Los gobiernos de todo el mundo deben instituir estrategias encaminadas a intensificar la competitividad y a promover el aumento de la productividad de las empresas. Si los países con instituciones y mercados más avanzados consideran necesa- rio aplicar estrategias de competitividad, cuánto mayor será aún esa necesidad para los países pobres, cuyos mercados e instituciones son mucho más débiles.
Los esfuerzos de los gobiernos requieren una orientación, pero sin una visión no puede haber una orientación definida. La orientación tampoco puede ser estática, sino que se ha de vigilar y revisar constantemente, como lo prueban los países que han prosperado. La visión no ha de definir únicamente los trazos generales de la estrategia, sino que es muy impor- tante en lo que respecta a las tecnologías e industrias que se han de promover.
Una visión nacional del desarrollo industrial, fundamento de toda estrategia industrial, es indispensable para coordinar y encauzar las políticas, ya que es posible adoptar distintas vías de desarrollo. En el ejemplo típico de la inoperancia de los mercados, las políticas tienen por objeto restablecer un equi- librio competitivo singular. En un mundo de mercados imper- fectos, factores externos, acumulación y dependencia del cúmulo de conocimientos, no hay ninguna solución óptima única, sino toda una variedad de “equilibrios múltiples” posi- bles, de los cuales algunos dan lugar a un crecimiento escaso o al estancamiento y otros al dinamismo y una gran expan- sión5. El éxito industrial es el resultado de la capacidad de los países para desplazarse entre esos equilibrios con objeto de saltar a un nivel superior. Cada movimiento exige políticas compatibles en una variedad de mercados para explotar las ventajas tecnológicas secundarias, las economías de escala y de alcance y el aprendizaje dinámico.
El gobierno debe fijar los objetivos nacionales amplios —eco- nómicos y de otra índole— que no pueden quedar librados a las fuerzas del mercado. La estrategia, que puede ser explícita o implícita, contiene los parámetros que determinan las
demás asignaciones de recursos. Por ejemplo, un gobierno puede decidir expresamente promover el perfeccionamiento industrial, un mayor arraigo local de la actividad tecnológica o la creación de grandes conglomerados para internalizar diversos mercados6. Otro puede optar por dejar todas las deci- siones libradas a las fuerzas del mercado (no intervenir es un criterio tan estratégico como intervenir). En estas decisiones se reflejan muchos aspectos: recursos, situación geográfica, presiones externas, circunstancias políticas e ideologías, así como cálculos racionales de cómo desarrollar los recursos industriales y tecnológicos nacionales. Los cuatro aventajados “tigres” asiáticos adoptaron estrategias completamente dife- rentes al respecto (recuadro 8.5).
El siguiente nivel de estrategia está relacionado con el diseño y la ejecuciónde políticas y programas concretos7. Las políti- cas pueden ser favorables a los mercados en la medida en que intenten mejorar las instituciones y los mercados por igual. Por ejemplo, el gobierno puede otorgar subvenciones a las empresas para actividades de investigación y desarrollo durante cierto período a efectos de crear una mentalidad orientada a la tecnología en la industria local o de reforzar los incentivos para la capacitación de los empleados. O bien, las políticas pueden ser selectivas, encaminadas a fomentar acti- vidades o sectores concretos para aprovechar posibilidades de aprendizaje dinámico, captar beneficios secundarios excep- cionales o atraer las operaciones más prometedoras de las cadenas mundiales de valor añadido. Los dos criterios se com- plementan perfectamente y se justifican teóricamente ante las deficiencias de los mercados. La elección de instrumentos adecuados depende de la índole de esas deficiencias y de la capacidad del gobierno para aplicar eficazmente sus políticas. Sin embargo, cuanto más selectivas sean las políticas esco- gidas, mayores serán los requisitos de competencia, infor- mación, objetividad y flexibilidad que deberá observar la burocracia.
La elección de medidas adecuadasentraña crear los mecanis- mos para su aplicación. Ésta puede exigir la creación de insti- tuciones (en el sector público o en el sector privado) con objeto de apoyar a los agentes del mercado, interactuar con ellos y vincularlos entre sí. En el sector público, por ejemplo, el Estado ha de proporcionar los bienes y servicios públicos de carácter tecnológico que necesita el sector industrial, entre ellos, investigación básica, servicios de divulgación, normali- zación y metrología. En el sector privado, las instituciones que pueden ser asociaciones comerciales, consorcios o grandes conglomerados (como los chaebol en Corea) que pueden superar las deficiencias en los mercados en materia de capi- tal, conocimientos, información y capacidad empresarial. Hay que tener presente que lo esencial es el proceso, no los instrumentos. Las políticas concretas que se utilicen deben ser
específicas para cada estrategia y cada contexto, lo que convierte al proceso normativo en un arte más que una cien- cia. Dado que cometer errores es inevitable, el gobierno deberá mostrarse flexible y capaz de adaptarse a nuevas cir- cunstancias: la política debe apoyarse en el aprendizaje y la adaptación8.
