I. Problemáticas de carácter jurídico en el modelo europeo de cooperación judicial
I.1.1. La protección de los derechos y libertades fundamentales en el modelo tradicional de
I.1.1.1. El papel de los derechos humanos en el modelo tradicional de cooperación
judicial internacional.
Con carácter general los instrumentos tradicionales de cooperación entre autoridades judiciales, tanto bilaterales como multilaterales, han respondido a la óptica de las necesidades de los Estados soberanos y no a la necesidad de trabajar conjuntamente para garantizar la protección de los derechos, o los intereses, de los individuos a nivel internacional.343 Dentro de este paradigma la protección de los derechos fundamentales no aparecía recogida en las disposiciones concretas de dichos instrumentos como elemento que, de manera específica, tuviese que ser tenido en cuenta. Esta tendencia puede verse, en relación a la cooperación en materia civil, en los instrumentos más relevantes, de entre los resultantes del trabajo de la Conferencia de la Haya. Así, por ejemplo, el Convenio sobre notificación o traslado en el extranjero de documentos judiciales y extrajudiciales de 1965344
prevé, como únicas causas de denegación de la solicitud planteada por el Estado requirente, que el Estado requerido considere que ésta atenta contra su soberanía o su seguridad.345
Es cierto, sin embargo, que el acuerdo incorpora una serie de provisiones relativas a las obligaciones de los Estados parte en relación al reconocimiento de decisiones judiciales, en aquellos casos en los que, bien a pesar del uso de las oportunidades ofrecidas por este Convenio en materia de
343
En relación al fundamento del modelo tradicional de cooperación judicial vid. supra, capítulo 1, apartado II.2.1.
344 Convenio relativo a la notificación o traslado en el extranjero de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o comercial, op.cit. nota 204.
notificación, bien por no haberse hecho recurso a las mismas, la sentencia final es el resultado de un procedimiento en rebeldía sin participación del demandado.346
Cabe preguntarse si estas disposiciones no pueden verse como mecanismos introducidos con el objetivo de proteger los derechos de los individuos a ser oídos y a un juicio justo.347 En la óptica de entender la cooperación judicial, en el marco de relaciones entre Estados soberanos, como un instrumento encaminado a la protección de los intereses del propio Estado, este tipo de disposiciones pueden entenderse igualmente como un mecanismo que permite al Estado requerido para el reconocimiento, evitar que surta efectos en su territorio una decisión que, de acuerdo con el ordenamiento del Estado de origen, puede ser revocada como consecuencia de la no participación del demandado durante el proceso judicial.348 En esta misma línea se enmarca la inclusión, como motivo de rechazo del reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales, de la cláusula de incompatibilidad con el orden público del Estado requerido. Si bien es cierto que supone una novedad respeto de otros instrumentos, incluso posteriores, como son el Convenio de la Haya relativo al procedimiento civil de 1954349
y el Convenio de la Haya relativo a la obtención de pruebas en el extranjero de 1970,350
no resulta evidente que este hecho responda al interés en la protección de los derechos individuales y no a la protección de la seguridad jurídica en el marco del ordenamiento interno.351
La situación es similar si se observan los textos más relevantes en materia de cooperación en el sector de la justicia penal. Esta realidad puede verse en el marco del Consejo de Europea donde encontramos, como instrumentos principales, el Convenio de 1957 relativo a los procedimientos de extradición352 y el Convenio de 1959 en materia de asistencia judicial.353
Si se observa el contenido del Convenio de 1959 es posible ver cómo, ya en el preámbulo, los Estados parte declaran que la adopción del
346
Ibid., artículo 15.
347 Estos derechos aparecen recogidos en el artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos
(Naciones Unidas, Declaración Universal de Derechos del Hombre, 1948.) y en el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Convenio para la protección de los derechos y de las libertades
fundamentales, op.cit. nota 119 ) entre otros instrumentos.
348 A Giardina, Sulla regolarita della citazione avanti il giudice straniero quale condizione della delibazione
(Roma: Roma: Societa editrice del Foro Italiano, 1971).
349
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, Convenio de 1 de marzo de 1954 sobre el
procedimiento civil, 1954.
