En este subepígrafe, comentamos la posible vulneración del “subprincipio” de reserva de ley por parte de la LORPM (Art. 60) y del reglamento (Art. 59 y ss); más en concreto, estudiamos las relaciones de sujeción especial en el ámbito disciplinario de los centros de menores1527 y su posible incompatibilidad con la reserva de ley.
A consecuencia de un recurso contencioso administrativo contra el reglamento1528, el
TS1529 se pronunció respecto a la posibilidad de vulneración de la reserva de ley por parte del
Art. 60 y ss LORPM1530, resolviendo que no existía tal vulneración; sostuvo como razonamiento principal la condición de los menores internados por mandamiento judicial en el contexto del cumplimiento de una pena, que es la condición conocida como de “sujeción especial”. Según el TS, la posibilidad de regulación de las incidencias como son las sanciones a consecuencia de la comisión de faltas disciplinarias, a través de norma con rango reglamentario es constitucional, porque los rasgos esenciales de la conducta prohibida –de las faltas disciplinarias- se hallan en la ley, en la LORPM más exactamente en su Art. 60.
No obstante y en contra de lo afirmado por el TS, consideramos que dichos rasgos esenciales de la conducta prohibida no se hallan regulados en la LORPM ni en ninguna otra normal legal de la legislación penal de menores, siendo este el problema que nos ocupa.
El problema a resolver es que estamos ante una ausencia de regulación del régimen
disciplinario –de los supuestos de hecho que pueden dar lugar a una sanción disciplinaria- en una normativa con rango de ley, en la LORPM: en primer lugar, estamos ante una ausencia de regulación de uno de los aspectos esenciales de las penas juveniles de internamiento, que son las faltas disciplinarias que los menores pueden cometer durante el período de ejecución de la pena juvenil privativa de libertad. En segundo lugar, nos hallamos ante la presencia de la
1527 Sobre la necesidad de revisar el régimen disciplinario que se regula en la LORPM (Art. 60 y ss) y en el
reglamento (Art. 59 y ss), véase el epígrafe “La urgente revisión del régimen disciplinario penitenciario previsto para menores infractores, contenido en el Real Decreto 1774/2004, de 30 de agosto”, en ACALE SÁNCHEZ, op. cit., p. 376 y ss. Sobre una crítica en referencia a la vulneración del principio de legalidad “… en lo relativo a la reserva de ley, con lo concerniente a la ejecución de medidas de internamiento para menores.”, véase MATA Y MARTÍN, “El principio…”, op. cit., p. 30. Acerca del régimen disciplinario en los centros de menores, véase DE LA CUESTA ARZAMENDI / BLANCO CORDERO, op. cit., p. 127 y ss.
1528 En este contexto, véase la demanda presentada por la Coordinadora de barrios para el seguimiento de
menores y jóvenes, p. 39, presentada, también, por la Asociación pro derechos humanos de Andalucía, Coordinadora y Asociación que presentaron demanda, mediante recurso contencioso administrativo, ante el Tribunal Supremo, en fecha de 29 de octubre de 2.004, contra el Real Decreto 1774/2004, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la L.O. 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
1529 Véase la STS, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección 6ª, 10.11.2006, FJ 9º, (MP: Excma. Sra. Dña.
Margarita ROBLES FERNÁNDEZ).
1530 Posibilidad de vulneración que los demandantes que interpusieron el recurso antes mencionado consideraron
como existente, en este sentido, véase la demanda presentada por la Coordinadora de barrios para el seguimiento de menores y jóvenes, presentada, también, por la Asociación pro derechos humanos de Andalucía, Coordinadora y Asociación que presentaron demanda, mediante recurso contencioso administrativo, ante el Tribunal Supremo, en fecha de 29 de octubre de 2.004, contra el Real Decreto 1774/2004, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la L.O. 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
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regulación de dichas faltas en el reglamento (Art. 59 y ss): la normativa reglamentaria (donde se determinan las conductas negativas o faltas disciplinarias) relacionada con el régimen disciplinario de los centros de menores puede restringir el régimen de vida de éstos, parcial o totalmente. Este es el motivo principal por el que las conductas (las faltas disciplinarias) que pueden dar lugar a dicha restricción de libertad deberían de estar establecidas en una norma con rango de ley, en virtud del Art. 17.1 y del Art. 25.1 CE.
