Recurso nº 625/2016 C.A. Cantabria 29/2016 Resolución nº 692/2016
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 9 de septiembre de 2016.
VISTO el recurso interpuesto por D. C.G.A., actuando en nombre y representación de
“AGROAMBIENTE 2001, S.L.”, en adelante AGROAMBIENTE, contra el acuerdo de su exclusión del procedimiento de licitación para el contrato de servicios de “Redacción de informes de afección de planes, programas y proyectos a la Red Natura 2000 de Cantabria 2016-2020”, con número de expediente 2016/S 090-161660; el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO.
Primero. El Consejero de Medio Rural, Pesca y Alimentación de la Comunidad Autónoma
de Cantabria convocó mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado de 14 de mayo de 2016, en el Diario Oficial de la Unión Europea de fecha 11 de mayo de 2016 y en el Boletín Oficial de Cantabria de 13 de mayo del mismo año, licitación para adjudicar por el procedimiento abierto, el siguiente contrato de servicios: “Redacción de informes de afección de planes, programas y proyectos a la Red Natura 2000 de Cantabria 2016-2020.” El valor estimado del contrato se fijó en 1.380.487,50 €. A la licitación presentó oferta, entre otros, la mercantil recurrente, AGROAMBIENTE, bajo compromiso de constitución de UTE con la empresa EVALUACIÓN AMBIENTAL, S.L.
Segundo. De acuerdo con los anuncios publicados en los diarios oficiales citados en el
Hecho primero, la fecha límite para la presentación de ofertas se fijó el 15 de junio de 2016, señalándose al efecto que la presentación se haría en el Servicio de Contratación y Compras de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Justicia. La recurrente, en esa misma fecha, 15 de junio de 2016, depositó su oferta en el registro oficial de la Consejería de Medio Rural, Pesca y Alimentación del Gobierno de Cantabria,
cuyo titular es el órgano de contratación. Dicha oferta se remitió al registro del Servicio de Contratación y Compras de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Justicia, en el que tuvo entrada al día siguiente.
Tercero. Con fecha 21 de junio de 2016 se reunió la Mesa de contratación para abrir el
sobre que contenía la documentación general, acordando en dicha reunión excluir de la licitación a la UTE AGROAMBIENTE 2001, S.L.- EVALUACIÓN AMBIENTAL, S.L. por haber presentado su oferta fuera de plazo, dado que consta su entrada en el registro del Servicio de Contratación y Compras el día 16 de junio de 2016 a las 11:45 horas, es decir, fuera del plazo fijado en los Pliegos.
Cuarto. Frente a dicho acuerdo, AGROAMBIENTE interpone el presente recurso por
considerar que la oferta se presentó en plazo. Argumenta que aun cuando el Pliego identificase como registro de entrada para presentar las ofertas el del Servicio de Contratación y Compras de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Justicia, el registro en el que presentó su oferta el 15 de junio de 2016 (y, por tanto, dentro del plazo fijado en los Pliegos) es el propio del órgano de contratación, considerando la recurrente que es indiferente la “ventanilla” en la que se registre la entrada de la oferta en tanto ambos registros corresponden a la misma Administración contratante, que actúa con personalidad jurídica única. A mayor abundamiento, la oferta debe considerarse presentada en plazo dado en todo caso habría tenido entrada en el registro adecuado dentro de los diez días naturales siguientes a la fecha de terminación del plazo señalado en el anuncio, tal y como se exige para las ofertas presentadas por correo, por lo que sería igualmente improcedente su exclusión.
Quinto. Recibido en este Tribunal el expediente, el órgano de contratación acompañó
informe en el que defiende la conformidad a Derecho del acuerdo de exclusión. Considera el órgano de contratación que el contenido del Pliego es de cumplimiento obligatorio para los licitadores ex art. 115 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) y es claro en su cláusula 4 al determinar el lugar y plazo de presentación de las ofertas. Siendo ello así, y estando acreditado que la oferta de la recurrente no tiene entrada en el registro indicado en los Pliegos hasta un día después de la fecha límite de presentación fijada en el PCAP, debe concluirse que la oferta está
presentada fuera de plazo. Por lo demás, no puede aplicarse el plazo de 10 días naturales que se prevé en la cláusula 4.1 b) del PCAP dado que tal previsión solo es de aplicación a las ofertas presentadas por correo que hubieran cumplido con las formalidades que en dicha cláusula se indican, lo que no sucede en el caso de la recurrente, en que la oferta no se presenta por correo.