350 Convenio relativo a la obtención de pruebas en el extranjero en materia civil o mercantil, op.cit. nota 203. 351 En estos casos, junto con la protección de la soberanía y la seguridad del Estado requerido, aparece como
causa de denegación o de exclusión de la obligación de responder positivamente a la solicitud de cooperación, el hecho de que el Estado requerido considere que esta no encaja dentro de las atribuciones de su autoridad judicial. este es el caso del artículo 12 del Convenio en materia de obtención de pruebas (op.cit. nota 203) o del artículo 11 del Convenio de procedimiento civil de 1954. (op.cit. nota 349 )
352
Consejo de Europa, Convenio Europeo de Extradición, op.cit. nota 11.
convenio responde a la idea de que, siendo el objetivo del Consejo de Europa conseguir la colaboración estrecha entre sus miembros, “la adopción de normas comunes en la esfera de la asistencia judicial en materia penal contribuirá a alcanzar dicho objetivo”.354
Por lo que se refiere a las causas que este acuerdo internacional incluye como motivadoras del rechazo de la solicitud emanada de las autoridades de otro Estado parte, el artículo 2355 prevé como causas de denegación de las mismas, con carácter general, para todos los Estados signatarios del acuerdo, el hecho de que la solicitud se refiera a la persecución de delitos políticos, o bien que la solicitud atente contra la soberanía, la seguridad, el orden público o cualquier otro interés del Estado requerido. Por su parte el artículo 5.1 permite, para algunas actuaciones que se consideran especialmente gravosas para los intereses del acusado, que los Estados parte pueden optar por permitir a sus autoridades356
rechazar la ejecución de la solicitud en caso de que: i) no se cumpla el criterio de la doble criminalidad, ii) que la infracción de la que se deriva la solicitud no pueda dar lugar a una posterior extradición o bien, iii) que la comisión rogatoria no sea compatible con el derecho interno del Estado requerido. Es posible observar por lo tanto como, en este caso, son muchas las posibilidad de que disponen, en el marco de este Convenio Europeo, las autoridades requeridas para proteger los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos en un sector tan sensible como el de la justicia penal. Sin embargo, sigue sin manifestarse una clara preocupación por la protección de estos como motivo de la inclusión de estas disposiciones en el texto del tratado, puesto que podría tratarse de un elemento más de protección de la soberanía jurisdiccional de los Estados parte.357
A finales del S.XX empiezan a aparecer ya los primeros instrumentos multilaterales de cooperación judicial en el marco de la justicia civil que evidencian un cambio de perspectiva, desde los Estados, en relación a la cuestión de sus relaciones con el resto de
354 Ibid., preámbulo. 355 Ibid., artículo 2. 356
Se trata de la posibilidad de que los Estados puedan hacer una reserva comunicando al Secretario General del Consejo de Europa que, para los supuestos de solicitudes de embargo de bienes o registros, podrán rechazarse en caso de que no se cumplan todos o alguno de los requisitos previstos en el artículo 5 del Convenio. En la actualidad de un total de cincuenta Estados que han ratificado el Convenio, solo nueve han evitado realizar reservas en relación a alguna de estas condiciones: Francia, Bosnia, Grecia, Israel, Italia, Letonia, Montenegro, Serbia y FYROM, mientras que todos los demás lo han hecho al menos en relación a una de las tres. Para una información actualizada cfr. http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/- /conventions/treaty/030
357
N. Parisi, «Brief remarks on judicial co-operation in criminal matters and the rights of individuals in the light of international and domestic praxis», op.cit. nota 10.
Estados soberanos en materia de justicia.358
Este cambio puede verse de manera muy directa en el Convenio de la Haya relativo a los aspectos civiles de la sustracción de menores,359
el Convenio en materia de acceso a la justicia,360
ambos de 1980, o el Convenio en relación a la responsabilidad parental y las medidas de protección del niño de 1996.361 Si se observan con detenimiento los preámbulos de estos instrumentos puede verse, y así lo demuestra ya el propio objeto de los mismos, que la motivación de los Estados para la adopción de estos se centra en la preocupación por proteger a ciertas categorías de personas, o ciertas relaciones jurídicas que, en el contexto de un procedimiento judicial transnacional, se consideran especialmente vulnerables. Así por ejemplo, el Convenio en materia de aspectos civiles de la sustracción de menores se fundamenta en la idea de que “los intereses del menor son de una importancia primordial para todas las cuestiones relativas a la custodia”,362
mientras que el Convenio de responsabilidad parental de 1996 añade que este objetivo de protección del menor ha de conseguirse a través de una mejor coordinación de los sistemas jurídicos de los distintos Estados de la comunidad internacional.363
Pero este cambio no se produce únicamente en relación al derecho de familia, sino que es más profundo y afecta a otros sectores primordiales de la asistencia judicial en materia civil como el acceso a la justicia. Por lo que respecta a este elemento el Convenio de la Haya de 1980,364
referido anteriormente, encuentra su propia razón de ser en la idea de garantizar el acceso a la protección del derecho a que los intereses de los individuos puedan ser tutelados por las autoridades encargadas de la administración de justicia en cada uno de los Estados contratantes sin que, la necesidad de actuar en un Estado distinto al propio pueda suponer un obstáculo excesivo.365
358
Estos instrumentos coinciden con el desarrollo de una nueva etapa en el Derecho Internacional, una etapa identificada por algunos autores como de cooperación frente al Derecho Internacional de la coexistencia característico del periodo anterior. Para un análisis detallado de esta nueva dimensión del Derecho Internacional vid. G. Garzón Clariana, «Sobre la noción de cooperación internacional», op.cit. nota 43.
