CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE
2.2. A NÁLISIS D EL A RTÍCULO 30
2.2.3. Obligaciones de los ciudadanos
La ley debe regular las obligaciones de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública (Heilbronert, 1993). Pero ¿Cuál es la definición precisa y exacta de tales palabras?. La legislación estatal de protección civil no intenta acotar en qué consisten las situaciones de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública y, todo lo más, se limita a enumerar ciertos riesgos a los efectos de elaboración de los planes especiales (punto 6 de la Norma Básica de Protección Civil; NBPC: emergencias nucleares, situaciones bélicas, inundaciones, sismos, riesgos químicos, transportes de mercancías peligrosas, incendios forestales y riesgos volcánicos).
Hay leyes autonómicas, que en cambio, prefieren especificar qué se entiende por catástrofe, calamidad, emergencia y riesgo a los efectos de su aplicación.
La LARG, en su artículo 2 incorpora las siguientes definiciones. Catástrofe: “emergencia en la que hay una gran destrucción de bienes y afección al patrimonio colectivo y ambiental”; calamidad: “emergencia que produce muchas víctimas o afecta a muchas personas” emergencia: “suceso o accidente que sobreviene de modo imprevisto, afectando a la integridad física de las personas o a los bienes, de modo colectivo o individual, y que , en ocasiones, llega a constituir una catástrofe o calamidad”; riesgo: “eventualidad de producción de una emergencia, catástrofe o calamidad”.
De igual manera, hay Convenios Internacionales que suministra definiciones al respecto.
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El convenio sobre el suministro de recursos de telecomunicaciones para la mitigación de catástrofes o las operaciones de socorro en caso de catástrofes, hecho en Tempere el 18 de junio de 1998 y vigente para España a partir del 29 de marzo 2006 (BOE nº 81, de 5 de abril de 2006).
Por catástrofe “se entiende una grave perturbación del funcionamiento de la sociedad que suponga una amenaza considerable y generalizada para la vida humana, la salud, las cosas o el medio ambiente, con independencia de que la catástrofe sea ocasionada por un accidente, la naturaleza o las actividades humanas y de que sobrevenga súbitamente o como resultado de un proceso dilatado y completo”.
El convenio expresa que por peligro natural “se entiende un evento o proceso, como terremotos, incendios, inundaciones, vendavales, desprendimientos de tierras, aludes, ciclones, tsunamis, plagas de insectos, sequías o erupciones volcánicas, que pueden desencadenar una catástrofe”.
La tarea de los órganos cuya misión es aplicar la ley se vería facilitada si esta incluyera las definiciones de catástrofe y calamidad. Sin embargo, aunque se definieran legalmente estos conceptos, los enunciados normativos son amplios y genéricos y no evitan que sea necesaria su interpretación.
Aunque legislativa y doctrinalmente se puedan establecer distinciones teóricas entre lo que es una catástrofe y lo que es una calamidad pública, si la respuesta gubernativa es la misma en ambas hipótesis, surge la pregunta sobre la utilidad de que las leyes bajen al terreno de las definiciones.
Sin embargo, es interesante asumir que las situaciones de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública tienen dimensión colectiva en la medida en que, sea cual sea el origen del peligro, éste se cierne sobre un gran número de personas y bienes. La magnitud objetiva de la desgracia marca la identificación de catástrofe y calamidad pública. Además es la que justifica la presencia y aplicación del elemento dispositivo de la protección civil: el plan, que ese elabora y activa precisamente en supuestos tales y no en otros de menor entidad aunque también en estos últimos será necesario el empleo de los medios necesarios para solventar la emergencia.
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Por esta razón algunas Comunidades Autónomas se dicen reguladoras de emergencia, dando a entender por ello que no solo ejercen la acción pública ante catástrofes y calamidades, sino también ante accidentes menores, (un camión cisterna que vuelca en la autovía, un incendio que afecta a un edificio determinado, el rescate de un barco pesquero en peligro, etc.).
Entre unas contingencias y otras hay una diferencia de grado, pues las primeras son socialmente más graves que las segundas a tener una componente colectiva, pero también de índole de respuesta pública ya que unas exigen la activación de planes de protección civil, o la aplicación de las medidas reglamentarias prevista en su ausencia, mientras que otras no.