Pasemos ahora a algunos aspectos finales del proceso de ela- boración de estrategias. En primer término, las necesidades
normativas varían con el nivel de desarrollo. A medida que los mercados y las instituciones se vuelven más eficientes y com- plejos, disminuye la necesidad de intervenir directamente y aumenta el costo potencial de hacerlo. En segundo término, la política industrial debe ser sistémica. Ninguna estrategia puede tener éxito a menos que combine la inversión física en capacidad con el desarrollo tecnológico y de aptitudes y la promoción de la aglomeración industrial, entre otras cosas. En tercer término, las políticas deben corresponder a la etapa de
Los cuatro “tigres” asiáticos fueron los primeros países en desarrollo en iniciar una estrategia de fabricación orientada a la exportación. Si bien la RAE de Hong Kong había tenido siempre una economía de libre comercio, los otros tres —Singapur, la República de Corea y la Provincia china de Taiwán— habían pasado de sustituir importacio- nes a orientarse a la exportación a principios del decenio de 1960. Esas economías lideraron la primera ola de exportaciones industriales de alta densidad de mano de obra: prendas de vestir, textiles, jugue- tes, calzado y productos similares. A lo largo de los decenios de 1970 y 1980 mejoraron sus estructuras de exportación de diversas mane- ras, en función de sus diferentes concepciones con respecto al desa- rrollo, lo que a su vez dependía de sus estructuras sociales y políticas, de su dotación de recursos, su tamaño y su historia.
En la RAE de Hong Kong, la visión del Gobierno colonial consistía en una asignación de recursos orientada al mercado, sin ninguna ambi- ción especial de desarrollar el sector manufacturero local. Si bien la RAE de Hong Kong fue, en un momento dado, el líder de las expor- taciones de manufacturas del mundo en desarrollo, gracias a esta visión se logró mejorar la calidad de las exportaciones de alta densi- dad de mano de obra, aunque la transformación estructural fue rela- tivamente escasa. Así pues, con el aumento de los salarios, la mayor parte de la actividad manufacturera se desplazó hacia países con sala- rios más bajos, y el crecimiento industrial y de las exportaciones se estancó o se volvió negativo. El nivel tecnológico de las exportaciones siguió siendo escaso, el más bajo de las cuatro economías.
En Singapur, en cambio, el Gobierno tuvo una firme visión de moder- nización y transformación tecnológica que le llevó a intervenir consi- derablemente en la estructura de la inversión, el desarrollo de aptitu- des y la creación de infraestructura, a la vez que mantenía un entorno de libre comercio. El resultado fue una transformación importante que le permitió combinar una política de aumento de salarios (casi el 20% más altos que en la RAE de Hong Kong) con el crecimiento de la pro- ducción y de las exportaciones. Singapur abandonó rápidamente las actividades de escasa utilización de tecnología para dedicarse a la industria petroquímica y, posteriormente, a la electrónica y el equipo de producción, aumentando simultáneamente sus niveles tecnológi- cos para pasar del simple montaje a la fabricación, el diseño y el desa- rrollo más complejos. Las empresas transnacionales dominaron el pro- ceso ofreciendo las tecnologías más avanzadas y acceso a sus redes mundiales. No obstante, si bien Singapur empezó a exportar produc- tos de alta tecnología, sus actividades de investigación siguieron siendo escasas y las principales fuentes de innovación siguieron estando en el extranjero.
En la República de Corea y la Provincia china de Taiwán también se tenía una visión muy pujante del desarrollo industrial, si bien con mayores ambiciones para las empresas nacionales. Las empresas transnacionales desempeñaron un papel mucho menos importante,
aunque la tecnología extranjera se aprovechó ampliamente de otras maneras. Los gobiernos aplicaron medidas de protección de la indus- tria naciente (compensando sus efectos perjudiciales con fuertes incentivos a las exportaciones), asignación de créditos y subvenciones, restricción de la inversión extranjera directa y apoyo al desarrollo de aptitudes y de la tecnología. Y lo hicieron de tal modo que indujeron a las empresas nacionales a emprender actividades difíciles, aumen- tar el contenido nacional y asumir funciones tecnológicas de alto nivel. Los planes de la República de Corea fueron más amplios y detallados. Entrañaron la promoción de los chaebol,conglomerados que enca- bezaron su industria pesada y el impulso de la alta tecnología, aplica- ron las tecnologías más avanzadas y se convirtieron en importantes empresas transnacionales de pleno derecho. La Provincia china de Taiwán intervino menos directamente en la estructura industrial, si bien se sirvió de empresas públicas para ingresar en varias industrias pesadas. Apoyó su estructura dominada por empresas pequeñas y medianas con una variedad de políticas e instituciones de tecnología, capacitación, finanzas y comercialización de exportaciones. Gracias a sus esfuerzos de gran alcance, la República de Corea y la Provincia china de Taiwán cuentan con la estructura tecnológica más compleja del mundo en desarrollo y sus exportaciones entrañan un elevadísimo nivel de especialización.
