Soberanía del parlamento y legislación de urgencia

En anteriores párrafos hemos resaltado que el poco incisivo control judicial de constitucio- nalidad de la actividad legislativa sobre los derechos sociales del Parlamento irlandés tiene una de sus raíces en el supuesto respeto a sus decisiones. Y hemos resaltado también la "influencia" que, según los juristas que han estudiado el tema, ha venido teniendo sobre su sistema constitu- cional el llamado principio de soberanía del Parlamento, que es una de las bases tradicionales (tal vez la fundamental) del sistema de fuentes del Derecho inglés48_.

47 _{Ver Matina Yannakourou, "Austerity Measures Reducing Wage and Labour Costs before the Greek Courts: A Case} Law Analysis", op. cit. pgs. 37/38.

48_{Sintetizando mucho, pues no es este el lugar para extenderse en ello, el principio citado implica en el Derecho de In-} glaterra varios efectos, de los que sí hemos de recordar cuatro: el Parlamento no se ve vinculado por Constitución alguna; no hay distintos rangos de leyes (ni por motivos formales ni por motivos materiales); el legislativo puede modificar cual- quier derecho; y no cabe control de constitucionalidad de las leyes. Para comprender lo que significa el principio de so- beranía o supremacía del Parlamento en el Derecho de Inglaterra, así como la contestación que siempre ha tenido, véase Antonio Carlos Pereira Menaut, El ejemplo constitucional de Inglaterra, Servicio de Publicaciones, Facultad de Derecho, Universidad Complutense, Madrid, 1992, pgs. 135/142.

Advirtamos, claro, que sobre este tema no podemos mostrarnos dogmáticos en modo alguno, y por eso cuando hablamos de "influencia" no queremos indicar que el citado principio haya sido una especie de inexorable guía del Derecho constitucional de Irlanda: esa influencia da cuenta más bien de un sentimiento extendido en los países de la "órbita" anglosajona pero no tanto en los de nuestro Continente: el sentimiento de que el Parlamento recibe de su origen de- mocrático legitimidad suficiente para que se entiendan justificadas todas sus actuaciones, in- cluida, en primer lugar, la legislativa.

Pero llegados aquí, y a la vista de la evolución del sistema de fuentes de regulación de los derechos sociales que ahora estudiamos, hay necesariamente que preguntarse: ¿sigue siendo cierto en Irlanda lo que hemos apuntado?; ¿puede decirse que perdura ese sentimiento de legiti- mad de la actividad parlamentaria de modo tal que se erige en valladar de controles externos y en justificación de sus decisiones legislativas?; aún es más, ¿puede decirse que en la gestión de la crisis ha tenido el Parlamento de Irlanda un papel relevante?

Pues bien, hay que adelantar como respuesta que aunque la realidad irlandesa ofrece un pa- norama más esperanzador que la realidad continental, pues la gestión de la crisis se ha formali- zado a través de normas al menos conocidas por el Parlamento y sobre las que ha sido posible el debate, pese a tal importante dato, hay que adelantar, decimos, que en la citada gestión ha te- nido un papel primordial el Poder Ejecutivo del país, francamente guiado por otros poderes ya mencionados con algún lugar en el organigrama político de la Unión Europea. Para comprobarlo, repasamos los principales tipos de normas en los que se han recogido los recortes y medidas an- ticrisis impuestos a los ciudadanos irlandeses.

Por lo que a nosotros importa, comencemos destacando que el ajuste contra la crisis se ha llevado a cabo en Irlanda acudiendo a dos fuentes principales: las leyes de presupuestos, que el Gobierno prepara cada año (art. 28 CI) y que son un tipo de las llamadas por la Constitución "Money Bills" (arts. 21 y 22 CI), y las leyes especializadas de Seguridad Social.

