I. Problemáticas de carácter jurídico en el modelo europeo de cooperación judicial
I.2. La indeterminación de la estructura del modelo europeo de cooperación judicial
I.2.2. El papel de la armonización de los ordenamientos internos de los Estados miembros
Tradicionalmente las instituciones europeas han visto la adopción del principio de reconocimiento mutuo como una alternativa que permitía avanzar en el proceso de integración de distintos sectores sin necesidad de proceder a una armonización de los derechos internos de los Estados miembros.505 Se trata de una concepción heredada de la aplicación de este principio en la integración de mercados y que se deriva de la intención de aplicar una herramienta que se considera exitosa para poder replicar los resultados en un nuevo sector: la justicia. Desde esta perspectiva, ante las dificultades de obtener de los Estados miembros las cesiones de soberanía necesarias para armonizar un sector tan sensible como el de la justicia, el principio de reconocimiento mutuo permitía alcanzar un espacio de justicia común en el que las resoluciones judiciales circulasen libremente y las solicitudes de cooperación no pudiesen ser rechazadas. La armonización de legislaciones se convertía, para las instituciones, en un objetivo a largo plazo, mientras que el reconocimiento mutuo basado en la existencia de confianza recíproca entre las autoridades de los Estados miembros aparecía como la solución inmediata.506
Esta visión de reconocimiento y armonización como dos alternativas para solucionar un mismo problema resulta reduccionista puesto que en realidad ambos conceptos “are intertwined and independent and the concept of trust plays an important role in explaining the relation between then”.507
En efecto, la relación entre ambos elementos y la posición de la confianza mutua entre autoridades es más compleja de lo que se presentaba en los primeros documentos políticos en materia de justicia europea.508
Esta relación ha sido analizada en profundidad por la literatura, especialmente desde la perspectiva de la justicia penal, con la mayor parte de los autores llegando a la conclusión de que un mínimo nivel de acercamiento entre las legislaciones nacionales resulta necesario, con carácter previo, para que la confianza entre autoridades puede desarrollarse en realidad, y el principio de
505 M. Tulibacka, «Europeanization of civil procedures: in search of a coherent approach», Common Market
Law review 46, n.o 5 (2009): 1527-65.
506 H. Satzger, «The future of European Criminal Law between harmonization, mutual recognition and
alternative solutions», Journal of European Criminal Law Report 1, n.o 1 (2006): 27-39.
507 G. Davies, “Trust and Mutual Recognition in the Services Directive,” en Regulating Trade in Services in the EU and the WTO: Trust, Distrust and Economic Integration, ed. I. Lianos y O. Odudu (Cambridge: Cambridge
University Press, 2012), 99.
reconocimiento mutuo alcance un nivel adecuado de implementación.509
Así, Möstl considera que “the presumption of mutual trust is not a self-sufficient condition for mutual recognition”,510
sino que es necesario un paso más allá a través de la aproximación del derecho procesal y material de los Estados miembros. La diferenciación entre el concepto de aproximación y el armonización ha sido analizada por diversos autores, la mayoría de los cuales han llegado a la conclusión de que ambos se refieren al mismo proceso, aunque con una diferencia respecto al grado de acercamiento que se realiza entre los sistemas de los distintos Estados. En este sentido los procesos de armonización, sin suponer en ningún caso la centralización total del poder legislativo y la uniformidad de las disposiciones legales, implicarían un alto nivel de acercamiento, mientras que la aproximación se referiría fundamentalmente a la adopción de instrumentos relativos a los estándares y garantías mínimas.511
Dentro de esta línea de pensamiento algunos autores, como De Schutter,512
consideran que, en efecto, no puede existir entre las autoridades judiciales de los distintos países un nivel de confianza real y suficiente si no tienen a su disposición una serie de instrumentos y mecanismos que les permitan, en primer lugar conocerse y en segundo lugar tener la seguridad de que las decisiones extranjeras alcanzan el nivel de equivalencia suficiente para poder ser incorporadas a su propio ordenamiento. En este sentido propone que las instituciones europeas adopten dos tipos de medidas. En primer lugar se trataría de la creación y refuerzo de redes europeas que permitan a las autoridades mejorar su conocimiento de los sistemas judiciales del resto de países miembros, y en segundo lugar la aproximación de legislaciones, especialmente en relación al derecho procesal.
