Limitaciones legales

La propiedad, como derecho individual con proyección social, se encuen- tra afectada por el bien común; por tanto, en caso de que el legislador haya establecido limitaciones legales, con el fin, precisamente, de conciliar las amplias prerrogativas de la propiedad con su función social, el actual titular, así como los sucesivos, quedan sometidos a dichas restricciones. No tendría sentido que la ley estableciese vinculaciones a la propiedad en aras del bien común, empero, el nuevo adquirente queda exonerado de tal obligación, con lo que el deber social carecería de efectividad, sin perjuicio de que la ley que- daría vaciada de contenido. La conclusión es que la norma legal se impone al propietario actual y los futuros, mientras se encuentre en vigencia, por lo que la fe pública registral no tiene aplicación.

Un ejemplo típico de limitación legal de la propiedad es la zonifica- ción, esto es, la división normativa del suelo por sectores con el fin de esta- blecer los usos y aprovechamientos permitidos. La zonificación es limitación

(223) BIGIO CHREM, Jack. Exposición de motivos oficial del Código Civil. Cultural Cuzco, Lima, 1998,

que se establece por norma jurídica (ordenanza de la municipalidad provin- cial), por lo que ni siquiera es acto inscribible, por dos razones fundamenta- les: a) La publicidad de la ley es superior a la que produce el registro y, por tanto, nadie puede excusarse de cumplirla por simple desconocimiento. Por lo demás, la utilización del registro en estos casos mediatizaría el efecto de la ley, pues en tal caso las normas jurídicas ya no obligarían con la publica- ción, sino desde la inscripción, lo que es absurdo; b) La mecánica publicitaria del registro no juega en relación con los actos normativos; por ejemplo: si se inscribe la zonificación R2 (baja densidad) y luego se omite inscribir el cam- bio de zonificación a R5 (alta densidad), el tercero podría sostener que el acto no-inscrito no le perjudica (principio de inoponibilidad), o de la fe registral, con lo cual él haría valer la zonificación derogada R2. Esa anómala situación traería como resultado que la ley no se cumpla, ya que estaría supeditada al registro; pero lo más grave es que pondría fin a toda posibilidad de lograr un desarrollo armónico de la ciudad, pues algunos predios respetarían la zonifica- ción vigente y otros no, con el consiguiente caos urbano. Ahora bien, si se sos- tiene que para evitar esos problemas hay que arbitrar un mecanismo para que la zonificación se inscriba en forma inmediata una vez que se han producido las modificaciones normativas, entonces en realidad lo que se impone es la ley por ser tal, y no el registro.

La misma situación se presenta en los casos de dominio público, servi- dumbres forzosas, playas, restricciones por vinculación urbanística o vial, área natural protegida, situación de peligro o riesgo de un determinado asenta- miento humano, etc. En todas estas hipótesis la limitación se impone por pre- visión normativa, y la eventual inscripción que pueda realizarse no altera su régimen, por lo que, con publicidad o sin ella, la restricción opera en contra del propietario. Sostener lo contrario, como a veces se alega sin mayor funda- mento, implicaría que un hecho particular como la publicidad, que responde al interés individual del propietario, prevalezca sobre los efectos imperativos de una norma general dictada en beneficio de la colectividad, pues en todos estos casos se busca el mejor uso y aprovechamiento de los bienes de acuerdo con el bien común. En tal sentido, debe recordarse que las limitaciones lega- les al dominio se imponen por sí mismas, ya que ellas expresan y concretan la cláusula de función social de la propiedad que afecta a todos los bienes, y que recoge acogida por nuestro texto fundamental (art. 70 de la Const.)(224)_.

(224) Un ejemplo de inscripción no-necesaria la podemos ver en el Dec. Sup. Nº 001-2000-AG, en el que se dispone que INRENA gestiona la inscripción de las áreas naturales protegidas como Patrimonio de la Nación. En realidad, la norma que declara esa condición establece ya los límites y condiciones al uso del suelo dentro de esas zonas, sin que la falta de publicidad en el registro pueda mediatizar el cumplimiento de la ley.

