Los estatutos jurídicos del suelo provincial

El punto de partida fue la definición del dominium Populi Romani est vel Caesaris (Tibiletti, 1974), un principio jurídico que creaba una barrera entre el suelo provincial (bajo dominio del pueblo romano y del emperador) y el itálico. La marca que

115

sometía a las provincias a este dominio fue la tributación, de tal forma que el tributo se convirtió en nota servitutis (Orejas, et al. 2000: 73; Sastre y Plácido, 2008: 505). La consecuencia ideológica evidente fue que el territorio itálico, no sometido a tributación y susceptible de formas de propiedad privada optimo iure, pasó a ser considerado superior al territorio provincial sometido a tributación (Luzzato, 1953 y 1974; Sherwin- White, 1973; Brunt, 1981; Orejas y Sastre, 1999).

Tras la fase republicana, bien analizada por Ñaco (2003), bajo el Principado de Augusto este dualismo territorial cobró forma, lo que se debió a varios factores (Orejas et al. 2000: 74). En primer lugar, la contraposición entre Italia y las provincias formaba parte esencial del programa ideológico de restauración republicana, en el que Augusto se apoyó para consolidar el nuevo régimen del Principado (López Barja, 2001: 371- 390). En segundo lugar, las arcas estatales estaban necesitadas de ingresos, los cuales podían obtenerse en las provincias a través de la tributación estable. Estos factores llevaron a Augusto a imponer una concepción del Imperio basada en la centralidad y superioridad de Italia y la sumisión de los territorios provinciales (Bleicken, 1974; Mazzarino, 1974).

En el discurso transmitido por Dion Casio (52, 8), Mecenas le aconsejó a Augusto que, para consolidar el Principado, estimase el total de recursos disponibles para el Estado, considerando ingresos y gastos, con el fin de mantener el ejército y, con ello garantizar la estabilidad de su gobierno. Las tierras propiedad del Estado, las minas y el tributo son explícitamente mencionadas en el texto. Pero lo que destaca, principalmente, es el nuevo concepto del Imperio, donde la explotación organizada y sistemática de los recursos provinciales, la centralización de Roma y el sistema fiscal, serán elementos claves (Nicolet, 1988a: 177-178; Sastre y Plácido, 2008: 504).

En la base de este nuevo sistema se encontraba el principio de oposición entre suelo itálico y suelo provincial que permitió definir dos categorías diferenciadas de propiedad de la tierra. La primera de ellas se aplicó al suelo itálico o a aquellos territorios poseedores de ius Italicum, los cuales disfrutaban del dominium ex iure Quiritium, es decir, de formas de propiedad plena que no estaban sujetas a tributación (Mazzarino, 1974: 357-372; Bleicken, 1974: 359-414; González Román, 1994: 131- 146). La segunda, aplicada al territorio provincial, definía diversas formas sujetas a tributación. La distinción entre ambos tipos aparece reflejada en obras como las Instituciones de Gayo (Gai. 2, 7-49) y algunos textos gromáticos (Agenn. Urb. Th. 23, 5-13 y 24, 1; 62, 19-27 y 63, 1-12). Este tributo, conocido como tributum soli, tuvo por

116

tanto una aplicación general en el solum provinciale, ya fuera ager peregrinus, ager colonialis, ager municipalis o ager privatus (Grelle, 1963: 72; Cerami, 1986: 38; Sastre, 2003: 162).

La imposición de tributos sobre el suelo provincial deriva del mismo concepto de la deditio, o el acto de rendición al que eran sometidas sistemáticamente las comunidades a consecuencia de las guerras de conquista (D’Ors, 1944: 163ss; García Fernández, 1991a; Ñaco, 1999), tal y como recoge Gayo: vocantur autem peregrini dediticii hi qui quondam adversus populum Romanum armis susceptis pugnaverunt, deinde victi se dediderunt (Gai. 1, 14). Tal acto suponía la total pérdida de autonomía de las comunidades, que a partir de ese momento quedaban sometidas a la voluntad de Roma como nullius civitatis. En este momento, era el poder imperial el que decidía si habilitar jurídicamente a la comunidad como peregrina o concediéndole un estatuto privilegiado, aunque también podía optar por reservarse territorios para sí mismo manteniéndolos como ager publicus (Sastre, 2003: 164).

