Capítulo XIII EL ORDEN MUNDIAL
LA LUCHA INTERNACIONAL POR EL ORDEN ASPECTOS JURIDICOS DEL ORDEN POLITICO
1) La lucha internacional por el establecimiento del orden Aquí, lo jurídico tiene un rol escaso Lo único que puede hacer es mantener un status aceptable, mientras se
configura el nuevo orden. En última instancia, sufrirá modificaciones radicales una vez instalado y cristalizado el nuevo orden.
El “derecho” no genera orden, sólo lo institucionaliza.
Hay quienes opinan que la norma tiene un rol importante en la construcción del orden político y social 562. No soy de esta opinión. Estoy convencido que la norma, que lo institucional, viene después -nunca antes- de la consolidación del orden de hecho. 2) La lucha internacional por el mantenimiento del orden. Aquí hay que considerar qué características tiene el sistema internacional, cuál es el régimen y cuál el orden imperante.
El sistema puede ser unipolar, con un orden “imperial”; bipolar con un orden basado en la pugna por la primacía entre ideologías; o multipolar, con un orden basado en el equilibrio y balance de poderes.
En el sistema unipolar, la ley es la del “imperio”. En el bipolar, es importante considerar que generalmente la variable ideológica, es un “factor catalisador” de las relaciones en este tipo de sistema, por lo tanto, la lucha por el mantenimiento del orden se vuelve compleja. Desde ya, la “seguridad” es el factor privilegiado por los actores en pugna, que a su vez manejan la “ley internacional”, pero según sus propios intereses en pugna. El orden no es “ambiental” -global-, sino intra-bloques; ya que se “pugna” por la imposición de una concepción del orden u otra -ideología-.
En el sistema multipolar, generalmente, no hay predominio de lo idológico 563 y los conflictos no son por la pugna por la primacía, sino por obtener ventajas dentro del marco de un equilibrio y balance de poderes, pero atendiendo a factores económico- tecnológicos y no estratégico-militares, que son los que concurren principalmente toda vez que debe dirimirse una pugna ideológica.
En todos los casos, la “ley internacional” es respaldada por el poder, pero no funciona como lo hace el “poder de policía” a nivel estatal, ya que en lo internacional, los más
562 Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., Cáp 9, "Derecho Internacional y Orden Político".
563 No quiero decir que no exista ideología, sino que ésta no es preponderante ni se constituye en el
factor catalisador del sistema de relaciones como ocurre en el caso del bipolarismo que funciona a través de la "pugna por la primacía" de una de las dos ideologías en pugna.
poderosos, que son los rectores del sistema, no están subordinados a esa “ley internacional”.
De esta manera, la “ley internacional” establece un marco poco confiable -para los subordinados, aunque confiable para los ordenadores y el mantenimiento del status quo- de establecimiento de justicia y de defensa de la gran mayoría que carece de poder. Los organismos internacionales, que constituyen también actores internacionales en el sentido en que tienen una política de acción, no son el mejor instrumento para garantizar la aplicación de la “ley internacional” o la justicia ya que, a la hora de ejercer la función de poder de policía, carecen del poder suficiente, debido a que éste es otorgado por los miembros que los han creado 564.
Los organismos internacionales son “polarizados” en su interior, de la misma manera que lo es el sistema mundial, por lo que se orientarán -la interpretación y la aplicación de sus objetivos y normas- en el sentido de esta polarización. Los que los “manejen” efectivamente serán los que en última instancia generarán las pautas de justicia internacional 565. ¿Quién controlará a los controladores? 566 El orden mundial, depende de cómo se resuelva este dilema. Hasta ahora, los miembros de la Asamblea General de la ONU no han sido facultados por la Carta para ello, ni tienen el poder para reformar la Carta en este sentido, en su gran mayoría. La Asamblea General no alcanzó siquiera el rol de “Parlamento Mundial”. Pero tampoco tienen esa capacidad, de hecho, los miembros de la periferia, aún fuera de la ONU, ni siquiera constituyendo foros o movimientos como el de los No Alineados, por ejemplo o mediante alianzas como los procesos de integración -salvo en de la actual Unión Europea (UE), que luego de gran cantidad de años, alcanzó el nivel de “potencia federada”-. Esto no constituye una imposibilidad, sino más bien una forma de conducirse las élites de la periferia que no se orientan en un sentido que facilite las relaciones “horizontales” -por “abajo”- a fin de maximizar las relaciones “verticales” -de “abajo” hacia “arriba”-.