En otras palabras, ¿a alguien se le puede ocurrir que la función social que vincula a toda la riqueza, sin embargo, y en forma paradójica, puede ser mediatizada por efectos del registro? La respuesta es obvia, y según palabras del gran jurista italiano Stefano Rodotá, la constitucionalización de la función social de la propiedad, tiene como objetivo la efectiva consecución del bie- nestar económico y colectivo(225)_{. De este modo se justifica que los poderes}

del propietario se encuentran limitados y que son legítimas las intervencio- nes estatales(226)_{; siendo ello así, no hay razón para que el registro modifique la}

validez o eficacia de la medida interventora.

En todo caso, la inscripción de limitaciones legales, que no requieren del registro, generan la llamada “publicidad noticia” (según Coviello) o “publi- cidad no-necesaria” (según Corrado), cuya característica principal es dar una simple información, pues la exactitud no está garantizada –o no puede estarlo– por la inscripción. La publicidad-noticia queda fuera del régimen de la oponibilidad e inoponibilidad, o de la fe registral, y su rechazo se sustenta en las siguientes razones(227)_{: i) si los datos o circunstancias que son objeto de}

este tipo de publicidad no son oponibles por el titular –de haberse inscrito–, ni inoponibles por el tercero –de no haberse inscrito–, es decir, si quedan al margen de la eficacia registral, es porque se trata de una materia ajena a la publicidad(228)_{; ii) si el contenido de la publicidad se recarga con información}

no-oponible, disminuye la claridad de la hoja registral, al aparecer confusa- mente involucrados los datos eficaces con los datos que no los son. Savatier llamó a esta situación “inflación de la publicidad”, mientras que la doctrina alemana ha alertado reiteradamente sobre “el peligro de la inabarcabilidad” que podría resultar del excesivo recargo de la hoja registral, es decir, la exten- sión de datos haría que el registro se convierta en una caja de sastre, con cosas útiles, como inservibles.

El artículo 925 del CC establece: “Las restricciones legales de la propie- dad establecidas por causa de necesidad y utilidad públicas o de interés social no pueden modificarse ni suprimirse por acto jurídico”; y cabe agregar que tampoco puede suprimirse por la publicidad del acto jurídico. En el mismo sentido, el artículo 2019 del CC no considera inscribibles las restricciones

(225) Cit. COLINA GAREA, Rafael. La función social de la propiedad privada en la Constitución española de 1978. José María Bosch Editor, Barcelona, 1997, p. 325.

(226) CASTRO-POZO DÍAZ, Hildebrando. Derecho Urbanístico. Grijley, Lima, 2007, p. 620.

(227) PAU PEDRÓN, Antonio. “Esbozo de una teoría general de la oponibilidad”. Ob. cit., p. 320. (228) Las restricciones legales de la propiedad (como es el caso de la zonificación) son obligatorias ya

sea que esten o no inscritas (si es que ello fuera posible), por cuanto su oponibilidad deriva de la ley. Por tanto, el hecho de permitir su acceso al registro no les agrega nada, no le da un “plus” de eficacia; por lo cual se trata de un típico caso de “publicidad noticia” (no-inscribible).

legales de la propiedad, y la Exposición de Motivos Oficial señala: “No se hace referencia a las restricciones establecidas legalmente, por estimarse que en estos casos la publicidad de la ley es suficiente”(229)_.