359 Convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, hecho en La Haya el 25 de octubre de 1980, BOE no 202, de 24 de agosto de 1987, pág. 26099-26105.
360 Convenio tendente a facilitar el acceso internacional a la Justicia, hecho en La Haya el 25 de octubre de 1980, BOE no 77, de 30 de marzo de 1988, pág. 9881-9885, 1980.
361 Convenio relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, hecho en La Haya el 19 de octubre de 1996, BOE no 291, de 2 de diciembre de 2010, pág. 99837-99868.
362 Convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, hecho en La Haya el 25 de octubre de 1980, op.cit. nota 359, preámbulo.
363 Convenio relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, op.cit. nota 361, preámbulo. 364
Convenio tendente a facilitar el acceso internacional a la Justicia, op.cit. nota 360.
En el caso de la asistencia judicial en materia penal un cambio similar puede observarse en el seno de los trabajos del Consejo de Europa. Resulta fundamental, sin embargo, tener en cuenta que, mientras que en el caso de los procedimientos en materia de derecho civil el interés del Estado no está directamente involucrado y ligado al resultado del litigio principal, en el caso del Derecho penal esta situación es distinta puesto que la lucha contra la criminalidad en todas sus formas es uno de los elementos fundamentales de competencia de los Estados soberanos.366 Paradójicamente es esta misma característica la que hace que la protección de los derechos de las personas involucradas adquiera una importancia aún mayor si cabe en este sector. Siguiendo esta línea de pensamiento es interesante comparar los motivos de rechazo de una solicitud de cooperación de acuerdo con el Convenio Europeo de 1959, analizado anteriormente, con los motivos que, en la misma situación, incluye el Acuerdo en materia de embargo de 1990,367
para establecer si se ha verificado el cambio que se afirma. Así, junto con la protección de la soberanía, la seguridad y el orden público del Estado requerido, la exigencia del criterio de doble criminalidad, el respeto del principio de ne bis in ídem, y otras salvaguardas de carácter fundamentalmente procesal,368
el convenio de 1990 en su artículo 18369
añade un motivo de denegación concreto que deja clara la conciencia adquirida por los Estados miembros del Consejo de Europa sobre la necesidad de equilibrar la cooperación en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales del Estado con la protección de los derechos de los individuos. Se trata de la denegación basada en el hecho de que “La acción solicitada sería contraria a los principios fundamentales del
ordenamiento jurídico de la Parte requerida”370 El Convenio de 1959 prevé igualmente
la posibilidad de que los Estados, previa reserva en relación al artículo 5, puedan rechazar una solicitud porque es contraria a su derecho interno. Sin embargo, la inclusión de una referencia específica a los principios fundamentales no debe pasar desapercibida puesto que esta supone una referencia concreta a los textos
366 Corte Internacional de Justicia, Asunto Lotus, op.cit.nota 24.
367 Convenio relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y decomiso de los productos del delito, hecho en Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990, BOE no 252, de 21 de octubre de 1998, pág. 34713-34726.
368
Se trata de medidas relativas a la configuración, en los ordenamientos jurídicos de los distintos Estados parte, de la figura del embargo, su relación con los distintos tipos de delitos y las condiciones para su imposición. Vid. Ibid., artículo 18.4.
369
Ibid.