Sexto. La Secretaría dio traslado del recurso interpuesto a las demás empresas
licitadoras, otorgándoles un plazo común de alegaciones de cinco días hábiles para que, si lo estimaran oportuno, formulasen las alegaciones que a su derecho conviniesen, no habiendo ninguna de ellas evacuado el trámite conferido.
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
Primero. El recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para resolverlo
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, apartado 5 del TRLCSP y en el Convenio de Colaboración suscrito al efecto el 28 de noviembre de 2012 entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Comunidad Autónoma de Cantabria, publicado en el BOE nº 299 de 13 de diciembre de 2012.
Segundo. AGROAMBIENTE concurrió a la licitación del procedimiento para la
adjudicación del contrato de servicios de “Redacción de informes de afección de planes, programas y proyectos a la Red Natura 2000 de Cantabria 2016-2020”, por lo que es parte legitimada ex art. 42 del TRLCSP. El hecho de que concurriera a la licitación bajo compromiso de constitución de UTE con otra empresa no altera el interés legítimo que tiene en la licitación como afectada de la resolución recurrida en los términos que señala el precepto citado. A estos efectos, dispone el art. 24.2 del Reglamento de los Procedimientos especiales de Revisión de decisiones en materia contractual y de Organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, aprobado por RD 814/2015 (RPERMC) que “En el caso de que varias empresas concurran a una licitación bajo el compromiso de constituir unión temporal de empresas para el caso de que resulten adjudicatarias del contrato, cualquiera de ellas podrá interponer el recurso, siempre que sus derechos e intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso”.
Tercero. Se recurre el acuerdo por el que se excluye de la licitación a la mercantil recurrente, susceptible por tanto de recurso especial de conformidad con el art. 40.2, b) del TRLCSP. Se han cumplido asimismo todas las prescripciones formales y de plazo establecidas en el art. 44 del TRLCSP.
Cuarto. La recurrente basa su recurso en la disconformidad a Derecho del acuerdo por el que la Mesa decide su exclusión del procedimiento de licitación y ello por considerar que se ha cumplido con lo previsto en la cláusula 4 del PCAP, dado que no puede darse la trascendencia que pretende la mesa de contratación a la “ventanilla” de registro en que se haya presentado la oferta, siendo además el registro en el que ha tenido entrada la documentación de la recurrente el día 15 de junio de 2016 y, por tanto, dentro de plazo, el que corresponde al órgano de contratación. A estos efectos se subraya por AGROAMBIENTE que el registro en que se presenta la oferta y el que viene indicado en el Pliego corresponden ambos a la misma Administración que actúa con personalidad jurídica única. Asimismo considera que en todo caso habría llegado la oferta al registro que, como lugar de presentación de las ofertas, se especifica en el Pliego dentro del plazo de los 10 días naturales que, para la presentación de las ofertas mediante correo, se recoge como tope máximo en la ley y en la cláusula 4.1 b) de los PCAP. Cita en defensa de su postura dos Resoluciones de este Tribunal y el informe 39/98 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa referidas todas ellas a ofertas presentadas por correo.
