un nivel de vida conveniente. Como lo ilustra el Recuadro 4.13, en el caso de Sierra Leona los sueldos son demasiado bajos para que los docentes se concentren en sus obligaciones profesionales, lo que puede fomentar el absentismo si tratan de aumentar sus ingresos con otros trabajos (Mehrotra y Buckland, 1998).
A lo largo del tiempo han venido disminuyendo los ingresos de los docentes en comparación con otros grupos. Esto es en cierta medida un
Los sueldos de los
docentes suelen ser
insuficientes para
mantener un nivel
de vida conveniente.
Recuadro 4.12. Nuevas posibilidades de carrerapara los docentes de Sudáfrica
En abril de 2003 Sudáfrica adoptó un nuevo escalafón de puestos y sueldos del magisterio, en el que se prevén aumentos salariales según el rendimiento, además de dos posibilidades de promoción: una en la docencia y otra en la administración. En cuanto a la primera, un profesor puede llegar a ser especialista principal de educación y seguir ejerciendo su actividad docente. Otra opción es ser asesor en el Ministerio de Educación. La segunda posibilidad abarca formas más tradicionales de promoción como ser director de un centro educativo. Esas oportunidades se consideran un enriquecimiento de la estructura de apoyo, ya que refuerzan la práctica experimental en la escuela y estrechan la vinculación entre la práctica cotidiana y las políticas nacionales. Fuente: ELRC (2003).
Cuadro 4.10: Sueldo medio de los maestros de primaria en proporción del PIB por habitante, por región (1975-2000)
(Países con un PIB inferior à 2.000 dólares en 1993)
Fuente: Mingat (2002).
Conjunto de países con un PIB por habitante inferior a 2.000 dólares
África de habla inglesa de habla francesa Sahel Asia América Latina
Oriente Medio y África del Norte
6,6 4,6 4,3 3,7 8,6 6,3 6,0 4,4 4,4 3,5 3,6 4,2 11,5 8,0 6,3 4,8 17,6 11,8 8,2 6,4 3,7 2,7 2,5 2,9 2,7 2,9 2,3 2,3 5,6 2,8 3,3 3,3 2000 1992 1985 1975
resultado natural del aumento global de
personas educadas y formadas: ha disminuido la insuficiencia relativa de personas aptas para ejercer la profesión. Asimismo, los avances hacia la generalización de la educación han limitado la capacidad de los gobiernos de aumentar periódi- camente el promedio de sueldos. En el
Cuadro 4.10 se muestra la tendencia de los sueldos medios de los maestros de primaria en los países en desarrollo entre 1975 y 2000, en relación con el PNB por habitante. Al inicio de ese periodo eran seis veces más elevados que el PNB por habitante, pero a comienzos del siglo la
proporción había disminuido en casi la mitad. Esta reducción fue muy acentuada en África, sobre todo en los países de habla francesa y en el Sahel, donde la proporción pasó a ser aproxi- madamente un tercio del nivel anterior. No deja de ser significativo que la cobertura de los sistemas de educación primaria sigue siendo baja en los países donde la proporción mantenida en los sueldos es más elevada.52
La comparación con el PNB por habitante consti- tuye sólo una aproximación para comprender en qué medida los docentes se sienten más pobres
2
Informe de Seguimiento de la Educación para T
odos en el Mundo
Recuadro 4.13. Los maestros de primaria en Sierra Leona
Al terminarse en 2001 una guerra civil que había durado 11 años y efectuarse cambios importantes en el sistema educativo, como la supresión de los costos de escolaridad y la generaliza- ción de los restaurantes escolares, se produjo un considerable aumento de la matrícula de primaria. El número de alumnos se triplicó en menos de cuatro años, mientras que las restricciones presupuestarias hicieron que la proporción de alumnos por docente (de plantilla) pasara de 32/1 en 1992 a 72/1 en 2003. Una consecuencia es que cerca del 20% de los maestros de primaria de las escuelas públicas no figuran en la plantilla. En efecto, muchos son “voluntarios” o maestros “comunitarios” con poca o ninguna formación profesional, que reciben de la escuela respectiva una remuneración mínima. Con frecuencia, en las zonas rurales alejadas representan más de la mitad de los maestros de las escuelas públicas de enseñanza primaria. El número excesivo de alumnos por aula, combinado con la falta de equipo básico y material didáctico, ha tenido como consecuencia la baja calidad de la enseñanza primaria. Si bien los sueldos de los docentes son más o menos comparables con los de profesiones equivalentes del sector público, la mayoría de los maestros viven en la pobreza. A finales de 2003 el sueldo medio (más los subsidios) de un maestro era de 50 dólares mensuales. Los maestros “comunitarios” de las escuelas públicas ganaban mucho menos. También se han creado escuelas comunitarias,
pero la población rural es demasiado pobre para aportar lo suficiente a su mantenimiento. En muchas de ellas la comunidad paga a los maestros en especie, trabajando en sus granjas. Su baja remuneración, con frecuencia sin periodicidad alguna, suscita graves interrogantes sobre la viabilidad de las escuelas comunitarias.
