CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

AÑO CXXVII La Uruca, San José, Costa Rica, martes 28 de setiembre del 2021La Uruca, San José, Costa Rica, lunes 1° de febrero del 2016 Nº 186 — 44 Páginas

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA CONSTITUCIONAL Exp: 18-007947-0007-CO

Res. Nº 2021007445

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y quince minutos del quince de abril de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad n.° 18-007947-0007-CO, promovida por EFRAÍN MONGE QUESADA, portador de la cédula de identidad n.° 1-0728-0044, en su condición de presidente de la CÁMARA COSTARRICENSE DE LA SALUD, cédula de persona jurídica n.° 3-002-573796, para que se declare la inconstitucionalidad de los numerales 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería (ley n.° 7085 de 20 de octubre de 1987), 21 y 24 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería (decreto ejecutivo n.° 18190-S de 22 de junio de 1988), así como el decreto ejecutivo n.° 40743-MTSS del 13 de noviembre de 2017 de “Fijación de salarios mínimos para el sector privado que regirán a partir del 1º de enero de 2018” y el oficio n.º CECR-FISCALIA-41-2018 del Colegio de Enfermeras de Costa Rica del 20 de febrero de 2018, por estimar que infringen los artículos 28, 45, 46, 57 y 191 de la Constitución Política, así como los ordinales 1.1 y 4.2 del Convenio n.° 131 de la OIT y los principios de igualdad, legalidad, seguridad jurídica, presunción de competencia de la ley e inderogabilidad singular de la norma. Intervienen también en el proceso la Procuraduría General de la República (PGR), el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el presidente del Consejo Nacional de Salarios y el presidente de la Junta Directiva del Colegio de Enfermeras de Costa Rica.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 23 de mayo de 2018, el

accionante interpone acción de inconstitucionalidad contra los numerales 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería (ley n.° 7085 de 20 de octubre de 1987), 21 y 24 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería (decreto ejecutivo n.° 18190-S de 22 de junio de 1988), así como contra el decreto ejecutivo n.° 40743-MTSS del 13 de noviembre de 2017 de “Fijación de salarios mínimos para el sector privado que regirán a partir del 1º de enero de 2018” y el oficio n.º CECR-FISCALIA-41-2018 del Colegio de Enfermeras de Costa Rica del 20 de febrero de 2018 por estimar que infringen los artículos 28, 45, 46, 57 y 191 de la Constitución Política, así como los ordinales 1.1 y 4.2 del Convenio n.° 131 de la OIT y los principios de igualdad, legalidad, seguridad jurídica, presunción de competencia de la ley e inderogabilidad singular de la norma. Refiere que la legitimación para promover esta acción encuentra su fundamento en el párrafo segundo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto actúa en resguardo de los derechos e intereses legales y patrimoniales de los empresarios aglutinados en la Cámara Costarricense de la Salud y que se dedican a la actividad de servicios de salud, dado que dentro de los objetivos y funciones establecidos en sus estatutos (copia adjunta) se encuentran: * Representar al sector ante gremios y autoridades nacionales e internacionales, defender los intereses de sus asociados, relacionados con el mutuo auxilio, crecimiento y desarrollo económico, aspectos comerciales, sociales, profesionales, técnicos, etc. * Intervenir, cuando así lo defina la junta directiva o la asamblea de asociados, sea como actora o coadyuvante, en procesos de tipo jurisdiccional, relacionados con la defensa de los intereses de sus asociados. Adicionalmente, remarca el hecho de que ya algunas de sus empresas afiliadas han sido condenadas (ver sentencias n.os _{2013-000794 y 2015-001009 de} la Sala Segunda, y n.° 303-2017 del Juzgado Civil y Trabajo del II Circuito Judicial de Alajuela - Materia Laboral-) y otras están enfrentando demandas en la