El órgano de contratación defiende la conformidad a Derecho del acuerdo de exclusión. Considera que el contenido del Pliego es de cumplimiento obligatorio para los licitadores ex art. 115 del TRLCSP y es claro en su cláusula 4 al determinar el lugar y plazo de presentación de las ofertas. Las ofertas, por tanto, debieron presentarse en el registro del Servicio de Contratación y Compras de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Justicia hasta el día 15 de junio de 2016 en el siguiente horario (de 9 a 13 horas). Estando acreditado que la oferta de la recurrente presentada bajo compromiso de constitución de UTE con EVALUACIÓN AMBIENTAL, S.L. tuvo entrada en dicho registro el día 16 de junio de 2016 a las 11:45 horas, es claro que la oferta se presentó fuera de plazo. Por lo demás, no habiéndose presentado la oferta por correo no son de aplicación
ni el plazo de 10 días naturales a que se refiere el Pliego en su cláusula 4.1 b) ni las Resoluciones e informe que se citan en el recurso para fundar su procedencia.
Quinto. Expuestas así las posturas de las partes, debe analizarse si la oferta presentada por la recurrente debe o no considerarse presentada en plazo.
Dispone el PCAP que ha de regir la licitación sobre lugar y plazo de presentación de las ofertas, en su cláusula 4, lo siguiente:
“4.1.- Lugar, plazo y forma de presentación.
a) El licitador deberá presentar en el Servicio de Contratación y Compras de la Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Justicia (de 9 a 13 horas), dentro del plazo y hora señalado en el anuncio de licitación, los sobres cerrados (A y 8) en la forma determinada en el cuadro de características específicas de este pliego con la documentación que luego se especifica, indicando en cada uno la licitación a que concurre y el nombre y apellidos del firmante de la proposición y el carácter con que lo hace, todo ello de forma legible. En el interior de cada sobre se hará constar, en hoja independiente, su contenido, enunciado numéricamente.
b) El licitador también podrá enviar los sobres a que se refiere el párrafo anterior por correo, dentro del plazo y hora de admisión expresado en el anuncio. En este caso, el licitador justificará el día y hora de imposición del envío en la Oficina de Correos y anunciará al Órgano de Contratación, a través del citado Servicio de Contratación y Compras, la remisión de la oferta mediante télex, fax, o telegrama en el mismo día.
Sin la concurrencia de ambos requisitos no será admitida la proposición si es recibida por el Servicio de Contratación y Compras de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Justicia con posterioridad a la fecha y hora de la terminación del plazo señalado en el anuncio.
Transcurridos, no obstante, diez días siguientes a la indicada fecha sin haberse recibido la proposición, ésta no será admitida en ningún caso”.
En los anuncios de licitación, tal y como admite la recurrente, se establecía como fecha límite para la presentación de ofertas el día 15 de junio de 2016.
Tal y como se ha expuesto en el relato fáctico, la recurrente presentó su oferta en plazo ante un registro distinto del indicado en los Pliegos al efecto, si bien se trata del registro del propio órgano de contratación. Debe analizarse si, como defiende la recurrente, esta circunstancia, unida al hecho de que se trata de registros que corresponden a la misma Administración, determina que sea indiferente la presentación en uno u otro registro y, por tanto, deba considerarse presentada la oferta en plazo con la consiguiente improcedencia del acuerdo de exclusión objeto de este recurso.
Para resolver la cuestión debatida, debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 80 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que expone sobre la forma de presentación de la documentación lo siguiente:
“1. La documentación para las licitaciones se presentará en sobres cerrados, identificados, en su exterior, con indicación de la licitación a la que concurran y firmados por el licitador o la persona que lo represente e indicación del nombre y apellidos o razón social de la empresa. En el interior de cada sobre se hará constar en hoja independiente su contenido, enunciado numéricamente. Uno de los sobres contendrá los documentos a que se refiere el artículo 79.2 de la Ley y el otro la proposición, ajustada al modelo que figure en el pliego de cláusulas administrativas particulares, conteniendo, en los concursos, todos los elementos que la integran, incluidos los aspectos técnicos de la misma.
No obstante, cuando se haga uso de lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Ley, en el sentido de concretar la fase de valoración en que operarán los criterios de adjudicación, el sobre de la proposición económica contendrá exclusivamente ésta, y se presentarán, además, tantos sobres como fases de valoración se hayan establecido.