Algunos autores como Giliberti (1996: 199-228), han argumentado que el emperador poseyó desde Augusto un dominio eminente, extendido sobre las provincias –tanto sobre el suelo, como sobre sus súbditos–. Desde finales de la República, el territorio provincial se había entendido como propiedad del pueblo romano. Así lo recoge Apiano (Bel. Civ. 1, 11) cuando dice que lo común –refiriéndose al ager publicus– debía ser para el común.

En el Principado, esta concepción se recondujo hacia la idea del dominio eminente del princeps. De este modo, las distintas formas de disfrute privado del ager publicus estuvieron gravadas con unos impuestos que reconocían el dominio del Estado y recordaban la posibilidad de que la propiedad retornase a Roma cuando ésta lo considerase oportuno (Luzzato, 1953: 65ss). Así pues, y siguiendo a Giliberti, en el Principado cualquier forma de uso del ager publicus –incluyendo la possessio– pasaba por el pago de un canon (vectigal) al Estado, a cuya cabeza se situaba el princeps, verdadero dueño de las provincias. Que el Estado fuera el dominus o propietario absoluto justificaba la imposición tributaria, que era entendida como una renta que se pagaba por el suelo (Dopico y Pereira, 1993: 633-642; López Paz, 1994: 230).

Aunque algunos autores (Frank, 1927: 141-161; Ortega Carrillo de Albornoz, 1991: 50) retrasan la aparición del dominio eminente del princeps a época de Claudio, otros (De Martino, 1973-1975: 331), consideran que el punto de partida fue el control de Roma sobre ciertos territorios helenísticos y la adopción de sus principios tributarios

117

basados en la idea de dominio eminente. Lo cierto es que todos asumen que en época flavia ya debió de existir esta concepción de dominio.

Estas interpretaciones se insertan en una visión patrimonialista del suelo provincial. La argumentación de los autores de esta postura se basa, principalmente, en la lectura de la obra Instituciones de Gayo, escrita en el mismo período que la de Apiano, durante el reinado de Antonino Pío, a mediados del siglo II d. C. Según los partidarios de la visión patrimonialista, el suelo provincial en general pudo definirse como ager publicus pues, aunque fuera entregado a un particular, siempre conservó su carácter estatal al estar cargado por un vectigal. Esto implica que sobre el suelo provincial no se pudo dar la forma de plena propiedad privada ex iure Quiritium. Sí podrían darse otras formas de aprovechamiento del ager publicus y Gayo recoge al menos dos: la possesio y el ussufructum.

Gai. 2, 7

Sed in provinciali solo placet plerisque solum religiosum non fieri, quia in eo solo dominium populi Romani est vel caesaris, nos autem possessionem tantum et usumfructum habere videmur.

Y posteriormente señala que el suelo provincial es res nec mancipi:

Gai. 2, 14

Item stipendiaria praedia et tributaria nec mancipi sunt.

Al explicar cómo se produce la transmisión de esta tierra inmancipable, explica:

Gai. 2, 19

Res nec mancipi ipsa traditione pleno iure alterius fiunt.

De estos fragmentos se deduce que sobre suelo provincial fue posible la possessio y el usufructum. Ambas formas se oponían a su vez al dominio ex iure Quiritium, tal y como se recoge en este fragmento:

Gai. 2, 27

Praeterea admonendi sumus, quod veteres dicebant soli Italici nexum esse, provincialis soli nexum non esse, hanc habere significationem: solum Italicum mancipi esse, provinciale nec mancipi esse.