Es importante advertir que la elección de la fuente reguladora del tan citado ajuste, esto es, como hemos mencionado las leyes de presupuestos básicamente, podría indicar algo sobre su extensión y naturaleza. El que se lleve a cabo a través de las Leyes de Presupuestos parece que significa, en primer lugar, que estamos ante un ajuste esencialmente coyuntural, que podría tener cierta “marcha atrás” en el futuro, con la finalidad de mejorar de nuevo donde ahora se recorta; en segundo lugar, que estamos ante un ajuste eminentemente cuantitativo (más que cualitativo), esto es, un ajuste que afecta a las cuantías de muchas instituciones jurídicas pero sin tocar sus esencias, aunque en este caso cabría introducir importantes matizaciones (como veremos a lo largo de la exposición).

Pero el recurso a las leyes de presupuestos para imponer los recortes o "cuts" y demás refor- mas en materia de derechos sociales significa también acudir a una ley muy especial, pues su tramitación como "Money Bill" está reservada a la Cámara Baja (art. 21 CI) y su contenido no puede ser sometido en ninguno de sus puntos a la Supreme Court por el Presidente de la Repú- blica (art. 26 CI). Las peculiaridades de las Leyes de Presupuestos, desde su tramitación parla- mentaria hasta el control de su contenido por el Legislativo, han sido destacadas por los tratadistas ingleses desde antiguo y no vamos aquí a agotar la bibliografía al respecto. Baste citar el clásico libro de Walter Bagehot sobre la Constitución inglesa, en el que se resalta el protago- nismo que desde el siglo XIX fue adquiriendo el Ejecutivo en cuestiones financieras y la des- confianza que el mismo Poder viene teniendo en el Parlamento, en el que por su origen electoral se desarrollaría cierta tendencia al "gasto"49_{; esta reflexión parece particularmente oportuno re-}

49 _{Walter Bagehot, The English Constitution (1867). Cito por la edición española, traducción de Adolfo Posada, La Cons-} titución inglesa, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2010, pgs. 132/133.

cordarla en los tiempos que corren. Para terminar, señalemos que el veto del Parlamento a la aprobación de los presupuestos elaborados por el Gobierno fue en tiempos una prerrogativa del Poder Legislativo que ya en el siglo XIX se consideraba "de aplicación extrema" en Gran Bre- taña, dato este interesante que ha sido recogido por los historiadores50_.

En fin, el recurso a las ya mencionadas leyes (Acts) de Seguridad Social para completar el ajuste no parece que cambie en esencia lo que acabamos de concluir, pues estas leyes (que no tienen esa vocación de permanencia que caracteriza a la legislación de los países del continente europeo) se están utilizando para reforzar, consolidar o ampliar lo que se dispone en las leyes de presupuestos referidas.

Recordemos los principales textos legales por los que se han "recortado" los derechos sociales en Irlanda. El primero de ellos es 2009 Budget, Supplementary Budget Measures 2009 (Ley de Presupuestos para 2009, Ley Complementaria de los Presupuestos para 2009). Para el citado año se elaboraron en realidad dos leyes de presupuestos. Al anuncio público de la entrada de Ir- landa en recesión (en septiembre de 2008), siguió otro, el del adelanto de la aprobación de los presupuestos para el año 2009 a octubre de 2008. El debate y aprobación parlamentaria de esta ley no fue pacífico, y le costó al gobierno una considerable pérdida de apoyos (alguno de los di- putados de Fianna Fáil dejó el partido). Pese a todo, pronto se vio que las medidas adoptadas eran insuficientes para sortear la crisis y por tal motivo se aprobó la Ley complementaria de Pre- supuestos para 2009.

Los ajustes iniciados en 2009 continúan con el 2010 Budget (Ley de Presupuestos para 2010)51_. Es importante destacar que esta Ley de Presupuestos suscitó una nueva controversia importante en el Parlamento Irlandés (Dáil Éireann), sobre todo por los cortes que introducía en el gasto so- cial (se habló de un cuatro por ciento); ha llegado a decirse que recortes así no se conocían en tales proporciones casi desde 1924. En fin, por medio de la Social Welfare Act 2010 (Number 34 of 2010) se quiso consolidar (a través de medidas cuantitativas pero también cualitativas, de evitación del fraude) la línea de austeridad. También su tramitación suscitó airadas discusiones en el Parlamento (Dáil Éireann) y su texto se aprobó por un corto número de votos positivos (81 a 75).