actualidad (ver expedientes n.os _{16-000362-1178-LA y 17-000415-0505-LA). En} todos estos procesos, a los patronos demandados se le ha impuesto o se les pretende imponer el sistema de remuneración establecido en el artículo 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería, que contraviene y resulta totalmente diferente al establecido en el ordinal 57 constitucional. Los tribunales están obligando a las empresas del sector privado a que cancelen la remuneración de los profesionales en enfermería con base en el Régimen de Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública, conforme al numeral 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería. Se pretenden aplicar las mismas reglas en el sector público y el privado. Adicionalmente, según se observa en la página oficial del Colegio de Enfermeras, este se encuentra efectuando inspecciones en varias empresas privadas que contratan a sus agremiados, con el fin de verificar que el pago se haga con base en el cálculo que ellos hacen, para cuyos efectos se fundamentan en la exclusión que realiza el Consejo Nacional de Salarios en el Decreto de salarios mínimos. Sostiene que la declaratoria de inconstitucionalidad de lo impugnado definitivamente incidiría de forma favorable en las empresas que en la actualidad están enfrentando demandas y en las que potencialmente puedan ser demandadas, amén de los efectos positivos en la seguridad jurídica en cuanto a las condiciones, derechos y obligaciones del sector empresarial de la salud y de los usuarios de los servicios y productos brindados por este sector, es decir, la acción tendrá un efecto directo sobre los miembros de la colectividad y los servicios de salud privados que se ven afectados de forma directa. Invoca igualmente la existencia de intereses corporativos. Aduce que, esta cámara reúne y representa los intereses del grupo de empresarios de la salud que se están viendo perjudicados por el objeto de la acción. De igual forma, conforme ha señalado la Sala, dentro del concepto general de intereses colectivos empleado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es posible identificar la subespecie de los intereses corporativos, cuya defensa atañe a las organizaciones colectivas de derecho privado debida y formalmente constituidas, como la suya. Los efectos de las normas que aquí se cuestionan son hechos económicos ciertos e inevitables que, de no corregirse, indefectiblemente incrementarán los costos por mano de obra de las empresas que brindan servicios de salud, lo que en definitiva redundará en un aumento de los precios de los servicios de salud privados que será asumido por los consumidores del país en general, motivo por el cual el resultado de esta acción tendrá efectos directos tanto en los intereses de sus afiliados como en los de la población en general, como consumidora de bienes y productos de salud. En adición, esta acción resulta un medio razonable para defender la seguridad jurídica de todo el empresariado nacional, dado que el hecho de que estas normas lleguen a consolidarse como parte de la legislación representaría un grave precedente y un portillo sumamente peligroso, ya que conllevaría aceptar que el legislador, por voluntad propia, podría sustituir al Consejo Nacional de Salarios emitiendo leyes y estatutos que contemplen diferentes sistemas para definir el salario mínimo para todos los otros grupos de trabajadores que así lo soliciten, lo cual significaría un duro quebranto a la seguridad jurídica en la determinación de los salarios mínimos, la cual se ha mantenido incólume desde la promulgación de la Constitución Política en 1949. Por tanto, dada la gran trascendencia y las enormes repercusiones que representa la aplicación al sector privado de la normativa y los actos recurridos, y debido a los efectos que tienen sobre el precio de los servicios y productos de un área tan vital y trascendental como es "el derecho a la salud", considera que, en el sub examine, la legitimación activa y directa se encuentra claramente amparada dentro de las causales de excepción reconocidas por el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de modo que la declaración de inconstitucionalidad de los actos recurridos resulta el único medio idóneo y razonable para amparar los derechos e intereses de las

SALAS

ALVAREZ

(FIRMA)