Las autoridades europeas han sido conscientes desde el principio de la necesidad de adoptar medidas que mejorasen y aumentasen el grado de confianza existente entre autoridades pero dejando al margen las cuestiones relativas a la aproximación de legislaciones. En los últimos años esta tendencia ha cambiado y la Comisión Europea ha comenzado a admitir que un nivel mínimo de armonización puede ser necesario para
509 Cfr. inter alia, N. L. C. Thwaites, “Mutual Trust in Criminal Matters: The European Court of Justice Gives
a First Interpretation of a Provision of the Convention Implementing the Schengen Agreement,” German Law
Journal 4, no. 3 (2003): 5 –; S. Alegre and M. Leaf, “Mutual Recognition in European Judicial Cooperation: A
Step Too Far Too Soon? Case Study—the European Arrest Warrant,”, op.cit. nota; I. Bantekas, “The Principle of Mutual Recognition in EU Criminal Law,” op.cit. nota 400; K. Nicolaïdis, “Trusting the Poles?”, op.cit. nota 577; Davies, “Trust and Mutual Recognition in the Services Directive”, op.cit. nota 507; Mitsilegas, “The Limits of Mutual Trust in Europe’s Area of Freedom, Security and Justice”, op.cit. nota 263.
510 M. Möstl, «Preconditions and Limits of Mutual Recognition», op.cit. nota 154.
511 Weyembergh, L´harmonisation des législations: condition de l’espace pénal européen et évélateur de ses tensions, op.cit. nota 499.
que los instrumentos de reconocimiento mutuo funcionen eficazmente. En esta línea se ha procedido a la adopción de instrumentos como la Directiva en materia de presunción de inocencia,513
en el caso del derecho penal, y la Directiva en relación a la adopción de estándares mínimos para el acceso a la justicia gratuita.514 Algunos trabajos515 han argumentado que la adopción del principio de reconocimiento mutuo como piedra angular del sector de justicia europea resultaba útil para las autoridades a nivel europeo puesto que, por una parte tranquilizaba a los Estados reticentes a renunciar a su soberanía en un ámbito tan sensible como es de la justicia – especialmente en el campo penal-, y al mismo tiempo porque preveían que se produjese “a spill-over effect, to the adoption of minimum EU standards in criminal matters and the creation of a level- playing field to accompany mutual recognition”.516 En gran parte, el trabajo de la Comisión en este sentido estuvo paralizado, durante mucho tiempo, por las dudas que los Estados mantenían en relación a la existencia de competencia europea para la adopción de este tipo de medidas,517
una situación que cambió, en gran medida, con la adopción y entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
En el derecho primario actual, y en relación a la justicia penal, el artículo 67 del TFUE518
dispone que en materia de cooperación, tanto policial como judicial, la Unión ha de esforzarse en garantizar un elevando nivel de seguridad para los ciudadanos europeos a través del reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales y, en caso de que resulte necesario, a través de la aproximación de las legislaciones penales. En esta misma línea avanza el artículo 82519
que de nuevo impone límites a la competencia de la UE en la materia, exigiendo que las medidas de aproximación sean necesarias para el desarrollo del reconocimiento mutuo y para la cooperación con relevancia transnacional. Se especifica igualmente que ha de tratarse de normas que dispongan estándares mínimos en relación a: la admisibilidad de pruebas, las garantías procesales, los derechos de las victimas u otros elementos que el Consejo decida incluir, siempre y
513 Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, Directiva (UE) 2016/343, op.cit. nota 149. 514
Consejo de la Unión Europea, Directiva 2003/8/CE, op.cit. nota 102.
515 V. Mitsilegas, «Trust-building measures in the European Judicial Area in Criminal Matters: issues of
competence, legitimacy and inter-institucional balance», en Security versus freedom: a challenge for Europe’s
future, ed. S. Carrera y T. Balzacq (Darmouth: Ashgate, 2006), 279-90.
516 V. Mitsilegas, «The transformation of Criminal Law in the “Area of Freedom, Security and Justice”», Yearbook of European Law 26, n.o 1 (2007): 14.
517 V. Mitsilegas, «Harmonisation and competence», en EU criminal law, Modern Studies in European Law 17
(Oxford: Hart Publishing, 2009), 59-113.
518
Unión Europea, Tratado de Funcionamiento de La Unión Europea, op.cit. nota 94, artículo 67.
cuando la decisión se adopte por unanimidad.520
Un margen mayor, desde el punto de vista de las condiciones, pero más limitado en cuanto al ámbito material, es el que el Tratado concede a las instituciones europeas en materia de armonización de los tipos penales y las penas que estos conllevan. En este caso, si se trata de ámbitos comprendidos en el artículo 83.1,521 el Parlamento y el Consejo podrán adoptar directivas a través del procedimiento legislativo común. Puede observarse, por lo tanto, como las competencias que el actual marco jurídico concede a la Unión, en materia de armonización del derecho penal, se limitan a la adopción de medidas muy concretas, subordinando en gran medida la posibilidad de proceder a la aproximación a que esta sea necesaria para el funcionamiento del principio de reconocimiento. De modo que ambos procesos ya no se consideran independientes522 sino que la primera se subordina al segundo. La situación es distinta en relación a la cooperación judicial en materia civil. En este caso el artículo 81 del TFUE dispone que la cooperación se basará, para este sector, en el principio de reconocimiento mutuo y que esta cooperación puede incluir la adopción de medidas de aproximación de los ordenamientos jurídicos nacionales.523
En este caso el proceso de acercamiento no se subordina a su necesidad para el funcionamiento del principio de reconocimiento mutuo, aunque este se mantiene como base del sistema de cooperación. De hecho, el artículo 81.2524
pone al mismo nivel,525
como medidas que podrán adoptarse a través del procedimiento ordinario común,526
las que garanticen el reconocimiento mutuo y las que aseguren “la compatibilidad de las normas de procedimiento civil aplicables en los Estados miembros”.527
520 Ibid., artículo 82.2 letra d). 521
Estos son: el terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la delincuencia informática y la delincuencia organizada, vid. Ibid., artículo 83.1.