Si a un país poderoso le es aplicada una sanción por un organismo como la Corte de la Haya, es muy probable que no cumpla con la sanción, pero sí obligará a que la cumpla un país subordinado a su hegemonía 567.
564 Figari, Guillermo M., ha estudiado este tema en Las Organizaciones Internacionales como
Actores Internacionales, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales", Vol. III, No 9, Set/Dic 1977, págs. 24-41.
565 La forma en que EUA, actualmente -entre 1947 y 1991, conjuntamente y en disputa con la URSS-
maneja el Consejo de Seguridad de la ONU, haciendo que ésta sea inoperante para solucionar efectivamente los conflictos internacionales, pero logrando que avale sus incursiones militares en aquellas zonas que considera de su propio interés, haciendo ver que recibe la delegación de la ONU para llevar a cabo un objetivo que el propio organismo está materialmente imposibilitado de llevar a cabo. La guerra del "Golfo", el intervencionismo en Somalia por motivos "humanitarios" (?), la intervención en Yugoeslavia, etc. son ejemplos de lo que quiero significar.
566 Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 311.
567 Hay numerosos ejemplos de lo que digo. La aplicación de sanciones por la Corte de La Haya a
EUA por el minado de las aguas nicaragüenses, no ha sido cumplida por EUA, que tampoco encontró quién tuviera el poder suficiente para que se las hiciera cumplir.
El surgimiento de los “sistemas de seguridad colectiva” -OTAN, Pacto de Varsovia, TIAR, etc.- constituye la demostración de la falta de fé en la posibilidad de cumplimiento de los objetivos establecidos en la Carta de la ONU.
Los propios “fundadores” de la ONU han constribuido a que las cosas se dieran de esta forma 568. Un ejemplo es dado por la creencia de que como el colonialismo sería generador de guerras frecuentes, a fin de amortiguar la presión de las poblaciones dependientes contra las potencias coloniales, se creó un órgano dentro de la ONU para la Administración Fiduciaria 569. De esta manera, las ex colonias serían “administradas” por uno o más países o por la propia ONU -este último caso nunca se dio- y los Estados fideicomisarios estaban obligados (?) -moralmente, ya que no había ninguna posibilidad de sancionarlos si no actuaban según sus objetivos- a un desarrollo progresivo de ese territorio hacia la independencia y el gobierno propio 570. De todas formas, esto contribuía a generar situaciones de carácter neo-colonial y conflictivas. El caso de Namibia - independizada recién en 1991- es un ejemplo claro.
La paradoja, hasta ahora, ha sido que el orden mundial debía ser controlado por naciones soberanas -aquellas que efectivamente, no formalmente, tienen soberanía- y a su vez, éstas ser controladas por el orden mundial 571. La pregunta, a fin de comprender las tendencias actuales, es: ¿cómo será el control del orden mundial y de éste hacia los actores?, desde el momento en que se da, desde hace ya un tiempo, una creciente emergencia de actores transnacionales con poder suficiente como para obligar, incluso a potencias mundiales.
Organismos como la ONU no son aptos para esto. Desde ya, no han sido aptos antes tampoco, salvo para los intereses de los actores hegemónicos, y en la medida en que entendieron que les eran últiles; cuando entendieron lo contrario, sacaron sus asuntos fuera del organismo y los trataron bilateralmente 572.