Para concluir, es menester un poco de historia:

Una de las “novedades” del D.S. Nº 011-2005-VIVIENDA, que modificó varios artículos del Reglamento de la Ley de Regulari- zación de Edificaciones, fue la posibilidad de inscribir en el regis- tro, la licencia de obra y su ampliación (art. 89.3). La innovación no tenía utilidad, pues no se comprende qué ventajas se obtienen por esta inscripción. La licencia otorga un derecho subjetivo que con- siste en autorizar la ejecución de una edificación, según el proyecto, sin que este pueda ser revocado o anulado. La inscripción registral de la licencia en nada cambia el efecto típico de la licencia, por lo que el principio de legitimación registral no aumenta la eficacia del acto administrativo, que por sí solo cuenta ya con presunción de vali- dez (art. 9 de la Ley Nº 27444)(230)_{. Tampoco se aplica el principio}

de inoponibilidad registral (art. 2022 del CC) en vista de que la falta de publicidad no afecta el acto; y lo mismo acontece con el princi- pio de fe registral (art. 2014 del CC), pues la eventual nulidad de la licencia no tiene protección registral dado que las restricciones lega- les al dominio se imponen con publicidad o sin ella, en tanto la zoni- ficación y los límites legales del dominio emanan de una norma jurí- dica; y la publicidad normativa es más poderosa que la publicidad registral. Por tanto, no es posible “adquirir la licencia con garantía absoluta” si luego el acto es anulado.

En la actualidad, la licencia de edificación no es inscribible, pero el artículo 14 de la Ley Nº 29090 mantiene la incoherencia, pues permite ins- cribir los denominados “documentos previos”, a los que define como todos aquellos que regulan el diseño o las condiciones técnicas que afectarán el pro- ceso de habilitación urbana o de edificación de un predio y que, por tanto, es

(229) COMISIÓN REVISORA DEL CÓDIGO CIVIL. Exposición Oficial de Motivos del Código Civil de 1984 - Registros Públicos. Ob. cit., p. 19.

(230) Por lo demás, llamaba la atención que se haya considerado inscribible la licencia de obra, pues esta no produce modificación en la situación física o jurídica del predio, ya que la licencia es per- miso para construir y, en todo caso, el acto inscribible es la construcción actual. Siendo así, carece de objeto que acceda al registro el acto material y, adicionalmente, la autorización administrativa de este último; por eso, resulta mucho más racional que se inscriba como acto único la construc- ción –siendo la licencia un complemento de esta–, antes que se tengan dos actos inscribibles distintos e independientes, tales como la construcción y la licencia.

necesario tramitar ante una entidad, con anterioridad al trámite de licencias de habilitación urbana y edificación. Estos documentos previos son tres: certi- ficado de zonificación y vías emitido por las municipalidades provinciales; cer- tificado de parámetros urbanísticos y edificatorios emitido por las municipales distritales o provinciales; y certificado de factibilidad de servicios emitido por las entidades prestadoras de servicios.

No existe razón técnica ni jurídica que justifique esta decisión legislativa. En efecto, la inscripción del certificado de zonificación o de parámetros no hace aplicable los principios registrales, por lo que cualquier cambio de zoni- ficación igual afecta a todos los propietarios, aun cuando la modificación no se inscriba, pues se trata de restricciones legales del dominio originadas por acto normativo, es decir, por una norma jurídica, y es sabido que todos están obligados a cumplir la ley, sin que pueda alegarse el desconocimiento. Por tal motivo, su inscripción es meramente referencial, como mecanismo de trans- parencia en las relaciones entre el constructor y los potenciales compradores, quienes de esa manera podrán informarse (“publicidad-noticia”) de la situa- ción jurídico-urbanística del predio que pretenden adquirir; empero, esa infor- mación también se puede obtener (y con mayor efecto por ser vinculante) a través de la propia municipalidad o, incluso, por medio del propio habilita- dor o constructor. Por último, la citada inscripción no tiene carácter obligato- rio, tal y conforme se deduce de la redacción del texto legal (art. 14, segundo párrafo, Ley Nº 29090, ahora modificado por la nefasta Ley Nº 29566: “Los Registros Públicos inscribirán, a solicitud del propietario, cualquiera de los documentos establecidos en el presente artículo para su respectiva publici- dad [...]”); si bien la norma agrega que ello lo hace “oponible a terceros”, sin embargo, deberá entenderse con el ya aludido efecto de publicidad-noticia.