Los maestros están cada vez más desmoralizados. En su gran mayoría abandonarían la profesión si pudieran hacerlo. Por lo general deben sostener a una familia de cuatro o cinco personas con un sueldo inferior a 2 dólares diarios. Incluso un maestro calificado sólo gana la cuarta parte del ingreso mínimo necesario para mantener un hogar de cuatro personas. En términos reales, los sueldos han disminuido desde mediados
de los años noventa en más del 50%, mientras que ha aumentado considerablemente el volumen de trabajo, sobre todo para los maestros de los primeros cursos.
Al bajo sueldo se agrega el retraso en el pago. Además son muy deficientes las condiciones de vivienda tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Muchos maestros de escuelas urbanas tienen que recorrer grandes distancias hasta el lugar de trabajo. Sin embargo, todos desean trabajar en las zonas urbanas porque pueden tener ingresos complementarios gracias a clases privadas y otras actividades. Esta práctica tiende a minar el sentido de responsabilidad. En efecto, se ha señalado que algunos docentes no enseñan deliberadamente todo el programa para obligar a los alumnos a recibir clases privadas. Incluso en las escuelas rurales las “clases complementarias” al término de la jornada escolar son la norma para los grados 5° y 6°. Pero su costo, complemento del sueldo del maestro, representa una carga considerable para los hogares pobres y contribuye a aumentar la tasa de deserción escolar.
La generalización de la pobreza en las zonas rurales hace que no sea fácil para los maestros aumentar sus ingresos con clases privadas. Es normal que vendan pasteles y caramelos durante el recreo y con frecuencia los alumnos trabajan en sus granjas. En algunas escuelas esta actividad forma parte del horario escolar.
Pese a su creciente desmoralización, parece que el índice general de absentismo de los docentes ha disminuido en los últimos años: era de cerca del 20% a finales de 2001, cuando gran parte del país se estaba pacificando, y en la actualidad tal vez sea sólo la mitad. No existe información fiable sobre el nivel o las tendencias de desgaste de los maestros, pero el Plan nacional de acción de Educación para Todos señala una “alta movilidad” de los docentes. Dadas las limitadas oportunidades de educación terciaria, muchos estudiantes optan por cursos de formación pedagógica, teniendo poca o ninguna intención de escoger la docencia como profesión para toda la vida. Fuente: Bennett (2004).
52. Los orígenes de esta diferencia se remontan al periodo colonial. Según las políticas coloniales de Francia, el único idioma de enseñanza era el francés, las escuelas eran instituciones laicas y los docentes percibían el mismo sueldo que sus homólogos metropolitanos. En los países sometidos al imperio británico, las escuelas religiosas formaban parte integrante del sistema educativo y recibían subsidios oficiales. Por otra parte, no había equivalencia alguna entre los sueldos locales y los de Gran Bretaña. Por lo tanto, las colonias británicas tenían más escuelas primarias que las francesas, y a menor costo (véase Cogneau, 2003).