Una primera causa del problema: la exigencia de reserva de ley se ve relativizada o atemperada por la doctrina del TS1531 en el marco de las relaciones de sujeción especial o de
supremacía de la Administración, en los centros de internamiento de justicia juvenil, en concreto, en el régimen disciplinario previsto en la LORPM (Art. 60) y en el reglamento (Art. 59 y ss).
Una segunda causa se halla en el hecho de que la LORPM ha realizado una delegación o habilitación más allá de lo permitido por la reserva de ley a favor del reglamento; en todo caso, se produce deslegalización de la LORPM hacia el reglamento, tal y como señala COLÁS TURÉGANO: “Sin embargo, existe una cierta deslegalización pues la LORRPM sólo prevé las
sanciones, las infracciones se derivan al reglamento.”1532
En función del problema enunciado, describimos el objetivo de este subepígrafe: primero, cuestionar la constitucionalidad de la regulación establecida en el Art. 60 LORPM (que como se verá y a diferencia de lo afirmado por el TS, no establece la conducta prohibida o negativa la falta disciplinaria); y segundo, reforzar, consolidar e insistir en la garantía protectora derivada de la reserva de ley, incluso cuando estamos ante las relaciones conocidas como de “sujeción especial” o de “supremacía de la Administración”.
Para conseguir el objetivo mencionado, partimos de la premisa que guiará la argumentación para conseguir tal objetivo: hemos de ir con cautela extrema a la hora de reducir derechos (el derecho a la libertad ex Art. 17.1 CE) a las personas sometidas a tales relaciones de sujeción especial, tal y como advierte DÍEZ - PICAZO1533 y según establece el TC, para impedir el deterioro del principio de legalidad: “… ‘debilitamiento’ y relativización del
principio de legalidad que este Tribunal -en ciertos casos- ha considerado en los supuestos de las llamadas ‘relaciones de sujeción especial.”1534
1531 Doctrina que se estableció en la STS, S. 3ª, 10.11.2006, FJ 9º, (MP: Excma. Sra. Dña. Margarita ROBLES
FERNÁNDEZ), en la jurisdicción de menores, STS que resuelve una impugnación contra el reglamento de desarrollo de la LORPM.
1532 Véase COLÁS TURÉGANO, op. cit., p. 276.
1533 En este contexto, véase DÍEZ – PICAZO GIMÉNEZ, “El principio…”, op. cit., apartado 8, párrafo 2º. 1534 Véase la STC, S. 1ª, 29.3.1990, FJ 6º, párrafo 2º, (MP: Excmo. Sr. D. Carlos de la VEGA BENAYAS).
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1.3.1. Toma de postura.
En la línea de posicionarnos a favor de la reserva de ley (en el marco de las relaciones de sujeción especial en la que están incluidos los menores internados cumpliendo pena juvenil privativa de libertad), defendemos la necesidad de establecer la normativa relativa a las faltas disciplinarias (conductas negativas que se producen en los centros de justicia juvenil) en una norma con rango de ley (orgánica), en concreto en la LORPM de una manera prioritaria –sin descartar la función de desarrollo o de complemento a través del reglamento-. Dicha necesidad se basa en los argumentos siguientes:
Primero. En contra de lo afirmado por el TS, cabe afirmar –tal y como se deduce de la lectura del Art. 60.2- que la LORPM no establece los elementos esenciales de la conducta antijurídica (el supuesto de hecho, la conducta negativa o prohibida, la falta disciplinaria); no hay una concreción mínima de los elementos básicos del comportamiento antijurídico en dicho Art. 60.2 LORPM. Esta previa determinación de dichos elementos es una exigencia de la reserva de ley, pero, tal determinación no se produce en la LORPM.
Además –y vulnerando la reserva de ley-, la propia ley remite los supuestos de hecho (las faltas disciplinarias) al reglamento, a través del Art. 60.1 LORPM. Por lo que consideramos -y a diferencia de lo que afirma el TS- que los elementos esenciales de la conducta antijurídica, de las faltas disciplinarias no se regulan en la LORPM, tal y como en este sentido señala ACALE SÁNCHEZ1535.