Los acuerdos Torrijos-Carter sobre el Canal de Panamá, se celebraron fuera de la ONU y la OEA y en forma bilateral. El tratamiento de temas como la guerra de Vietnam, o el conflicto en el Medio Oriente, u otros, reciben el mismo tratamiento, ya que de esa manera las grandes potencias no tienen la presión de la Asamblea General o la Asamblea del organismo regional, como el caso de la OEA citado.
568 Esto confirma mi posición de que el orden se da, previamente, de hecho y luego es
"institucionalizado" mediante la creación de un organismo internacional. Un organismo internacional, per se, es incapaz de generar orden. Lo demostró el fracaso de la Sociedad de Naciones de mantener el orden previo a la primera guerra mundial y de retener el poder en el contexto europeo.
569 Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 312.
570 Caps. XII y XIII de la Carta de la ONU. Si uno piensa en el estado en que quedaron, luego de su
independencia, las ex colonias europeas en Africa, Asia y el Caribe, dudaría de la veracidad y del cumplimiento de estas “obligaciones” de los fideicomisarios.
571 Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 314.
El Regionalismo y el Orden Internacional
Del mismo modo que la ONU genera pautas -jurídicas- de status quo en el orden mundial, los organismos regionales se ocupan de lo mismo en su propio contexto, ya que mayoritariamente son controlados por los actores polares, y si no ocurre así, como es el caso de los sistemas de integración, entonces se encargan de “penetrarlos” o de mantenerlos en permanente estado de “fragmentación”.
Hoy ya no cabe duda que la OEA, así como el TIAR han sido instrumento de los intereses de seguridad y de establecimiento de disciplina regional por parte de EUA 573, y no para resolver los problemas de la región, en lo que hace a sus conflictos de límites o coloniales, o sus problemas de desarrollo o sociales. Tampoco cabe duda de que ya no sirven para resolver las situaciones actuales que se presentan, con los grandes cambios mundiales.
De la misma manera que los sistemas de integración en América Latina jamás funcionaron, ya que lo que predominó, merced a la existencia de gobiernos militares -y aún civiles- funcionales a los intereses de seguridad y de disciplina de EUA, ha sido la
“auto-fragmentación” provocada por gobiernos cuya hipótesis de conflicto no ha sido la dependencia, sino el país vecino, con el que paradójicamente debían aliarse en un proceso de integración que maximizaría -supuestamente- su capacidad de desempeño mundial.
América Latina lleva más de 35 años de procesos integrativos, plagados de vicios, defectos y trabas y de una falta de visión sobre las causas del permanente fracaso de los mismos.
Ha predominado una falta de voluntad política respecto de la integración regional, por diversos motivos, pero el principal ha sido que el “vecino” fue visto permanentemente como “hipótesis de conflicto” por parte de la gran mayoría de los países latinoamericanos, sea por cuestiones limítrofes o por otros factores, como carreras armamentistas, diferencias ideológicas, etc.
Los gobiernos militares en la región, pese a que estaban “integrados” en un proceso global liderado por EUA, como el TIAR, cuyo único producto era la seguridad regional desde la perspectiva de EUA en su lucha Este-Oeste y de mantener una “disciplina” en los distintos países, han sido los que más han alimentado las hipótesis de conflicto y más se han opuesto a los procesos integrativos.
Pero incluso en los gobiernos civiles 574, pese a que ha habido un constante “discurso integracionista” lleno de términos “bolivaristas”, a la hora de la práctica nada han hecho, salvo firmar algunos acuerdos que nunca se cumplirían, o que en gran medida
573 He estudiado este tema en profundidad. Una versión resumida ha sido publicada bajo el título de
El Sistema Interamericano y las Relaciones entre EUA y América Latina en "GEOSUR", Vol. IV, No 41, Enero 1983, págs. 3-25.