Según este esquema patrimonialista, exceptuando las asignaciones a comunidades dotadas de ius Italicum, en época del Principiado y en suelo provincial,

118

possessio y usufructum fueron dos fórmulas muy cercanas entre sí, puesto que ambas supondrían una posesión revocable y sometida al pago del vectigal. Ante esta reflexión, algunos autores, han eliminado incluso la opción de la possessio. Según ellos, desde Augusto, el ager publicus sólo pudo aprovecharse como ager privatus vectigalisque y sobre él sólo se pudo tener el usufructum, el cual permitió el uso privado a cambio del pago de un canon (Luzzato, 1953; De Martino, 1979a), impuesto que se convertía en el claro reflejo de la soberanía del emperador sobre el suelo y del dominium por parte del Estado (Segré, 1930). Mientras que el suelo itálico se podía comprar o vender como propiedad privada, sólo se podía hacer uso del suelo público a cambio de la carga permanente del vectigal. En el suelo provincial no era posible el dominium ex iure Quiritum (a excepción de aquellas colonias con ius Italicum30) porque, como se ha visto, existía un dominio eminente del soberano sobre las tierras y los súbditos. Esta potestad político-patrimonial del emperador, resultado en último término de la deditio, permitía, no obstante, una relación de uso y disfrute del suelo por parte de los provinciales que, de hecho, era muy parecida a la propiedad privada. Esto es, el Estado romano vencedor, autorizaba una tutela jurídica sobre la propiedad, limitando el disfrute y disposición exclusiva de la misma (Giliberti, 1996). El estatuto de la persona jurídica que adquiría ese ager privatus vectigalisque era irrelevante, pues la imposición del canon se establecía sobre el suelo, no sobre el individuo. El Estado exigía el vectigal porque él era el propietario de la tierra, aunque no por ello impidiese el reconocimiento del disfrute a un individuo o comunidad por medio de una concesión administrativa (Bove, 1960: 65ss; Santapau, 2002-2003).

Esta idea del territorio provincial como ager publicus va unida a una visión restrictiva de las formas de propiedad provincial y también de la propiedad peregrina. Según los autores patrimonialistas la propiedad del suelo provincial estuvo muy limitada, pues la relación de los provinciales con la tierra siempre se produjo in precario, ya que el Estado mantuvo la potestad para hacer efectivo su derecho de propiedad y reclamar el territorio. Según esto, no existió la propiedad peregrina, como tampoco lo hizo la propiedad privada fuera de Italia, ya que en cualquier momento Roma podía recuperar la tierra. Aparecieron entonces formas de propiedad a medio camino entre la propiedad privada y la pública, pues serían privadas en cuanto a las

30 _{De forma independiente, algunas comunidades provinciales podían disfrutar, además, del privilegio de}

la inmunidad. Plinio recoge, por ejemplo, qué colonias hispanas poseían dicho privilegio (González Román, 1994).

119

relaciones con terceros, pero públicas porque el titular del derecho de propiedad siempre fue el Estado (De Martino, 1973-1975: 358).

El problema de aceptar esta visión es que se limitan las relaciones de los provinciales con la tierra, asumiendo que su situación sería siempre de inestabilidad. Esto ha llevado a generar propuestas alternativas, como las desarrolladas por varios autores (Frank, 1927; Kaser, 1942; Luzzatto, 1953 y 1974), que han defendido que el esquema del suelo provincial en el Principado no fue tan sencillo y que existieron claras diferencias entre ager publicus y territorios provinciales tributarios, los cuales ocuparon las poblaciones sometidas. Se trata de una interpretación no patrimonialista del suelo provincial planteada por historiadores y juristas (Burdese, 1989; Capogrossi, 1996 y 1999; Grelle, 1963 y 1990) y que ha sido fundamentalmente desarrollada para el caso del Noroeste por Orejas y Sastre (Orejas y Sastre, 1999; Sastre, 2001: 105ss). Según esta visión no es posible generalizar y considerar que todo el ager provincialis fue en realidad ager publicus, pues en el Noroeste, Roma vertebró su política de dominación creando un sistema de ordenación basado en un sistema de civitates stipendiariae. Según esta interpretación, el acento habría que ponerlo en la separación entre ager publicus y ager peregrinus.