2. Los sobres a que se refiere el apartado anterior habrán de ser entregados en las dependencias u oficinas expresadas en el anuncio o enviados por correo dentro del plazo
de admisión señalado en aquél, salvo que el pliego autorice otro procedimiento, respetándose siempre el secreto de la oferta.
3. En el primer caso, las oficinas receptoras darán recibo al presentador, en el que constará el nombre del licitador, la denominación del objeto del contrato y el día y hora de la presentación.
4. Cuando la documentación se envíe por correo, el empresario deberá justificar la fecha de imposición del envío en la oficina de Correos y anunciar al órgano de contratación la remisión de la oferta mediante télex, fax o telegrama en el mismo día. También podrá anunciarse por correo electrónico, si bien en este último caso sólo si se admite en el pliego de cláusulas administrativas particulares. El envío del anuncio por correo electrónico sólo será válido si existe constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones y se identifica fidedignamente al remitente y al destinatario. En este supuesto, se procederá a la obtención de copia impresa y a su registro, que se incorporará al expediente.
Sin la concurrencia de ambos requisitos no será admitida la documentación si es recibida por el órgano de contratación con posterioridad a la fecha y hora de la terminación del plazo señalado en el anuncio.
Transcurridos, no obstante, diez días siguientes a la indicada fecha sin haberse recibido la documentación, ésta no será admitida en ningún caso (…).”
Expuesto, parcialmente, el contenido del pliego de cláusulas administrativas particulares y el anuncio de licitación, en la parte que ahora interesa, así como también la norma que avala su legalidad, es preciso invocar la doctrina que considera que los pliegos de cláusulas administrativas particulares constituyen una auténtica lex contractus con eficacia jurídica, no sólo para la Administración convocante sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación, con especial intensidad para las empresas licitadoras concurrentes.
Siguiendo el criterio fijado ya por este Tribunal, acorde con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, hemos de recordar que el pliego de cláusulas administrativas particulares es la
Ley que rige la contratación entre las partes y al pliego hay que estar, respetar y cumplir, sin que por ello se contravenga el principio de concurrencia ni el de igualdad (resolución 47/2012, de 3 de febrero, recurso 047/2012). En efecto, abundando en dicha afirmación, hemos de traer a colación la resolución 253/2011 “a los efectos de lo concluido en el punto anterior de esta resolución, es menester recordar, que de acuerdo con una inveterada jurisprudencia, los pliegos constituyen ley del contrato como expresión de los principios generales esenciales que rigen las relaciones nacidas de la convención de voluntades, tales como el sintetizado en el brocardo <<pacta sunt servanda>> con los corolarios del imperio de la buena fe y del non licet contra los actos propios y, en segundo lugar, que en su interpretación es posible la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, cuyo artículo 1.281 establece que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la intención de los contratantes, habrá que estarse al sentido literal de sus cláusulas (sentencias del Tribunal Supremo de 19 de marzo 2001, de 8 de junio de 1984 o sentencia de 13 de mayo de 1982)”.
Sexto. Expuesto lo anterior, es claro que la oferta de la recurrente no se ha presentado en forma conforme las precisas y claras indicaciones del Pliego.
A estos efectos no puede aceptarse la alegación que hace la recurrente de ser indiferente la presentación en uno u otro registro dado que, en definitiva, se trata de registros de una misma Administración. Y es que no puede en el concreto ámbito de la contratación administrativa aplicarse supletoriamente el art. 38.4 de la Ley 30/1992 en virtud de la aplicación supletoria de dicha Ley recogida en la Disposición final octava de la Ley de Contratos del Sector Público pues, como recuerda el Informe 16/00, de 11 de abril de 2000, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa “los procedimientos en materia de contratación administrativa se rigen por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -en la actualidad Ley de Contratos del Sector Público- y sus normas de desarrollo y, por tanto, la aplicación supletoria únicamente puede entrar en juego, no solo cuando la normativa a aplicar en primer lugar guarde silencio sobre un determinado extremo, sino, sobre todo, cuando la normativa supletoria no sea contraria al contenido general y principios generales que inspiran aquélla, pues en estos casos debe entenderse que la materia aparece regulada por la primera”.
