Procedimiento diferenciado para actos administra tivos de gobiernos locales y regionales

Cuando un pedido cautelar tenga por objeto dejar sin efecto actos ad- ministrativos dictados en el ámbito de aplicación de la legislación muni- cipal o regional, dicha solicitud deberá ser tramitada siguiendo un proce- dimiento especial que se distingue de la regla general en dos aspectos:

En primer lugar, mientras que la regla general establece que la me- dida cautelar se resuelve sin notifi car a la otra parte, el tercer párrafo del

artículo 15 del Código Procesal Constitucional señala que se correrá tras- lado de la misma a la demandada, que tendrá la posibilidad de contestar dicha solicitud dentro de los tres días siguientes a su notifi cación.

En segundo lugar, mientras que por regla general, no se requiere la intervención del Ministerio Público en los procesos constitucionales, el procedimiento especial sí contempla dicho requerimiento.

Este tratamiento diferenciado tiene como antecedente directo la le- gislación original del Código Procesal Constitucional –Ley Nº 28237– la que preveía un tratamiento aún más agravado que el vigente para este tipo de supuestos. Al respecto, es importante precisar que esta norma no fue planteada así originariamente por la comisión que asumió la elabora-

ción del primer Código Procesal Constitucional peruano(116)_{, sino que fue}

incorporada luego, en el Congreso de la República, antes de su aproba- ción. El texto preliminar propuesto por la referida comisión señalaba lo siguiente:

“Artículo 15.- Medidas cautelares (antes de la modifi cación)

Se pueden conceder medidas cautelares en los procesos de amparo, hábeas data y de cumplimiento. Para su expedición se exigirá apa- riencia del derecho, peligro en la demora y que el pedido cautelar sea adecuado para garantizar la efi cacia de la pretensión. Se dictan sin conocimiento de la otra parte y la apelación solo es concedida sin efecto suspensivo. Su procedencia, trámite y ejecución dependen del contenido de la pretensión constitucional intentada y del asegura- miento de la efi cacia de la decisión fi nal.

El juez al conceder la medida cautelar atenderá al límite de irreversi- bilidad de la misma”.

(116) Esta comisión se reunió por iniciativa propia el año 1994 y se instaló en 1995. Estuvo integrada por los siguientes juristas: Juan Monroy Gálvez, Domingo García Belaúnde, Franciso J. Eguiguren Praeli, Jor- ge Danós Ordóñez, Samuel Abad Yupanqui y Arsenio Oré Guardia. Una vez terminado el proyecto fue enviado a una gran cantidad de abogados, jueces y fi scales, a fi n de que pudieran presentar sus aportes. Fue así como a fi nes del año 2003, un grupo parlamentario hizo suya la propuesta y la presentó ante el Congreso. Dicha propuesta fue aprobada casi en su totalidad. Cfr. AA.VV. Código Procesal Constitu-

Como se advierte del texto de la norma propuesta, no existe trata- miento diferenciado alguno, por el contrario, todas las medidas cautelares siguen el mismo trámite. No obstante, fue en el Congreso de la República que la propuesta se modifi có antes de su aprobación, por consideraciones como la que se cita a continuación, que fue planteada por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso:

“El importante desarrollo que ha tenido el tema cautelar en sede na- cional, algunas veces positivo y muchas otras pernicioso, ha exigido a la Comisión un cuidado especial en su regulación. (…) las medi- das cautelares se mueven en nuestro sistema judicial entre Escilas y Caribdis, es decir, entre peñascos y tormentas y, además, entre su trascendente necesidad y su cotidiano abuso. Sin embargo, es necesa-

rio regularlas más allá del temor y de la temeridad (...)” (117)_.

Por tanto, se incorporó un trámitvve especial para aquellos casos en que la solicitud de la medida cautelar tuviera por objeto dejar sin efecto actos administrativos dictados en el ámbito de aplicación de la legisla- ción municipal o regional. En efecto, para este tipo de supuestos se in- corporó el tercer y cuarto párrafos del artículo 15 del Código Procesal Constitucional, que establecían lo siguiente:

“Cuando la solicitud de medida cautelar tenga por objeto dejar sin efecto actos administrativos dictados en el ámbito de aplicación de la legislación municipal o regional, serán conocidas en primera ins- tancia por la Sala competente de la Corte Superior de Justicia del Distrito Judicial correspondiente.

De la solicitud se corre traslado por el término de tres días, acom- pañando copia certifi cada de la demanda y sus recaudos, así como de la resolución que la da por admitida, tramitando el incidente en cuerda separada, con intervención del Ministerio Público. Con la contestación expresa o fi cta la Corte Superior resolverá dentro del plazo de tres días, bajo responsabilidad salvo que se haya formulado solicitud de informe oral, en cuyo caso el plazo se computará a partir de la fecha de su realización. La resolución que dicta la Corte será

recurrible con efecto suspensivo ante la Corte Suprema de Justicia de la República, la que resolverá en el plazo de diez días de elevados los autos, bajo responsabilidad”.

Tal como se observa, la legislación que antecedió a la vigente, esta- blecía requisitos aún más rigurosos para la tramitación del pedido caute- lar en este tipo de supuestos.

Ahora bien, la diferenciación implementada por el legislador, tanto en el texto vigente como en el texto antes de su modifi cación, tuvo como principal motivación la de poner fi n a los constantes abusos que se come- tían en ejercicio del derecho a la tutela cautelar, en perjuicio de las dispo- siciones adoptadas por los gobiernos regionales y locales. En efecto, uno de los principales argumentos a favor de implementar esta diferenciación fue el de garantizar el principio de autoridad de los gobiernos locales y regionales, de manera que los actos administrativos dictados en ejercicio legítimo de sus competencias no fueran dejados sin efecto a través de me- didas cautelares.

En buena cuenta, esta diferenciación refl eja la desconfi anza del le- gislador frente a los particulares que solicitan medidas cautelares con el único propósito de neutralizar los mandatos dictados por los gobiernos re- gionales y locales; asimismo, refl eja la desconfi anza del legislador frente a aquellos jueces que amparan pedidos de esta naturaleza. En este mismo sentido, uno de los ex magistrados del Tribunal Constitucional, Javier Alva Orlandini, manifestó lo siguiente en uno de sus votos singulares:

“(…) es atribución del TC poner atajo al abuso que perpetran algunos Jueces que, con tales arbitrarias medidas cautelares, prorrogan los efectos de sus decisiones más allá de las provincias y de los Distritos Judiciales en los cuales ejercen jurisdicción. Se llega, con esa con- ducta funcional irregular y punible, al absurdo de avasallar la auto- ridad municipal, emanada de la voluntad popular; pues mientras que un alcalde solo puede conceder o negar licencias en el ámbito de su provincia o distrito, las medidas cautelares se aplican indebidamente

en cualquier lugar de la República” (118)_.