2011 Budget (Ley de Presupuestos para 2011) fue el último elaborado por el Gobierno del Fianna Fáil52_{. Su tramitación fue traumática, y el Gobierno consiguió que el texto se aprobase} por estrechísimo margen. El ahorro público efectuado a través de ella le convirtió en el presu- puesto más austero de la historia de la República. Con posterioridad mencionaremos las medidas que se contienen en la Ley a que nos referimos, aunque adelantamos que la más llamativa (no la más importante, desde luego) fue el recorte de la ayuda por menores a cargo.

La Social Welfare and Pensions Act 2011 (Number 9 of 2011) tiene importancia porque es Ley aprobada durante el mandato gubernamental de Fine Gael, o sea, del nuevo Gobierno salido de las urnas en febrero de 2011. Sigue en ciertos aspectos la línea de autoridad y control del gasto iniciada en 2009 y continuada en 2010 y 2011, pero también introduce modificaciones en

50 _{Ver Joaquín Valera Suanzes-Carpegna, "Estudio Preliminar" a Walter Bagehot, La Constitución inglesa, op. cit. pg.} XVIII, con cita del libro de John James Park The Dogmas of the Constitution.

51_{Para conocer por la prensa irlandesa la trayectoria y consecuencias de la Ley de Presupuestos para 2010 pueden verse} las citas de la wikipedia, voz: Irish budget 2010, en.wikipedia.org/wiki/Irish¬_budget,_2010.

52_{Noticia sobre la aprobación del Budget 2011 en la prensa española puede encontrarse, por ejemplo, en ABC de 7 de di-} ciembre de 2010 (www.abc.es/20101207/economia/irlanda-presupuesto) o en LA GACETA (www.intereconomia.com/no- ticias-gaceta/economia/irlanda-presenta-presupuestos-2011). Noticias varias en la prensa irlandesa pueden conseguirse a través de Wikipedia, voz: Irish budget 2011 (en.wikipedia.org/wiki/Irish_budget_2011).

la “hoja de ruta” que había trazado el anterior Gobierno de Fiánna Fáil (por ejemplo, en materia de edad pensionable para la jubilación o de salario mínimo). A ella sigue 2012 Budget (Ley de Presupuestos para 2012), la primera que se aprueba durante el mandato gubernamental de Fine Gael. Lo primero que se puede decir de ella es que se aleja un tanto de los precedentes (con los que pretende marcar distancia). Tal vez los recortes en esta Ley son más “de detalle” y en general (muy en general, por cierto) afectan menos que los anteriores al gasto social en cuestiones esen- ciales y por tanto espinosas, en aquellas que pueden provocar graves respuestas políticas y so- ciales.

Por su importancia relativa para el tema de nuestro informe, no hemos hecho aquí referencia a la Social Welfare and Pensions Act 2012 (Number 12 of 2012), y entramos directamente a exa- minar 2013 Budget (Ley de Presupuestos para 2013)53_{. Adelantamos que el Financial Statement} by the Minester for Finance que acompaña a la mencionada norma tiene ya un toque de opti- mismo que no existía en años anteriores, y se remarca que el país ha recobrado la confianza de los inversores y mercados internacionales. Pero las anteriores afirmaciones no deben llevar a en- gaño. El presupuesto para 2013 es un presupuesto como los precedentes, de restricción del gasto público (incluido, claro está, el gasto social) y en extremo recaudador (como iremos viendo). El Gobierno irlandés, optimista en esta ocasión, como hemos dicho, no lo oculta del todo, y para justificar las medidas drásticas que adopta apela a principios constitucionales (precisamente esos principios que en la práctica judicial no valen tanto), como el que garantiza un nivel decente de vida a los ciudadanos y un trabajo digno, principios claro cuyo desarrollo, lo que no se le oculta al Ejecutivo de la isla, seguramente no va a conseguirse a corto plazo. En fin, en la Social Welfare and Pensions (Miscellaneous Provisions) Act 2013 podemos encontrar el desarrollo de algunas de las medidas insertadas en la Ley de Presupuestos de 2013 (por ejemplo, la que se refiere a la extensión de las rentas que integran la base de cotización al sistema de Seguridad Social, que luego analizaremos).