Una visión frustrada
Algunos de los aparentes éxitos de la República de Corea en materia de políticas posteriormente se vieron frustrados. La crisis financiera de Asia puso drásticamente al descubierto el riesgo sustancial inherente a los esfuerzos por hacer realidad una visión ambiciosa con métodos extremadamente intervencionistas. El riesgo radica en que, si bien las políticas resultan muy eficaces a mediano plazo, pueden tener con- secuencias gravemente perjudiciales para el desarrollo institucional a largo plazo. La práctica del Gobierno de Corea de dirigir la asignación de créditos atrasó considerablemente el desarrollo de instituciones financieras modernas y sofocó el establecimiento de un sistema de reglamentación adecuado. Al mismo tiempo, la promoción de los
chaebol acabó creando una serie de entidades privadas, con diversos
defectos de funcionamiento, cuya explotación del régimen normativo redundó en inversiones desacertadas, que, en algunos casos, dieron lugar a un exceso de capacidad y, en otros, a la insolvencia total o par- cial. Así pues, muy ciertamente el elevado precio impuesto al pueblo de la República de Corea por la recesión inducida por la crisis y los esfuerzos posteriores de reforma de la política del sistema es el resul- tado de la incapacidad anterior del Gobierno para rectificar las cre- cientes deficiencias institucionales. La Provincia china de Taiwán no fomentó empresas como las chaebol; sin embargo, adoptó un con- junto de políticas análogas, aunque bien diferenciadas. Esa economía ha pagado un precio muy inferior al abordar de modo más eficaz las consecuencias a largo plazo del crédito dirigido.
Recuadro 8.5 Cuatro “tigres” - Cuatro visiones amplias
aprendizaje en que se encuentre el país y, por lo tanto, deben cambiar en consecuencia: las políticas de las etapas incipien- tes de creación de capacidad deben diferir de las de la etapa de madurez, en que la investigación y el desarrollo y la inno- vación de vanguardia pasan a ser esenciales.
Los gobiernos necesitan medios estructurados para la formu- lación, la aplicación y el seguimiento de estrategias, siendo este último aspecto un imperativo fundamental para determinar si y en qué sectores se justifica revisar una estrategia en curso. Hay dos instrumentos muy importantes que los países en desarrollo aceptan y están utilizando cada vez más para imponer orden en el proceso de integración de los conocimientos mundiales en la articulación y la conse- cución de los objetivos de desarrollo: el establecimiento de puntos de referencia comparativos y las actividades de previsión.
Las empresas industriales florecientes, principalmente de los países industrializados, vienen usando desde hace tiempo puntos de referencia, como medio de elevar el nivel de pro- ductividad utilizando las mejores prácticas, que sólo pueden determinarse a partir de información comparativa entre empresas análogas. El establecimiento de puntos de referen- cia se basa en la determinación de factores mensurables bási- camente relacionados con la productividad en general, factores que están supeditados al control de la empresa en forma directa o indirecta. Conocer los mejores valores obte- nidos en esos factores por otras empresas proporciona objetivos que, de alcanzarse, elevarán la productividad gene- ral de cada empresa mediante la utilización de las mejores prácticas. De esa manera, los esfuerzos tecnológicos y las actividades conexas se pueden concentrar en objetivos asequibles mediante la búsqueda y la utilización de cono- cimientos mundiales relativos a los factores y su relación con la productividad general.
El establecimiento de puntos de referencia tiene una aplica- ción inmediata cuando se conocen bien las relaciones entre los factores determinantes y los resultados deseados y se pue- den cuantificar fácilmente, por ejemplo, en las industrias en que los conocimientos técnicos determinan la productividad. Es mucho menos fácil de aplicar en organizaciones que pres- tan servicios, como las que se examinaron en el capítulo 7, en que las relaciones entre las normas de los servicios y los resul- tados son complejas, debido a muchos factores que escapan al control de la organización. Aun así, el método de estable- cer puntos de referencia predomina entre los paradigmas de las mejores prácticas mundiales al servicio de las necesidades de la industria.