Recuérdese, que la Ley de Protección Civil, norma que hace de los planes el quicio del sistema, identifica la protección civil como la “protección física de personas y de los bienes, en situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente”.
2.2.4. Deberes.
El artículo 30.4 remite al legislador la regulación de los deberes de los ciudadanos en caso de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. Deberes nada más. El texto aprobado por la Cámara Alta a propuesta del Senador PÉREZ-MAURA hablaba tanto de deberes como de derechos y que la Comisión Mixta Congreso-Senado eliminó la alusión a los segundos.
Sin embargo, las leyes de las comunidades Autónomas están supliendo la omisión, regulando derechos de los ciudadanos a la par que obligaciones.
Existen deberes constitucionales exigibles una vez que el legislador los ha establecido y no con meras obligaciones morales, éticas o sociales. Por tanto, cabe recordar que el artículo 149.1.1 de la Constitución atribuye al Estado la competencia
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exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos en su cumplimiento.
Puesto que la fuente de estos deberes es la ley, ¿existe alguna barrera material que se levante frente al legislador? Dentro de los deberes previstos en la Constitución, los hay que se formulan acompañados de ciertos límites que les vinculan a las leyes llamadas a regularlos.
Por ejemplo se sabe que el Parlamento ha de concretar el contenido del deber de contribuir a los gastos públicos arbitrando un sistema tributario que tenga en cuenta la capacidad económica de los obligados.
También se conoce como la obligatoriedad de cursar la enseñanza obligatoria implica que el Estado asegure su efectividad a través de un sistema educativo que permita seguirla gratuitamente. Pero ¿qué clase de limitaciones debe imponer el legislación a la hora de precisar los deberes de los ciudadanos en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública?
La consulta de las leyes de protección civil nos hace ver cómo los deberes previstos en ellas se formulan con gran generalidad. Aunque sin descuidar el diseño de los elementos esenciales de los deberes exigibles a los ciudadanos en los supuestos de hecho previstos, remiten su concreción a un momento ulterior o la fían a lo que dispongan otros instrumentos jurídicos. Tanto la ley estatal como las autonómicas van por el mismo camino: imponen deberes de la colaboración que de especificarse en planes y reglamentos, exigen medidas de autoprotección cuyo alcance habrá que buscar en las fuentes oportunas, reclaman la obediencia a las órdenes impartidas por las autoridades y la obligación de realizar las prestaciones personales que estas exijan, etc. A esto se añaden determinados deberes cuya normativa se encuentra en otros textos, como sucede con las requisas y ocupaciones temporales cuya referencia se acompaña de la remisión implícita a la legislación sobre expropiación forzosa, cuanto menos a efectos indemnizatorios (ej. Artículo 4.7 LPC).
Las situaciones que determinan la puesta en marcha de los servicios de protección civil pueden solaparse con las que habilitan para la declaración del estado de
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alarma, pero están lejos de las que permiten la declaración de los estados de excepción y sitio, que son los únicos para los que está constitucionalmente previsto la suspensión de ciertos derechos.
Cuestión distinta es que del cumplimiento de los deberes legalmente previstos se sigan restricciones coyunturales y singulares de algún derecho fundamental o libertad pública.
Piénsese por ejemplo, en la libertad de circulación, que sin duda puede verse afectada por las órdenes y mandatos de la autoridad que impiden el tránsito por determinados lugares y que los ciudadanos tienen el deber de obedecer; pero eso no suscita ningún problema jurídico y, desde luego, sería un exceso argumental inaceptable negar que las autoridades competentes puedan limitar la libertad de circulación en caso de catástrofe o calamidad pública por el mero hecho de que el artículo nº 9 de la Constitución no lo prevea expresamente.
Si el artículo 2 del Protocolo Adicional número 4 al CEDH, firmado pero no ratificado por España, sanciona ampliamente la libertad de circulación, consiente también las restricciones previstas por la ley que constituyan medidas necesarias en una sociedad democrática, para la seguridad pública; la misma norma estipula que la libertad de circulación puede ser objeto de restricciones en zonas determinadas si están previstas por la ley y justificadas por el interés público en una sociedad democrática.