Tras el acto dediticio, Roma podía conceder a las comunidades una autonomía local, que incluía la devolución (redditio) de sus territorios, creando nuevas entidades territoriales que no tenían por qué coincidir con las ocupadas previamente a la conquista. Con este acto, las comunidades dejaban de ser dediticiae para convertirse en peregrinae y el territorio dejaba de ser ager publicus para convertirse en ager stipendiarius o solum peregrinarum civitatium (Castillo, 1996: 102; Orejas y Sastre, 1999; Orejas, 2002a; Sastre, 2003).

Dos son las características fundamentales que definían el territorio de estas civitates peregrinas. En primer lugar, sobre ellas se impuso el pago de un tributo (tributum/stipendium)31, pero este no debe entenderse como una renta o alquiler como el vectigal, sino como un impuesto regular (Jones, 1941). El tributo al que estarían sometidas las comunidades peregrinas estuvo relacionado con la pérdida de

31 _{A partir de la definición que hace Gayo (2, 21), se considera que el stipendium sería específico de las}

provincias senatoriales, mientras que el tributum sería característico de las imperiales. Lo Cascio, lo relaciona incluso con distintas formas de realizar el censo provincial, pues según el autor, en las provincias senatoriales serían las propias comunidades las encargadas de realizar los censos de forma autónoma, mientras que en las imperiales se realizarían recuentos provinciales (Lo Cascio, 2000: 205- 217). Esta opinión no es compartida por otros autores (López Barja, 2014: 460). Además, esta distinción gayana entre tributum/stipendium, pudo verse pronto superada (Grelle, 1990), por lo que finalmente ambos términos acabaran usándose como sinónimos (Orejas y Sastre, 1999: 161).

120

independencia política generada por la deditio y con la dependencia absoluta respecto al Estado (Sastre, 2003: 163). En segundo lugar, hay un aspecto algo controvertido: la supuesta revocabilidad de la propiedad peregrina por parte del Estado. Mientras algunos investigadores (Kaser, 1942) apoyan el carácter revocable de la concesión, otros consideran que con el acto de reddere el territorio a la comunidad, Roma renunciaba a su derecho de revocación (Frank, 1927: 142). Esta última idea sería la base para defender la existencia de una propiedad peregrina, diferente a la propiedad pública romana, que dotaría de autonomía a las comunidades locales, las cuales quedarían sometidas a Roma a través del pago del tributo32. Pero la libertad a la hora de organizar el sistema fiscal localmente, no debe de ser leída como una situación de independencia respecto al poder romano. Todo lo contrario, pues estas poblaciones estuvieron sometidas a Roma y fueron puestas al servicio de las conveniencias del Estado. Por eso mismo, Roma se reservó el derecho de expropiación a las comunidades sometidas, así como el de reestructurar sus territorios como considerase conveniente. Sin embargo, esto no impedía que las comunidades peregrinas pudieran disponer plenamente de las tierras asignadas. En este sentido, existe un interesante texto de Agenio Urbico que se refiere a la ambigüedad de la propiedad en las provincias.

Agenio Urbico, De controuersiis, Th. 23-24

Prima enim condicio possidendi haec extat per Italiam; ubi nullus a[iu]ger est tributarius, sed aut colonicus aut municipalis, aut alicuius castelli aut conciabuli, aut saltus priuati.

At si ad prouincias respiciamus, habent agros colonici quidem iuris, [habent et colonicos stipendiarii] qui sunt in[com]munes, habent[em] et coloni<co>s stipendiarios. Habent autem prouinciae et municipales agros aut ciuitatium peregrinarum. Et stipendiarios, qui nexum non habent neque possidendo ab alio quaeri possunt. Possidentur tamen a priuatis, sed alia condicione[m]: et ueneunt, sed nec mancipatio eorum legitima potest ese. Possidere enim illis quasi fructus tollendi causa et praestandi tributi condicio<ne> concessum est. Vindicant tamen inter se non minus fines ex aequo ac si priuatorum agrorum. Etenim ciuile est debere eos discretum finem habere, quo unus quisque aut colere se sciat oportere aut ille qui iure possidet possidere. Nam et controuersias inter se tales mouent, quales in agris inmunibus et priuatis solent euenire. Videbimus tamen an interdiciere quis possit, hoc est ad interdictum prouocare, de eius modi possessione[m].