empresas afiliadas a la Cámara Costarricense de la Salud. Agrega que el numeral 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería se impugna en cuanto estatuye que: “De acuerdo con los procedimientos legalmente establecidos, laremuneración de las enfermeras y enfermeros colegiados, amparados por este estatuto, de conformidad con lo dispuesto en su reglamento, se regirá por lo que establezcan para los profesionales el Régimen de Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública”. Añade que de la lectura del expediente legislativo n.° 9067 se constata que la intención del legislador, al emitir la norma, era regular de forma idéntica la remuneración de tales profesionales, tanto en el sector público como en el privado. Durante el trámite legislativo de esta propuesta en 1986, el diputado Aguilar Sevilla, al referirse al articulado del proyecto, señaló un aspecto de medular importancia relativo al tema de la libertad de empresa y de libre contratación: “... se está enervando la potestad constitucional y laboral de la libre contratación en cuanto a las condiciones de trabajo se refiere y en el tanto no sean inferiores a las mínimas establecidas por la ley, condiciones contractuales en el campo laboral superior a las establecidas por la ley, deben ser el fruto de posibilidades patronales y del trabajo, oferta y demanda, o bien de los otros mecanismos señalados en el Código de Trabajo.” (folio 112). Luego, el señor diputado Femando Volio Jiménez, como licenciado en derecho, inmediatamente se percató de la irregularidad que presentaba el proyecto y con total certeza y claridad señaló: "DIPUTADOVOLIO JIMENEZ: EI artículo 1° me llamó la atención en el sentido de que tal vez, por la redacción actual, se le esté imponiendo a una institución privada por ley, obligaciones y no corresponde establecerlas, (...) porque aquí estamos tratando de los dos casos: casos de personal de instituciones privadas, casos de personal en instituciones públicas, en el manejo de esas situaciones debemos estar muy atentos para no incurrir en concepciones o en redacciones oscuras, que son proclives a pleitos en los tribunales, para mortificar el corazón de los interesados." (folio 144). Adicionalmente, en el informe rendido por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, dentro de las observaciones al articulado del proyecto del Estatuto, respecto al ordinal 9 propuesto (actual artículo 8 del Estatuto), con claridad indicó a los legisladores que lo establecido por la Dirección del Servicio Civil y de la Ley de Salarios de la Administración Pública solo podía ser válidamente aplicado a los profesionales en enfermería que prestasen sus servicios para el sector público, y no así para los del privado. A1 respecto, en ese informe se consignó: “Artículo 9. La redacción de este artículo ESTA DIRÍGIDA A LA ENFERMERAS QUE PRESTEN SERVICIOS PARA EL SECTOR PÚBLICO, por cuanto la referencia que se hace de la Dirección del Servicio Civil y de la Ley de Salarios de la Administración Pública así lo indica. Es necesario entonces redactar diferente el artículo para que no choque con el artículo 1 del proyecto." (folio 177). No obstante esas advertencias, la intención del legislador de regular la materia salarial de manera uniforme en ambos sectores público y privado se mantuvo invariable, tal y como se comprueba mediante la intervención del diputado Araya Umaña, quien manifestó: “DIPUTADO ARAYA UMAÑA: Este reglamento establece precisamente que a partir de este momento, los salarios que devengan los profesionales en enfermería a nivel de instituciones del estado (sic), IRÁ A SER POR LO CONSIGUIENTE IGUAL EN EL SERVICIO o EN EL ASPECTO PURAMENTE PRIVADO” (folios 396 y 397). En consecuencia, resulta claro que la intención planteada en la exposición de motivos de equiparar salarialmente a los profesionales en enfermería tanto del sector público como privado fue avalada y mantenida por el legislador; de la misma forma, esa normativa es interpretada por los tribunales, aun cuando la jurisprudencia, tanto administrativa como judicial, han establecido de manera reiterada y abundante que debido a la distinción del régimen estatutario creado por el constituyente mediante el artículo 191 constitucional: "No pueden igualarse las