El deber de obedecer las órdenes generales o particulares que dicten las autoridades competentes incluye a las que implican restricciones a la libertad de circulación dado que éstas tienen sólido fundamento en las necesidades de la seguridad pública.
2.2.5.- Derechos de los ciudadanos
Aunque el artículo 30.4 de la Constitución no menciona los derechos de los ciudadanos en las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, algunas leyes autonómicas no dejan de aludir a ellos.
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Lo imprescindible en la legislación de protección civil o de emergencias es, además de regular los aspectos organizativos y funcionales pertinentes, prever los deberes y las obligaciones de los ciudadanos en los casos de catástrofe o calamidad, sin embargo no es un desatino aludirá ciertos derechos.
El derecho a la información se hace imprescindible en estas situaciones. El artículo 4 LCAT, (Ley de Cataluña) reconoce el derecho de los ciudadanos “a ser informaos de los riesgos colectivos graves que puedan afectarles y de las medidas públicas para hacerles frente” y el de las personas que puedan verse afectadas por situaciones de grave riesgo a “recibir información e instrucciones de forma amplia, precisa y eficaz sobe las medidas de seguridad a tomar y la conducta a seguir en caso de emergencia”.
El artículo 4.2 LAN (Ley de Andalucía) dice: “los ciudadanos tienen derecho a recibir información relativa a los riesgos que puedan afectarles, las consecuencias de los mismos que sean previsibles y las medidas de autoprotección y conductas a seguir en el marco de lo dispuesto en los planes de emergencia”.
El artículo 4 de la LARG dispone que “los ciudadanos tienen derecho a ser informados de los riesgos colectivos graves que puedan afectarles y de las obligaciones de enfrentarse a ellos”, y añade que dicho derecho “determina la obligación de las Administraciones Públicas en Aragón en impartir instrucciones en grado suficiente a las personas que puedan verse afectadas por las situaciones de grave riesgo sobre las medidas de seguridad que deben adoptar y la conducta a seguir en caso de emergencia”. Artículo 31.1. LNAV: “Los ciudadanos tienen derecho a recibir información relativa a los riesgos colectivos graves que puedan afectarles, las causas y consecuencias de los mismos que sean previsibles y las actuaciones sobre las medidas de seguridad a adoptar y las conductas a seguir”.
Es importante que los ciudadanos conozcan los riesgos previsibles así como las medidas de autodefensa que han de adoptar para minimizar sus efectos.
Si es evidente que una vez producida la catástrofe o la calamidad la acción de los poderes públicos es decisiva, no lo es menos que los particulares han de adoptar todas
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las medidas que estén a su alcance para reducir el impacto del siniestro y que, una vez producido éste, han de conducirse de tal modo que su comportamiento no agrave la situación. Pero para ello deben saber qué hacer.
Aquí se puede atisbar un deber administrativo de información, correlato exacto al derecho de los ciudadanos a ser informados que impone a los poderes públicos obligaciones importantes que pueden plasmarse instrumentalmente de formas diversas, Pero no debemos de perder el rumbo de que lo que se habla es de un derecho del ciudadano y no de un deber de la administración.
Pero lo cierto es que lo que se denomina “información administrativa” que constituye un medio al servicio de la protección de las personas y de los bienes, y es imprescindible para que los ciudadanos se conduzcan del modo más eficaz posible para la prevención de los riesgos y la minimización de los daños.
El artículo 15.g) ALBGAL establece que los vecinos tienen derecho a “recibir información acerca de los riesgos, de carácter natural o tecnológico, de los que se tenga constancia y afecten al ámbito municipal, así como del comportamiento a seguir, como medida de autoprotección, en caso de situación de emergencia”.
Son variados los cauces a través de los que satisfacer este derecho ciudadano o, visto desde la otra perspectiva, cumplir este deber público. Cabe el empleo de cualquier instrumento a disposición de las Administraciones Públicas, pero también impetrar la colaboración de los medios de comunicación social.
A este respecto, el artículo 4.6 de la Ley de Protección Civil dispone que “en las situaciones de emergencia contempladas en esta Ley, los medios de comunicación social vendrán obligados a colaborar con las autoridades competentes respecto a la divulgación de informaciones dirigidas a la población y relacionadas con dichas situaciones”.
