasó a ser ‘poca autonomía pero para todos’ (un pequeño avance), con la generalización de la denominación ‘café para todos’ que se desarrollaría bajo los gobiernos del Psoe; desde el gobierno de Aznar (fundamentalmente en su segunda legislatura) las po- siciones centralizadoras se han acentuado y los avances (limitados) puestos en marcha durante la presidencia de Zapatero, como la instauración de la conferencia de presidentes autonómicos o el fomento de la participación autonómica en la Unión Europea, no han tenido gran recorrido.33
33 Hasta ahora se han celebrado cuatro conferencias de presidentes autonómicos en los años 2004,
2005, 2007 y 2009, estando prevista la quinta en el mes de octubre de 2012. El Reglamento interno de la conferencia de presidentes fue adoptado a través de la Orden TER/3409/2009, de 18 de diciembre,
El sistema español no está pensado para la participación autonómica —y por eso le cuesta institucionalizarla— ni para la colaboración libre y en pie de igualdad entre Estado y regiones ni, menos aún, para la colaboración entre comunidades autónomas. Con todo, en los últimos veinte años la colabora- ción entre el Estado y regiones ha aumentado por la vía de las negociaciones bilaterales: cada comunidad autónoma negocia separadamente con el Estado. Este no negocia, por lo general, con todas a la vez, con el resultado de que a veces los acuerdos o leyes son como fotocopias del primero que se haya irmado. De hecho, en 1997, cuando se hizo la reforma para ceder tributos estatales a las Comunidades Autónomas (una de las condiciones para que los nacionalistas catalanes apoyaran la investidura de Aznar en 1996, cuando no gozaba de mayoría absoluta), en vez de una ley para todas las comunida- des afectadas se hicieron otras tantas leyes, todas de 4 de agosto de ese año, con el mismo nombre e iguales en lo esencial: la 25/1997 para Aragón, la 26/1997 para Asturias, la 27/1997 para Baleares y así alfabéticamente hasta la 36/1997 para Valencia. El espíritu de la prohibición constitucional de federarse las regiones pervive.
Hay también casos de negociación con todas las regiones, dando lugar a órganos mixtos sobre todo en materias como sanidad y educación (las más importantes de las competencias autonómicas) siendo la principal creación las Conferencias Sectoriales,34 reunión de cada ministro con los consejeros35
homónimos de todas las comunidades autónomas, pero no han sido un éxito y dependen de la convocatoria ministerial; o bien el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Es frecuente que los consejeros de las regiones con gobierno
disponiendo, entre otras cosas, que se celebren una vez al año (periodicidad que no se está cumpliendo) y que corresponde al presidente del gobierno determinar la fecha y el orden del día. Pueden solicitar su celebración de forma extraordinaria los presidentes autonómicos, aunque para ello han de ser mayoría. Además, los acuerdos deberán ser adoptados por consenso. Todo ello hace que la agenda quede en la práctica en manos del gobierno central, que muchas veces preferirá evitar temas espinosos.
34Vid. art. 4 de la Ley 12/1983 del Proceso Autonómico; también la Ley 30/1992 recoge esta vía
de colaboración entre la administración central y autonómica, recogiendo también la posibilidad de establecer convenios y planes conjuntos (arts. 5-8).
35 Los consejeros de los gobiernos autonómicos equivalen a los ministros del gobierno central. Su
nombre varía algo de una Comunidad Autónoma a otra: conselleiros (Galicia), consellers (Cataluña, Valencia y Baleares). Al revés que en los Länder alemanes, no se llaman ministros para marcar la inferioridad de las comunidades autónomas respecto del Estado.
socialista sigan todos una misma postura, mientras que los de regiones del Partido Popular hacen lo propio pero a la inversa, con lo que se comportan más como representantes de su partido que de su Comunidad Autónoma. En ocasiones, la jefatura central del partido al que pertenece el gobierno regio- nal convoca a todos los consejeros a una reunión previa en la sede central del partido y les da instrucciones, anulando así toda dimensión territorial. Fácil es comprender que si en el Bundesrat alemán se hiciera así, de poco serviría.
Como dijimos, hasta hace poco tampoco existía órgano ni procedimiento serio para las relaciones entre comunidades autónomas —como las conferen- cias de ministros-presidentes en Alemania— y aún ahora, su periodicidad y funciones dejan mucho que desear. No sabemos exactamente la causa de esta ausencia de organismos y vías de participación y cooperación, aparte de la general desconianza central hacia lo autonómico. Entre otras, de manera plausible, la intención de diicultar que las regiones hagan grupo frente al gobierno central o el deseo de reducir al mínimo las necesidades de encon- trarse con todas ellas cuando les afecte una política estatal. Sea como sea, ha dado lugar a un sistema autonómico poco cooperativo. Puede que dividir las regiones sea mejor para vencerlas, pero este planteamiento las ‘centrifuga’ y les impide implicarse en la gobernación española, lo cual tendría un efecto integrador. Si esta formulación fue concebida para no arriesgar la cohesión española, el efecto ha sido el contrario: en España no hay Bundestreue (leal- tad federal) ni equivalente, ni por parte de varias de las regiones ni, lo que es más grave, por parte del poder central.36 La experiencia demuestra que las
cosas son como si el bien público de España apenas existiera (salvo en tragedias como el atentado terrorista del 11 de marzo del 2004): la región que puede conseguir algo aprovecha la ocasión; incluso es discutible que el Estado, a pesar de las palabras, sea muy solidario con las regiones. Los partidos políticos gobiernan atendiendo a sus ‘caladeros’ territoriales de
36 Puede hallarse en alguna sentencia constitucional una especie de ‘lealtad autonómica’, vid. STC
18/1982, de 4 de mayo. El actual gobierno del PP, en el poder desde ines de 2011, disimula poco su enemistad hacia las Comunidades Autónomas, y ha dado indicios de planear su supresión o quizá más bien su aminoración hasta niveles de mera descentralización administrativa. No hay ahí mucha lealtad constitucional, evidentemente. En el momento de inalizar el presente trabajo, la irrupción del indepen- dentismo catalán hace pasar a segundo plano esos reales o supuestos propósitos centrales, los cuales, de ser ciertos, servirían solo para echar más leña al fuego de la hoguera independentista.
votos (el Psoe a favor de Andalucía, el PP a favor de Madrid) y es el primero en no practicar la lealtad.
Además, durante la Convención que en el período 2002-2003 preparó el Proyecto, luego fallido, de Constitución Europea, los representantes del gobierno y del Partido Popular se distinguieron por su esfuerzo para impedir que las regiones españolas (y el resto de las europeas) tuvieran más y mejores canales de participación en la Unión Europea.37