En este contexto asumimos como propia la propuesta del GRUPO DE ESTUDIOS DE POLÍTICA CRIMINAL1536, a través de la cual se describe una serie de conductas
susceptibles de ser reguladas en la LORPM y, a la vez, incardinadas en el concepto de “faltas muy graves”; por ejemplo: “Realizar con violencia o intimidación en las personas o daños en las
instalaciones o efectos motines, plantes o desórdenes colectivos, o instigar a los mismos si éstos se hubieran producido.” Y también en el de “faltas graves” (por ejemplo: “Faltar gravemente al respeto y consideración debidos al personal del centro.”
Segundo. Necesidad de regulación mediante norma con rango de ley. Como hemos dicho, la normativa reglamentaria -el Art. 59 y ss- puede restringir el régimen de libertad de los menores internados. No obstante, la tipificación de las infracciones (de la conducta prohibida, de las faltas disciplinarias) se ha de realizar en una norma con rango de ley, tal y como se
1535 Véase ACALE SÁNCHEZ, op. cit., p. 378; pero, por otro lado, ACALE SÁNCHEZ sostiene que no se
vulnera el principio de reserva de ley, “A la vista de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 2/1987, de 21 de enero.”, loc. ult. cit.
1536 Véase GRUPO DE ESTUDIOS DE POLÍTICA CRIMINAL, Un proyecto alternativo…, op. cit., p. 61 y ss y p.
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obliga desde la Constitución, en virtud de los Arts. 17.1, 25.1, 53.1 y 81.1 CE; también, desde la ley, en virtud del Art. 129.1 LRJAPyPAC; y a través del Tribunal Constitucional1537.
En este contexto, hemos de destacar a CÁMARA ARROYO1538, que se posiciona en
contra de la doctrina del TS antes mencionada relativa a las relaciones de sujeción especial. También, COLÁS TURÉGANO1539 considera necesario que la LORPM tipifique la conducta antijurídica, las faltas disciplinarias, por motivaciones relacionadas con la seguridad jurídica. CERVELLÓ / COLÁS1540 se posicionan, de la misma manera, en contra de la ausencia de
regulación de las faltas disciplinarias en la ley, afirmando que dicha ausencia vulnera el principio de legalidad. La Coordinadora de Barrios y la Asociación pro derechos humanos de Andalucía1541 se pronuncian en contra de la regulación reglamentaria, en referencia a las faltas disciplinarias, y a favor de la regulación de éstas en norma con rango de ley. El GRUPO DE ESTUDIOS DE POLÍTICA CRIMINAL1542 se muestra, igualmente, a favor de la necesidad
de rango de ley para las normas relativas al procedimiento sancionador - disciplinario de menores. AYO FERNÁNDEZ1543 se posiciona en relación con la vulneración del principio de
legalidad, en su manifestación de reserva de ley, por parte de la LORPM, en relación con el aquí criticado Art. 60 LORPM. Finalmente ACALE SÁNCHEZ1544 realiza una crítica al
reglamento en lo que respecta a la regulación del régimen disciplinario de las faltas desde una norma de rango reglamentario, crítica que compartimos en su totalidad.
Tercero. Delegación inconstitucional al reglamento de una materia que es objeto de reserva de ley. La regulación del régimen disciplinario se realiza a través del Art. 60.1 LORPM. En dicho Art. 60.1 se produce una delegación al reglamento que presenta tachas de inconstitucionalidad; desde esta perspectiva, se realiza una delegación o habilitación al reglamento (para regular la conducta antijurídica, la falta disciplinaria) que es ilegal a la vez que
1537 En este contexto, véase la STC, 1ª, 11.9.2006, FJ 4º, (MP: Excma. Sra. Dña. M. Emilia CASAS
BAAMONDE).
1538 En este contexto, véase el análisis que realiza en profundidad, y que compartimos totalmente en este estudio,
a través de CÁMARA ARROYO, Derecho penal de menores…, op. cit., p. 885 y ss, en el epígrafe “Relación especial de sujeción de los menores internados. Crítica.”