La información puede ser también formación e incluso debe serlo, cabe considerar que la preparación para la protección civil habría de tener algún hueco en el sistema educativo.
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El articulo 8.4 LCV dispone que “en los diferentes ciclos formativos de los centros escolares, será obligatorio programar actividades de información, prevención y divulgación en materia de protección civil y debe realizarse, al menos una vez al año, un simulacro de evacuación conforma a las previsiones del plan de autoprotección correspondiente”.
A veces se habla de un derecho a participar en la elaboración de los planes de protección civil, que no es sino una muestra del fenómeno más amplio de la participación de los ciudadanos en el proceso de formalización de las decisiones públicas que les afectan.
Artículo 5 LCAT: “los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a participar en la elaboración de los planes de protección civil, en los términos a elaborar por reglamento”; artículo 7.1 LARG: “los ciudadanos tienen derecho participar en la elaboración de los planes de emergencia mediante la presentación de las alegaciones que consideren convenientes durante el periodo de información pública”.
No cabe descartar que junto con el trámite de información pública, en el que cualquiera que lo desee, pueda comparecer, se contemple a audiencia a organizaciones o asociaciones especialmente relacionadas con la protección civil, por ejemplo, agrupaciones municipales d voluntarios.
Pero, ¿es un derecho cuya efectividad depende de su expreso reconocimiento legal? La respuesta está en función de la naturaleza jurídica que se asigne a los planes de protección civil. Parecen más bien, instrumentos de forma bastante parecida a la de los planes de urbanismo, y por tanto cabe predicar naturaleza normativa en una consideración global.
Admitido esta premisa, habrá también que admitir que la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de los planes de protección civil debe contemplarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 105.a) de la Constitución, que emplaza a la ley para que regule la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de asociaciones y organizaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
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La legislación de esta materia omite una referencia a la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de los planes de protección civil, pero este vacío debe llenarse con las previsiones que al respecto existan en las leyes generales reguladoras del procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas.
En este caso, el alcance subjetivo de este derecho a l participación habrá de limitarse conforme a los criterios generales y la audiencia quedará circunscrita a la de quienes puedan considerarse especialmente interesados en la elaboración de los planes de protección civil. De aquí se deduce que dichos interesados forman un colectivo más restringido que el de los ciudadanos en general.
Varias leyes reconocen el derecho a colaborar en las tareas de protección civil. A veces se afirma dicho derecho y se remite su concreción a lo que determinen los planes de protección civil; otras se alude a una colaboración regular, que conecta la actividad de las organizaciones y entidades de voluntarios de protección civil. (artículos 6 LCAT, 31 LNAV, 4 LCV, 7 LARG).
El derecho a colaborar en las acciones de protección civil, es antes que otra cosa, una posibilidad abierta a los ciudadanos que quieran hacer uso de la misma (Tamames, 1970), pero no es una manifestación de poder jurídico que el ordenamiento reconoce y tutela.
Y ello con independencia de que ese derecho se reconozca en el marco de lo dispuesto en los planes de protección civil o en el contexto del fenómeno del voluntariado.
Sería más adecuado que las leyes dijeran que los ciudadanos podrán colaborar en las funciones de protección civil. Como no es lo mismo poder hacer algo que tener derecho a hacerlo, sólo empleando la palabra derecho en un sentido amplísimo es posible hablar en realidad de participar en las acciones de protección civil.
Este planteamiento se refuerza a la vista de la regulación del voluntariado, que en materia de protección civil remiten las leyes apuntadas. Y todas las reguladoras del
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voluntariado, desde la estatal hasta la última de las autonómicas, contemplan la figura del mismo modo; esto es, como cauce de la colaboración ciudadana altruista, libre y solidaria en actividades de interés general y en el marco de una determinada organización.
Los voluntarios tienen, sin duda, derechos derivados de su condición de tales, pero no existe técnicamente un derecho a ser voluntario; si lo hubiera, no sería preciso que los poderes públicos fomentaran el voluntariado ya que el ejercicio de los derechos no precisa, por definición de promoción pública de ninguna clase. Sin embargo, una de las finalidades principales de las leyes de voluntariado es el fomento público de los comportamientos privados.