53. Sin embargo, en términos relativos entre 1994 y 2001 disminuyeron los sueldos de los docentes en catorce de los diecinueve países de la OCDE sobre los que se dispone de datos (véase OCDE, 2004e, pág. 4).
54. Los datos correspondientes a los primeros seis países figuran en Siniscalco (2004, Gráfico 7) y los de Senegal y Tanzania relativos al decenio 1991-2000, en Lambert (2004, Cuadro 3).
55. Véanse Lambert (2004, Cuadro 3) y Colclough (1997 y 1991).
o más ricos de lo que eran. También es importante determinar si a lo largo de los años han aumentado o disminuido los sueldos de los docentes. El Gráfico 4.2 muestra que en un grupo de países de ingresos medios y elevados, para los que se dispone de datos, los docentes ganaron más en términos reales durante los años 9053. En los países de bajos ingresos se produjo una reducción de sueldos en términos reales, en algunos casos más del 20%. Los datos
correspondientes a 1998-2001 muestran que esa tendencia continuó con una disminución importante de los sueldos reales en Indonesia, Filipinas, Túnez, Uruguay, Chile, Argentina, Senegal y la República Unida de Tanzania.54 En gran parte de África los ingresos de los docentes en 2000 fueron en términos reales inferiores a los de 1970. Las cifras recientes son con frecuencia la última manifestación de esa reducción.55
Índice de los sueldos reales de los docentes de primaria
Países de ingresos bajos Países de ingresos altos Países de ingresos medios altos Países de ingresos medios bajos Países de ingresos bajos Países de ingresos altos Países de ingresos medios altos Países de ingresos medios bajos 100 125 150 175 200 25 50 75 Austria 1 Bermudas 2 Chipre Finlandia Italia 2, a Japón 1 Bahrein 2 Barbados 2 Belice
El Salvador Tailandia Honduras Myanmar
R Centroafricana
Zambia
R de Corea
Índice de los sueldos reales de los docentes de secundaria 100 125 150 175 200 25 50 75 Bermudas Chipre Finlandia 3 Italia a
Singapur Barbados Bahrein Mauricio
R de Corea Venezuela Belice El Salvador Filipinas Tailandia a Honduras 3 R Centroafricana a Chad b Myanmar
Gráfico 4.2: Índice de los sueldos reales de los docentes de primaria y secundaria —lengua y matemáticas— en algunos países (1998 o último año disponible; índice 1990=100)
1. Datos relativos a la educación primaria exclusivamente. 2. Datos relativos a la educación preprimaria y primaria. 3. Profesores de matemáticas exclusivamente. a. Índice (1991=100).
b. Índice (1992=100). Fuente: OIT (2000).
56. De Ketele (2004) señala que un problema clave para lograr una asignación equitativa de profesores en los países en desarrollo es que los sistemas de educación suelen ser descentralizados, de modo que los distritos o escuelas adoptan decisiones que afectan al conjunto de la nación. En consecuencia, propugna un sistema centralizado, aunque éste podría ser más apropiado para elaborar un marco nacional que administre las solicitudes y la asignación del lugar de destino. 57. En algunos casos, en particular en Zambia, se veían afectadas las maestras cuando se trataba de la vivienda, ya que, a juicio de las autoridades, ese problema incumbía a los esposos (VSO, 2002).
Desde luego, de un país a otro hay enormes diferencias en los sueldos del profesorado, debidas en particular al nivel de vida. Incluso después de ajustarlo en función del poder adquisitivo, el sueldo medio real de un docente en China es únicamente el 10% del promedio en los países de la OCDE. Más aún, países con niveles similares de ingresos pagan a sus docentes sueldos de distinto nivel, como puede verse en el Gráfico 4.3. Así, en Filipinas los sueldos son dos a tres veces superiores a los de Egipto y Perú, aunque los ingresos por habitante son similares. Parece pues que en muchas sociedades hay un campo de acción suficiente para mejorar los sueldos de los docentes y sus condiciones de servicio.