1539 Véase COLÁS TURÉGANO, op. cit., p. 276. 1540 Véase CERVELLÓ / COLÁS, op. cit., p. 184.
1541 Véase la demanda presentada por la Coordinadora de barrios para el seguimiento de menores y jóvenes, p. 42,
demanda presentada también, por la Asociación pro derechos humanos de Andalucía, coordinadora y asociación que presentaron demanda, mediante recurso contencioso administrativo, ante el Tribunal Supremo, en fecha de 29 de octubre de 2.004, contra el Real Decreto 1774/2004, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la L.O. 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
1542 Véase GRUPO DE ESTUDIOS DE POLÍTICA CRIMINAL, Un proyecto alternativo…, op. cit., p. 71.
1543 Véase AYO FERNÁNDEZ, op. cit., pp. 171 – 175; principalmente, la p. 173. En la misma línea, véase
LANDROVE DÍAZ, G., “El nuevo Derecho penal juvenil”, en La ciencia del Derecho penal ante el nuevo siglo. Libro homenaje al profesor doctor Don José Cerezo Mir. José Luís Díez Ripollés, Carlos María Romeo Casabona, Luis Gracia Martín, Juan Felipe Higuera Guimerá (editores). Ed. Tecnos. Madrid. 2002, pp. 1575 – 1586, p. 1581.
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inconstitucional por ir más allá de lo permitido por la reserva de ley, porque no determina el supuesto de hecho (la conducta negativa o falta disciplinaria) de una manera mínima o suficiente.
Sobre la delegación inconstitucional al reglamento ya se posicionaron – posicionamiento que compartimos- los demandantes contra el reglamento, en sede de recurso ante el TS, bajo los términos siguientes: “La LO 5/2000 sólo dice que las infracciones serán muy
graves, graves y leves, remitiéndose al reglamento para su tipificación, lo cual constituye una clarísima infracción de la LRJAE y PAC y del art. 25.1º CE, que sólo cabría admitirse con una interpretación claramente contra legem.”1545
Cuarto. El reglamento es inválido. El reglamento excede la delegación o la habilitación de la LORPM1546: su Art. 59 y ss regula aspectos de la normativa penal (infracciones – faltas disciplinarias que pueden restringir derechos fundamentales, la libertad, entre ellos), y esta regulación hace mucho más que desarrollar la ley mediante especificaciones o graduaciones de las faltas disciplinarias. Lo que hace es regular el régimen disciplinario “ex novo” sin una regulación previa o mínima en la LORPM; esta posibilidad es, recordemos, competencia de las Cortes Generales, de la ley, en virtud del Art 25.1 CE, y, también, de los Arts. 53.1 y 81.1 CE y de los Arts. 127 y 129 LRJAPyPAC.
El articulado del reglamento relativo al régimen disciplinario, a aplicar en los centros de menores, Art. 59 y ss es inválido -desde la óptica de la reserva de ley-; y esta invalidez proviene de la inconstitucionalidad de la LORPM: el órgano delegante (el legislador, a través de la LORPM) permite al órgano delegado –el poder ejecutivo- regular (a través del reglamento) más allá de lo que le es permitido por la reserva de ley (que prohíbe regular infracciones y sanciones en norma reglamentaria). Por este motivo, este reglamento es inválido –no ilegal- (ya que el “vicio” de donde parte la ilegalidad radica en la norma, en la ley delegante). También, porque su inconstitucionalidad (de la LORPM) afectará a la fuente del Derecho desde donde se ha creado el “vicio” o el problema, a la norma delegante (la ley, la LORPM) –no al reglamento- por haber sobrepasado los límites de la reserva1547.
En base a lo dicho anteriormente, concluimos lo siguiente: la mencionada doctrina del TS implica la relativización de la legalidad penal y de la reserva de ley, en el sentido de
1545 Véase la demanda presentada por la Coordinadora de barrios para el seguimiento de menores y jóvenes, p.
42, demanda presentada, también, por la Asociación pro derechos humanos de Andalucía, coordinadora y asociación que presentaron demanda, mediante recurso contencioso administrativo, ante el Tribunal Supremo, en fecha de 29 de octubre de 2.004, contra el Real Decreto 1774/2004, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la L.O. 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
1546 Delegación o habilitación que se establece a través del Art. 43.2 LORPM, de una manera implícita. 1547 En este contexto, véase RUBIO LLORENTE, op. cit., p. 25.
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permitirse o tolerarse que se pueda regular el régimen disciplinario (la descripción de las faltas disciplinarias) mediante reglamento, sin una habilitación previa mínima o suficiente.
En virtud de las conclusiones anteriores, proponemos que la LORPM debería de tipificar las infracciones en las que pueden incurrir los menores internados; de esta manera se preservaría el contenido esencial de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, en su manifestación a través de la reserva de ley.
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