574 Hablo en términos de gobiernos "civiles" por contraposición a los militares, ya que no
favorecerán a los actores privados transnacionales, desde un punto de vista fiscal y arancelario.
Las empresas extranjeras localizadas en la región han apovechado el marco jurídico institucional de los procesos integracionistas para “integrar” sus subsidiarias localizadas en los distintos países de la región y de esa manera beneficiarse de las ventajas que dichos procesos les ofrecían 575 y actualmente ofrecen.
Los propios Estados miembros de ALALC -hoy ALADI- firmaron esos Acuerdos, en los que el grado de participación de empresas extranjeras en relación con las nacionales (públicas o privadas) era de un 80 % y un 20% respectivamente; actuando en beneficio propio, desde ya, y no en beneficio del desarrollo de los Estados o la región, ya que no habían ni proyectos nacionales, ni un proyecto regional que lo contemplara.
No se adoptaron Acuerdos de Complementación en áreas de interés para la región, y la concurrencia a las Reuniones Sectoriales de Complementación Industrial eran, en la misma proporción dada más arriba, en lo que hace al grado de participación para la celebración de Acuerdos.
Esto marca una política, que no precisamente apunta a la integración, más allá de todo discurso.
En ningún momento se “coordinaron” las políticas exteriores en temas centrales - variables macro-políticas-, ni se adoptó una política de defensa común -contrariamente se manejaron con hipótesis de conflicto y con una absoluta subordinación de cumplimiento logístico a EUA-, tampoco se pusieron a punto las variables macro- económicas, ni siquiera las macro-jurídicas, a fin de evitar contradicciones.
Si bien el imperialismo y el colonialismo han sido un factor nocivo para el Tercer Mundo, la disfuncionalidad de sus élites dirigentes respecto de los intereses de las naciones del Tercer Mundo; o para decirlo en otros términos, la funcionalidad de la mayoría de las élites dirigentes a los intereses de las potencias rectoras, ha sido un factor de gran peso en el fracaso de los procesos integracionistas y en el mejoramiento de la inserción internacional de los países del Tercer Mundo 576.
Incluso hoy, en América Latina, especialmente en Argentina se habla de “integración Continental” como algo deseable, cuando no cabe la menor duda de que ya estamos
575 Los Acuerdos de Complementación Industrial ofrecidos por ALALC (Resolución 99(IV) y conexas)
son el mejor ejemplo de lo dicho. Estos se establecieron en aquellos sectores de la industria manejados por las empresas extranjeras ya que requerían de capital intensivo o de tecnología intensiva. Los Acuerdos alcanzados, por orden de prioridad, abarcan las siguientes áreas: química, petroquímica, farmacia, industria eléctrica, industria electrónica, maquinarias de oficina y bienes del hogar; que sólo empresas transnacionales podían llevar a cabo, ningún Estado de la región individual o en conjunto podía desarrollarlos, al menos en el corto o mediano plazo.
576 Todos estos temas los he analizado muy bien en Integración Latinoamericana: Lo que los
Latinoamericanos no Hacen, presentado en la "Reunión de Expertos sobre Reformulación del Proceso de Integración Latinoamericana" en las Jornadas Internacionales sobre Integración Latinoamericana, celebradas por la Universidad Nacional de Tucumán, del 21 al 23 de Agosto 1986; publicado por la Universidad Nacional de Tucumán.
integrados continentalmente bajo el “control” de EUA, en forma verticalista, heterogénea e injusta 577.
El objetivo de la integración regional es, justamente, maximizar las capacidades de desempeño frente al otro proceso integrativo vertical 578.
Es la única manera en que los países que carecen de poder pueden maximizar las posibilidades para defender intereses propios o establecer ciertas pautas de orden que hagan a sus intereses. Depender de la “buena voluntad” de los actores polares, o de los más poderosos, es absolutamente ingenuo y carente de realismo.