Multa enim et uaria incident, quae ad ius ordinarium pertinent, per prouinciarum diuersitatem

32 _{Esta concepción plantea problemas de aplicación en zonas mineras como el Noroeste por la movilidad}

de los frentes de explotación minera y la red hidráulica, que podría entrar en conflicto con el territorio de las civitates peregrinas. Sobre estas cuestiones se volverá en el capítulo 8.1, al tratar la relación entre las

121

Tal y como recoge este fragmento, el suelo pudo ser explotado de forma privada, generando formas de propiedad peregrinas. Sin embargo, éstas no estarían reguladas por el derecho romano, por lo que serían invisibles a ojos de Roma. Esto no evitaba que las tierras se vendieran o que fueran objeto de litigios y reclamaciones, pero estas operaciones no eran legítimas de cara al ius civile (a pesar de que incluso se pudiera usar un vocabulario similar al empleado por el derecho romano para definirlas) (D’Ors, 1974: 259; González Román, 1994: 140-142; Orejas, 2002a: 404-405). Lógicamente el libre uso y disfrute que se podía hacer de la tierra contribuiría a que, en algunos casos, fueran calificados de privati unos agri que sólo en sentido impropio podían ser tenidos como tales33. Es decir, existió una propiedad peregrina que, aunque gravada por un tributo, funcionaba en la práctica de forma similar a la propiedad pleno iure.

Un paralelo que puede resultar útil para reforzar la idea de que la assignatio peregrina fue posible es el de la consecratio, que según testimonio de Gayo (2, 7) tenía lugar en las provincias y a favor de dioses extranjeros. La ceremonia de dedicación a una divinidad no podía producir por sí sola el efecto civil de convertir el suelo en locus sacrum ya que según el jurista, el suelo provincial nunca podía convertirse en res divini iuris. Por tanto, era imposible convertir en res sacrae terrenos o edificios dedicados a una divinidad en ciudades peregrinas excluidas del ius civile: cum solo peregrinae civitatis capax non sit dedicationis, quae fit nostro iure (Plin. Ep. 10, 50). A pesar de ello, es sabido que se erigieron templos, se levantaron altares y se adquirieron solares en suelo peregrino, revistiendo de una cierta sacralidad los mismos, hasta el punto de convertirse en cierto modo en res divini iuris, al menos a efectos puramente prácticos como dice Gayo: item quod in provincias non ex auctoritate populi Romani consecratum est, sacrum non est, tamen pro sacro habetur (Gai. 2, 7). Es decir, a pesar de la imposibilidad jurídica de convertir en res sacrae terrenos en suelo peregrino, algunos funcionaron de facto como tales. Es posible, entonces, que Roma procediera a una assignatio global del territorio de la civitas a la comunidad y que tras ese reparto, internamente las comunidades se organizaran de acuerdo a formas que recordaban a la propiedad. La información sobre estas cuestiones es muy limitada, pues Roma no

33 _{Tanto Ulpiano (Dig. 43, 17, 1, 2: Huius autem interdicti proponendi causa haec fuit, quod separata ese}

debet possessio a proprietate; fieri etenim potest, ut alter possessor sit, dominus non sit, alter dominus quidem sit, possessor vero non sit; fieri potest, ut et possessor ídem et dominus sit) como Venuleyo (Dig.

41, 2, 52: Permisceri causas possessionis et ususfructus non oportat, quemadmodum nec possessio et

proprietas misceri debent…) advirtieron que la propiedad debía distinguirse de la posesión, sin embargo

ninguno elaboró un concepto de ésta. Para las relaciones entre ambas, Schmidlin y Cannata, 1984: 109- 110.

122

intervenía en la ordenación interna de los territorios de las civitates, pero no es descartable que en ellas se dieran divisiones que funcionaran como propiedades peregrinas.