constitucionales de los Estados parte en el convenio y a los sistemas nacionales de
protección de los mismos.371
En el derecho penal, Parisi372
afirma la existencia, a principios de los años 2000, de una tendencia generalizada a la incorporación de la dimensión de la protección de los derechos fundamentales en los acuerdos de carácter bilateral y en las disposiciones de derecho interno de los Estados, y que viene inspirada, en gran medida, por los cambios efectuados en los acuerdos multilaterales en la materia. En el caso de los acuerdos bilaterales firmados por España la situación es ligeramente distinta puesto que, como consecuencia de su evolución histórico-política interna, los tratados bilaterales en vigor en materia de cooperación judicial más antiguos datan de la década de 1980, y por lo tanto este proceso de incorporación de la nueva perspectiva se produce casi al mismo tiempo que en el ámbito internacional-multilateral. A pesar de que en muchos de estos convenios se mantienen los intereses de los Estados soberanos como elemento clave que justifica la cooperación, empiezan a incluirse ya, algunas de las características de los mecanismos modernos, y en concreto, herramientas que aseguren la protección de los derechos fundamentales de los individuos, en relación especialmente a los derechos relativos a la tutela judicial efectiva. Esta tendencia mixta puede observarse por ejemplo en el caso del Tratado de asistencia mutua en materia penal entre España y Australia de 1989.373
En este se mantiene la idea de que son los Estados los titulares del interés que lleva a la firma de un acuerdo internacional, pero a lo largo de sus disposiciones pueden encontrarse ya mecanismos que permiten a las autoridades de ambos países proteger los derechos fundamentales, especialmente aquellos de tipo procesal, de sus ciudadanos. Esta doble naturaleza puede verse con claridad en el artículo 2 del Tratado374
que recoge las causas de denegación de la asistencia. Entre ellas se encuentran causas dirigidas a la protección de los intereses del Estado, como la relativa a la protección de la seguridad y la soberanía,375 pero también se incorpora la posibilidad de que los ciudadanos puedan acogerse a los mecanismos de protección previstos en el ordenamiento jurídico del
371
En el caso del sistema español vid. E. García de Enterría, «La posición jurídica del Tribunal Constitucional en el sistema español: posibilidades y perspectivas», Revista española de Derecho Constitucional 1, n.o 1 (1981): 35-131; A. Durán Ayago, «Jurisprudencia constitucional y derecho internacional privado», Anuario de
la Facultad de Derecho. Universidad de Extremadura, n.o 21 (2003): 519-39.
372 Parisi, «Brief remarks on judicial co-operation in criminal matters and the rights of individuals in the light of
international and domestic praxis.», op.cit. nota 10.
373 Tratado de asistencia mutua en materia penal entre el Reino de España y Australia, hecho en Madrid el 3 de julio de 1989, BOE no 11, de 12 de enero de 1991, pág. 1103-1105.
374
Ibid., artículo 2.
Estado requerido, puesto que la letra b de este artículo ofrece igualmente la posibilidad de rechazar la solicitud porque esta sea contraria a cualquier otra disposición del mismo.376
La misma situación puede encontrarse en los acuerdos bilaterales en materia civil, como es el caso del Convenio firmado con Brasil en 1989 en materia de cooperación jurídica en asuntos civiles y mercantiles.377 En dicho convenio no pueden encontrarse referencias a los derechos individuales ni a la protección de los ciudadanos involucrados, puesto que su existencia responde a los intereses de los dos Estados parte en mantener una relación estrecha que se deriva de sus “profundos vínculos históricos”378 y no a las necesidades de justicia de sus respectivos ciudadanos. Por lo que se refiere a las causas que excluyen la obligación de las autoridades requeridas de cooperar estas son, como ocurría en los Tratados multilaterales analizados con anterioridad, las relativas a la protección de la soberanía y la seguridad del Estado requerido.379
Sin embargo, por lo que se refiere a las causas que, en el marco de este acuerdo, permiten rechazar el reconocimiento y la ejecución de resoluciones extranjeras, junto con las relativas a la litispendencia, el respecto del principio de ne bis in ídem y la ilicitud en el Estado requerido de las obligaciones de las que se deriva la solicitud, aparece la referencia al respeto del orden público como posible motivación.380
Se constata por tanto que, este convenio responde a una posición mixta entre los intereses de los Estados parte y la protección de las garantías, fundamentalmente de tipo procesal, de los interesados, en la línea marcada por el Convenio de La Haya de 1971 sobre el reconocimiento de decisiones extranjeras.381
En lo que se refiere al derecho interno español una evolución similar puede observarse al comparar las disposiciones contenidas en el Código civil, que tradicionalmente han regulado las actuaciones de cooperación judicial de las autoridades españolas, con la nueva Ley 29/2015 de Cooperación jurídica internacional en materia civil382 en relación a la protección de los derechos fundamentales.383 En el apartado II del Preámbulo de la nueva normativa marco en materia de cooperación judicial puede
376 Ibid. 377
Convenio de Cooperación Jurídica en materia civil entre el Reino de España y el Gobierno de la República
Federal de Brasil, op.cit. nota 37. 378 Ibid., prólogo.
379 Ibid., artículo 8.1. 380 Ibid., artículo 21. 381
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, Convenio de 1 de febrero de 1971 sobre