No cabe duda que en el caso europeo, la conformación de la hoy Unión Europea (UE), en todos sus aspectos, se ha orientado a posibilitar un más efectivo desarrollo regional y a maximizar su capacidad de desempeño mundial 579.
Esto no ha ocurrido en el resto de los emprendimientos regionales que se han llevado a cabo en otros lugares, sea Asia, Africa o América Latina.
En Europa, el deseado “spill over” 580 se dio, mientras que en América Latina, contrariamente se ha dado un “spill around” 581.
Pero, además, cuando uno habla de integración, siempre se representa procesos como la Unión Europea (UE) o ALALC, ALADI, etc. Nunca piensa en que integración significa unión de uno o más actores que genera uno nuevo en forma institucionalizada o no. De esta manera, la división internacional del trabajo, o la economía y las finanzas, es un proceso integrativo, aunque verticalista, heterogéneo, desigualitario e injusto. Naciones
577 Ver más atrás, el concepto de “integración organizacionl”
578 Galtung, Johan estudió muy bien este tema en Una Teoría Estructural de la Integración, en
"Revista de la Integración", BID/INTAL, Nov. 1969, No 5. Yo lo he estudiado y analizado en El Imperativo de la Integración Latinoamericana: Integración Solución, Integración Problema, en "GEOSUR", Vol. II, No 14, Oct 1980, págs. 3-13.
579 Más allá de las dificultades que ha vivido y aún vive, el que la Unión Europea (UE) tenga una
política exterior común, una política de defensa de la región, proyectos como el Eureka, desarrollos tecnológicos como el Conorde y el Airbus o el proyecto Ariane, muestran a las claras el significado de "integración", como “alianza maximizadora”.
580 Derrame. Esto significa que al grupo de Estados originales se les agregarían nuevos -expansión-,
como efectivamente ocurrió, y a los temas iniciales se le agregarían nuevos, como también ocurrió hasta llegar a la Unión Europea (UE), no sólo comunidad económica.
581 Desparramo. Efectivamente, en vez de agregarse nuevos Estados y temas al proceso inicial
generado por ALALC a partir del Tratado de Montevideo en 1960, ALADI a partir del Tratado de Montevideo de 1980, se fueron generando nuevos procesos paralelos. De esta manera en infraestructura y aprovechamiento de recursos se creó la Cuenca del Plata, y además el Pacto Amazónico; en materia de coordinación de políticas frente a terceros Estados y organismos internacionales, primero CECLA y luego SELA; en materia de defensa, el TIAR en 1947 y liderado por EUA, de manera tal que no cumple con los requisitos de maximizar la capacidad de desempeño; para la solución de conflictos, Contadora y luego el Grupo de Apoyo que derivó en el Grupo de Río o G8; etc. Hubo un “desparramo” y una falta de conexión entre todos los organismos que se crearon. Aún ahora con el Mercosur se hacen las cosas de las misma manera.
Unidas es un proceso integrativo, de la misma manera que la OTAN lo es, con una sóla función, la seguridad militar, así como el TIAR en el marco Americano; etc. 582.
Pensando las cosas de esta manera, regiones como América Latina, se están “desintegrando” a través de procesos integrativos de diferentes temas y en diferentes niveles, “penetrados” o influidos por distintos actores.
Pensemos en OEA, TIAR, ALALC hoy ALADI, Cuenca del Plata hoy reducida a la Hidrovía Paraná-Plata, Pacto Amazónico, SELA, Contadora, Grupo de Apoyo y G8, Conferencias de Comandantes en Jefe de Ejércitos Americanos; MERCOSUR; etc. Ninguno tiene que ver con el otro. Ninguno presta un servicio al otro. No hay un organismo coordinador de estos organismos a fin de maximizar verdaderamente las actividades que cada uno lleva a cabo.
Mientras el orden planteado desde organismos como OTAN -Pacto de Varsovia en el caso de la ex URSS-, o la OEA o el TIAR, han tenido que ver con el conflicto Este-Oeste,