Por tanto, siendo claro e inequívoco el Pliego en indicar el concreto registro en el que deberán presentarse las ofertas y el plazo para su presentación, debe aceptar el recurrente que su oferta no se ajustó a lo indicado en el Pliego por lo que, habiendo tenido entrada en el registro señalado en el Pliego un día después de la fecha fijada como tope para la presentación de ofertas, su oferta debe considerarse presentada fuera de plazo y, por tanto, su exclusión del proceso de licitación es correcta.
Séptimo. Lo anterior no queda desvirtuado por el hecho de que la oferta hubiera tenido
entrada en el registro indicado en los Pliegos para su presentación en el plazo de diez días naturales siguientes al establecido como fecha límite de presentación que se prevé para la recepción de las ofertas que se hubieran presentado por correo. Es claro que el precepto se refiere solo a la presentación de ofertas por correo, es decir, a través de una Oficina de Correos, no teniendo ninguna aplicación en el caso objeto de esta Resolución, sin que, por el mismo motivo, tengan aplicación tampoco al caso ahora estudiado las Resoluciones de este Tribual e informe que se citan en el recurso, referidas igualmente a la presentación de las ofertas a través de una oficina de Correos y a la flexibilización del cumplimiento de las formalidades exigidas para ello cuando la oferta hubiera llegado dentro del plazo concedido en el Pliego para la presentación ordinaria de ofertas.
Por lo demás, se cita por la recurrente en defensa de su postura la Resolución de este Tribunal 116/2016 en la que, si bien se transcribe interesadamente un párrafo que, aisladamente considerado, pudiera dar lugar a pensar que avala la postura aquí sostenida por AGROAMBIENTE, sin embargo se refiere a un supuesto idéntico al aquí resuelto en el que se confirma la exclusión por presentación de la oferta en un registro diferente al indicado en el Pliego que tiene entrada en el registro adecuado tras haber transcurrido el plazo de presentación. En concreto, en la citada Resolución de este Tribunal se concluye como sigue:
“De igual modo, tanto el Pliego como el Reglamento precisan como órganos ante los que presentar la documentación Correos y los registros del órgano de contratación, por lo que no resulta admisible la presentación ante órganos de distinta Administración, salvo que tenga entrada en el registro del órgano de contratación antes del vencimiento del plazo de presentación. En el presente supuesto, la documentación fue presentada ante el
Registro de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a las 13:22 horas del último día fijado para la presentación. Por otro lado —y aunque a los efectos del presente recurso carezca de relevancia alguna— no se justificó ante el órgano de contratación la fecha de la imposición y anuncio de la remisión de la oferta. Estos requisitos son esenciales en caso de presentarse la oferta en las oficinas de Correos y no se han cumplido en la presente reclamación, por lo que —aun de admitir la eventual supletoriedad que pretende la recurrente— el recurso debería correr la misma suerte desestimatoria. Atendido, en definitiva, que la oferta tuvo entrada en el Registro del órgano de contratación el 9 de septiembre de 2015 y que el plazo vencía el 4 de septiembre anterior, el recurso debe ser desestimado al ajustarse plenamente a Derecho la exclusión acordada”.
Debe, por todo ello, concluirse que la presentación de la oferta no se ha hecho en la forma dispuesta en los Pliegos y, en consecuencia, debe afirmarse que la oferta se presentó fuera de plazo, al llegar al registro indicado en el PCAP un día después de vencido el plazo, por lo que procede confirmar la exclusión.
Por todo lo expuesto
VISTOS los preceptos legales de aplicación
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada el día de la fecha ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. C.G.A., en nombre y representación
de “AGROAMBIENTE 2001, S.L.”, contra el acuerdo de su exclusión del procedimiento de licitación para el contrato de servicios de “Redacción de informes de afección de planes, programas y proyectos a la Red Natura 2000 de Cantabria 2016-2020”, confirmando íntegramente su legalidad.
Segundo. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la
interposición del recurso, por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1 k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