Finalmente, mencionemos 2014 Budget (Ley de Presupuestos para 2014). El incipiente op- timismo ministerial presente en la Ley de Presupuestos de 2013 quizá llevó a muchos a pensar en una “flexibilización” de las leyes de presupuestos de años posteriores, a muchos, tal vez, pero no a los tecnócratas de la Unión Europea, que acentuó sus controles sobre la elaboración del texto ahora referido54_{. La Unión demandó a Irlanda mayor presión fiscal (lo que tiene que ver} con el alto déficit del país). Estos controles obligaron a contactos continuos y encuentros suce- sivos, a lo largo del último trimestre de 2013, entre las autoridades irlandesas y las de la UE. La Ley presupuestos para 2014, aunque como veremos contempló incentivos para la creación de empleo, también previó medidas fuertemente recaudatorias y por lo que a nosotros interesa redujo el gasto social (sobre todo en sanidad y las ayudas sociales, estas últimas a base de res- tringir el acceso a las mismas y “cortar” su duración). El Ministro competente llegó a decir que se estaba ante un "tough budget", pero solicitó el apoyo de la población en lo que llamó el tramo final de la crisis55_.

La radicalidad del procedimiento legislativo seguido para, supuestamente, dar respuesta a la crisis no ha sido amortiguada en Irlanda con las técnicas que podríamos denominar de reafirma- ción democrática de las normas de naturaleza social que son comunes en el Continente, y, no lo olvidemos, recomendadas por el Derecho de la UE. En particular, ha faltado el diálogo con los

53 _{Noticias sobre el Budget 2013 pueden obtenerse en Wikipedia, voz Irish Budget 2013 (en wikipedia.org/wiki/irish_bud-} get_2013).

54_{Al respecto pueden verse noticias en el IRISH TIMES (www.irishtimes.com/business/economy/european-commis-} sion-could-demand-changes-to-Ireland’s-budget).

55_{Puede verse el documento BUDGET 2014 Money Guide Ireland (www.moneyguideireland.com/category/budget-} 2014).

protagonistas sociales al comienzo del proceso (aunque parece haberse acudido a él para cues- tiones puntuales tras las elecciones de 2011). Pueden citarse como ejemplo de lo que viene su- cediendo los hechos que justifican la Sentencia de la High Court McKenzie v. Minister for Defence & Ors, de 30 de noviembre de 201056_{. El litigio se provocó por un sindicato militar que} entendía, con base en los procedimientos existentes de negociación de condiciones de trabajo y derechos sociales entre representantes laborales y Administración, que hubiera tenido que ser consultado por el Gobierno antes de proceder a determinados recortes de subsidios de los fun- cionarios de las Fuerza Armadas que, arguía, podían afectar a derechos constitucionales. La res- puesta de la High Court es contundente: apodera al Gobierno para actuar unilateralmente en tiempos de crisis con base en el "interés nacional urgente" y con legitimidad derivada del art. 28 de la Constitución, que trata sobre el Poder Ejecutivo (en general).

De todo lo visto es posible deducir que Irlanda ha seguido el mismo derrotero que vienen si- guiendo, siempre apelando a la crisis, los creadores de normas en los Estados miembros de la Unión Europea con problemas económicos. Pero podría decirse en su descargo que en aquel país al menos se ha dado al Parlamento la posibilidad de pronunciarse sobre los "recortes" de impor- tancia al debatir las Leyes de Presupuestos, en medida desde luego mayor que la permitida en otros Estados de nuestro entorno, y creemos que en medida mayor que en España.