522 A. Nieto Martín, «Fundamentos constitucionales del sistema Europeo de Derecho penal», Direito e Ciudadania 6, n.o 22 (2005): 40 y ss; Vermeulen y van Puyenbroeck, «Approximation and mutual recognition
of procedural safeguards of suspects and defendants in criminal proceedings throughout the European Union»,
op.cit. nota 400, 45.
523 Unión Europea, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, op.cit. nota 96. 524
Unión Europea, Tratado de Funcionamiento de La Unión Europea, op.cit. nota 96, artículo 83.1.
525 Se trata de medidas que, con carácter general, podrán adoptarse en caso de que resulten necesarias para el
funcionamiento del mercado interior. Para un análisis más detallado de la relación entre el espacio europeo de justicia y el mercado interior vid. supra, capitulo 1, apartado II.1.
526 Se exceptúa de este mecanismo la adopción de medidas en materia de Derecho de familia con repercusiones
transnacionales para las cuales la iniciativa legislativa corresponde al Consejo. Este podrá sin embargo delegar su competencia y permitir la adopción a través del procedimiento ordinario, de normas en ciertos aspectos de la materia, si así lo considera oportuno, vid. Unión Europea, Tratado de Funcionamiento de La Unión Europea,
op.cit. nota 96, artículo 81.3. 527 Ibid., artículo 81.2 letra f).
Más allá de las condiciones que el TFUE impone para el ejercicio de la competencia en cada uno de los ámbitos de cooperación, civil y penal, en relación a la armonización de las legislaciones nacionales para el correcto funcionamiento del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, es necesario reconocer que la cuestión de la necesidad de dicha armonización ha generado mucho más interés en relación al ámbito penal que en el caso de la justicia civil. En el marco penal Mitsilegas528 identifica la necesidad de proceder a la aproximación en tres sectores, algunos de los cuales coinciden con las competencias incluidas en el TFUE, estos serían: i) el derecho substantivo en relación a la definición del contenido de los delitos, ii) las normas procesales que dan lugar a las resoluciones que han de reconocerse, y por último iii) las normas relativas a las garantías procesales. El primero de los aspectos hace referencia a la eliminación de la exigencia de doble criminalidad en relación a una serie de delitos por parte de la OEDE.529
La segunda de la áreas identificadas por Mitsilegas se refiere a la necesidad de armonizar instrumentos como las órdenes de embargo o las medidas cautelares, con el objetivo de que, la resolución emitida pueda incorporarse al ordenamiento del Estado reconociente. Por último la Unión Europea habría de proceder a la armonización de los derechos y garantías de las personas afectadas por los procedimientos judiciales que requieran la aplicación de mecanismos transnacionales. Por lo que se refiere al último de los sectores, la necesidad de aproximar las legislaciones internas en relación a las garantías procesales, es aplicable tanto en relación con la justicia penal como civil, como demuestra la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en asuntos como Aguirre Zarraga,530 en relación al derecho de familia.531 La labor de aproximación desarrollada hasta el momento en materia civil se ha centrado efectivamente en el sector de las garantías procesales532 y en la armonización del derecho procesal civil a través de la introducción de estándares mínimos.533
528
Mitsilegas, «Harmonisation and competence.», op.cit. nota 517.
529 Consejo de la Unión Europea, Decisión Marco 2002/584/JAI, op.cit. nota 137, artículo 2.2.. 530 Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto Aguirre Zarraga, op.cit. nota 270.
531 Kramer, «Cross-border enforcement in the EU: mutual trust versus fair trial? Towards principles of
European civil procedure», op.cit. nota 260; Weller, «Mutual Trust: In Search of the Future of European Private International Law.», op.cit. nota 332.
532 Kramer, «Cross-border enforcement in the EU: mutual trust versus fair trial? Towards principles of
European civil procedure», op.cit. nota 260, 15.
533
Kramer, «Harmonisation of civil procedure and the interaction with private international law.», op.cit. nota 499.