Fijar puntos de referencia resulta más difícil aún en la esfera normativa por muchas razones, principalmente porque, como
no se puede dejar de reconocer, las políticas deben elabo- rarse, con frecuencia, de conformidad con los valores nacio- nales y el marco institucional de cada país. Sin embargo, en los últimos tiempos se ha logrado avanzar considerablemente en lo que respecta a poner ese método comparativo al servi- cio del análisis y la formulación de políticas. Así como los cen- tros de información, los organismos de extensión y entidades similares desempeñan un papel vital para permitir el estable- cimiento de puntos de referencia por parte de las empresas industriales, los organismos internacionales también pueden ejercer una gran influencia suministrando información y pres- tando la asistencia técnica de apoyo necesaria para la evalua- ción comparativa de organismos y políticas por parte de los gobiernos de los países en desarrollo9.
En el proceso de selección de industrias con fines de promo- ción, las actividades de previsión tecnológica, ejecutadas con- juntamente con el sector privado, resultan particularmente útiles para comprender las tendencias mundiales incipientes, lo que permite, tanto a las empresas como al gobierno, for- mular estrategias detalladas en esferas que parecen acerta- das10. Esas actividades se iniciaron hace varios decenios en el Japón y Francia y hoy se han generalizado en los países indus- trializados, donde se aplican especialmente para pronosticar las tendencias del cambio tecnológico mundial en relación con los puntos fuertes y débiles de la industria nacional y para orientar las políticas en materia de ciencia y tecnología y la asignación de recursos (Martin, 1996). Hasta los gobiernos comparativamente no intervencionistas, como el de los Estados Unidos, reconocen que las previsiones revisten gran importancia, ya que las empresas no pueden seguir siendo competitivas si no cuentan con fuentes privadas y públicas complementarias de conocimientos, cuyo continuo desarro- llo debe coordinarse de algún modo en el marco de una visión común de lo que el futuro pueda deparar.
Muchos países en desarrollo vienen emprendiendo activida- des análogas con la asistencia de la ONUDI. La diferencia radica en que, en esos casos, el objetivo se relaciona con las medidas necesarias para actualizar la tecnología, no para mantenerse a la vanguardia de la innovación tecnológica. Aun así, los países en desarrollo han de adoptar medidas de pre- visión con respecto a sus industrias, no solo para aplicar la tec- nología existente, sino también para acceder a las innovacio- nes tecnológicas de vanguardia y con respecto a las actividades industriales en que podrían obtener ventajas com- petitivas. Además, han de prever no solo las tendencias tec- nológicas, sino también los cambios inminentes del ordena- miento internacional de la actividad económica, en que, por ejemplo, las nuevas formas de lograr la división del trabajo entre los países pueden afectar gravemente la manera de aprovechar las oportunidades.
Sin embargo, en las previsiones que se realizan no se tienen en cuenta simplemente factores externos o tendencias mun- diales incipientes. También se tienen en cuenta, en principio, factores internos o la evaluación de los puntos fuertes y débi- les de la industria nacional, lo suficientemente a fondo como para determinar si se necesitan cambios, aunque más no sea para aproximarse a las mejores prácticas existentes. De hecho, en los países en desarrollo, una gran parte de la labor más útil en materia de previsiones tiene por objeto concebir un futuro en el que los recursos existentes se utilicen de manera más productiva de resultas de una amplia variedad de actividades tecnológicas y de otra índole posibilitadas por las transferen- cias de tecnología de fuentes nacionales y extranjeras. En el pasado, algunos países —por ejemplo, la República de Corea en los decenios 1960 y 1970— usaron una especie de evaluación comparativa original e innovadora, comparando su estructura industrial con la que había tenido anteriormente algún país más avanzado considerado como modelo (en el caso de la República de Corea fue el Japón) para determinar las actividades que debían emprenderse en materia de desa- rrollo. Esa clase de puntos de referencia puede seguir brin- dando algún tipo de orientación útil, aunque limitada. Pero aún mucho más importantes, de hecho, realmente funda- mentales, son las metas y medidas emanadas del compromiso de colaboración establecido, en deliberaciones coordinadas, entre industriales, tecnólogos, intelectuales, funcionarios públicos y demás participantes interesados, a partir de un pro- fundo conocimiento de la realidad actual y futura. De hecho, esa clase de deliberaciones sirvieron de base a las actividades de planificación de la República de Corea a mediados del decenio de 1960 y contribuyeron efectivamente a que el país se lanzase a una rápida industrialización11.
Entonces, como ahora (véase el recuadro 8.6), el valor de esas actividades no radica tanto en la visión formulada como en el hecho de que, tanto en el sector público como en el sector privado, los encargados de hacerla realidad sepan lo que tie- nen que hacer al respecto.