Es casi un tópico llamar la atención sobre el uso reiterado por parte de nuestros últimos su- cesivos Gobiernos (con independencia de su corte político) del Decreto Ley en materia de dere- chos sociales57_{. Se ha llegado a decir que "el período 2009-2013 se caracteriza por una} hipernormatividad en el ámbito laboral" que sería única en nuestra historia legislativa por dos razones: "la alta presencia de las normas de urgencia y el alcance e intensidad de las reformas adoptadas precisamente por esas normas de urgencia"58_{. Concretamente, en el ámbito de la Se-} guridad Social las normas de urgencia se han dictado apelando a razones presupuestarias, lo que, como se ha destacado acertadamente, es débil justificación (pues "cualquier reforma en materia de seguridad social tiene una cuantificación económica") y no acaba de casar con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el uso y abuso del Decreto Ley59_{. No parece que la posterior tra-} mitación como proyecto de ley del Decreto Ley dictado por el Gobierno acabe de legitimar ciertas decisiones que producen efectos desde que se adoptan (antes de su tramitación parlamen- taria); más bien este modo de proceder en ciertos casos puede minar la seguridad jurídica60_. En resolución que compartimos, "un Estado en el que la forma habitual de legislar es el Real Decreto Ley tiene problemas de legitimidad democrática incluso aunque el Gobierno posea la mayoría absoluta en las Cámaras, porque sustrae del debate político la regulación de aspectos fundamentales de la vida política y social"61_.

No obstante, hay que puntualizar que las medidas normativas adoptadas a través de la legis- lación de urgencia no han seguido un mismo iter en el ámbito de las relaciones laborales y en el ámbito de la Seguridad Social y derechos sociales. Aunque sea aquí difícil ofrecer una prueba exacta de por qué concluimos lo dicho, es posible sentar dos afirmaciones: que se ha acudido

56 _{Noticia de la Sentencia McKenzie v. Minister for Defence & Ors en Aoife Nolan, "Welfare Rights in Crisis in the Eu-} rozone: Ireland", en Social Rights in Times of Crisis in the Eurozone: The Role of Fundamental Rights' Challenge, Edited by Claire Kilpatrick and Bruno De Witte, op. cit. pgs. 35/36.

57_{Sobre la legislación de urgencia en España durante la crisis, Arántzazu Vicente Palacio, "Crisis, Derecho del Trabajo} y legislación de urgencia: ¿un trío inseparable?", en José Ignacio García Ninet y Pepa Burriel Rodríguez-Diosdado, El impacto de la gran crisis mundial sobre el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Su incidencia en España, Europa y Brasil, 2008-2014, op. cit. pgs. 45/62.

58_{Arántzazu Vicente Palacio, "Crisis, Derecho del Trabajo y legislación de urgencia: ¿un trío inseparable?", op. cit. pg. 50.} 59_{Arántzazu Vicente Palacio, "Crisis, Derecho del Trabajo y legislación de urgencia: ¿un trío inseparable?", op. cit. pgs.} 49, 54/56.

60_{Arántzazu Vicente Palacio, "Crisis, Derecho del Trabajo y legislación de urgencia: ¿un trío inseparable?", op. cit. pg. 60.} 61_{Arántzazu Vicente Palacio, "Crisis, Derecho del Trabajo y legislación de urgencia: ¿un trío inseparable?", op. cit. pg. 60.}

más a la tramitación parlamentaria en el segundo de los ámbitos mencionados, y que en él se ha producido con más éxito que en el primero el diálogo social. Hay que citar como prueba de lo primero y también de lo segundo un texto esencial: la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre la re- forma de la jubilación, que tiene su base en el Acuerdo Social y Económico de 2 de febrero de 2011. Es ejemplo sólo de lo segundo la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, sobre el factor de sos- tenibilidad.

Pero ha de añadirse, para precisar más, que los últimos sucesivos Gobiernos (con indepen- dencia de su filiación) se han reservado en general para su regulación el régimen del desempleo (ambos niveles, el contributivo y el no contributivo), que se ha visto muy retocado por la legis- lación de urgencia62_{. Este dato, fundamental, sirve para advertir un peligro: el de la progresiva} "deslegalización" de importantes parcelas de los derechos sociales, de la que ya hay ejemplos63_, que hurta al debate parlamentario importantes aspectos del contenido de los derechos sociales. A este peligro se une lo que, con expresión gráfica se ha llamado "el diablo de las fórmulas"64_, esto es, la inserción en textos legales y reglamentarios de fórmulas que son en realidad moldes vacíos de contenido, pues se integran por datos económicos y técnicos que escapan al control de los legítimos hacedores de normas.

Por lo que respecta al diálogo social, nuestro Derecho parece más inclinado a aceptarlo que