remuneraciones de profesionales que laboran en los sectores públicos y privados, por cuanto los regímenes jurídicos son diferentes; el primero regido por la relación estatutaria y la segunda por la relación contractual”. (Procuraduría General de la República, Dictamen C-064-92). Existen varios procesos judiciales en los cuales se reprocha la falta de aplicación del numeral 8 del Estatuto de enfermería por parte de patronos del sector privado, además de que ya han existido condenas bajo esa misma premisa. Por ejemplo, la sentencia de la Sala Segunda n.° 2015-001009 de las 9:45 horas de 18 de setiembre de 2015, dispone: “… Así las cosas, AÚN (sic) CUANDO LA RELACIÓN LABORAL ENTRE LAS PARTES SE AMPARA EN LAS REGLAS DEL DERECHO LABORAL PRIVADO, por normativa especial la remuneración de las enfermeras y enfermeros colegiados, se rige por lo que se establece para los profesionales el Régimen de Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública -ordinal 8 del Estatuto-." Remarca lo desconcertante y preocupante que resulta el hecho de que los magistrados de la Sala Segunda, que conforman la más alta instancia en materia laboral, no hallen inconveniente ni vean problema de legalidad alguno al aplicar a trabajadores del sector privado -que no son funcionarios públicos- lo regulado en el Régimen de Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública y apliquen el criterio de "especialidad" del Estatuto de Servicios de Enfermería, cuando es bien sabido que tal criterio solo puede ser utilizado ante el enfrentamiento de normas de igual rango, de modo que debe imperar el criterio de "jerarquía" de la norma superior, el artículo 57 constitucional, sobre cualquier otra de menor rango, como lo es en este caso el numeral 8 del Estatuto de enfermería. De igual forma, en la sentencia n.° 303-2017 del Juzgado Civil y Trabajo del II Circuito Judicial de Alajuela -materia laboral- se condenó a la empresa acusada con base en la siguiente consideración literal: "Es decir que si bien la competencia de fijar los salarios mínimos es exclusiva del Consejo Nacional de Salarios, la Ley, sin embargo, sí puede establecer los factores o bases necesarias para que el Colegio de Enfermeras proceda a la fijación técnica de esos salarios máximos". Indica que esta aseveración no solo representa serios quebrantos a la normativa nacional, sino que, además, refleja un grave problema de la utilización de la semántica, dada la evidente contradicción en la que incurre el juzgador, por cuanto en primera instancia señala que la competencia que la Constitución Política otorga para fijar los salarios mínimos “es exclusiva del Consejo Nacional de Salarios”, pero luego afirma de forma contradictoria que la ley puede autorizar al Colegio de Enfermeras para que asuma esa potestad, lo cual es incongruente con el concepto de una "potestad exclusiva". Los errores de esas sentencias demuestran que a los patronos del sector privado que contratan profesionales en enfermería se les está aplicando un sistema distinto al impuesto en el artículo 57 constitucional y el Código de Trabajo. Refiere que, mediante la promulgación del numeral 8 del Estatuto de enfermería, el legislador creó un nuevo sistema para fijar el salario mínimo para un grupo de trabajadores del sector privado y delegó la potestad del Consejo Nacional de Salarios en la Dirección de Servicio Civil, con lo cual, la norma impugnada incurre en violación de los siguientes principios y normas constitucionales: A) Principio de presunción de competencia de la ley por exceso de poder legislativo; B) ordinal 57 de la Constitución Política; C) artículos 1.1 y 4.2 del Convenio n.º 131 de la Organización Internacional del Trabajo; D) principio de legalidad y numeral 191 constitucional; E) principio de seguridad jurídica; F) principio de inderogabilidad singular de las normas constitucionales; y G) principio de igualdad del artículo 33 constitucional. Todo lo anterior de acuerdo con las siguientes consideraciones: A) Violación de los límites del principio de presunción de competencia de la ley por exceso de poder legislativo. Indica que el principio de presunción de competencia de la ley ya no se considera como absoluto, sino que hoy en día se encuentra atenuado por límites expresos establecidos en la

Constitución Política, como son los contenidos sustraídos expresamente por normas constitucionales del dominio de la ley y las materias reservadas a los órganos de relevancia constitucional que son creados en ella y en la que se les otorga sus funciones y potestades. Estos límites están íntimamente ligados con el principio de separación de Poderes consagrado en el numeral 9 de la Constitución, en virtud del cual la ley no puede avocarse una competencia constitucionalmente reservada a un órgano de relevancia constitucional, ni delegar su ejercicio en otro ente u órgano diferente del indicado expresamente en la Carta Fundamental. Por tanto, si el legislador transgrede estos límites, incurre en el vicio de exceso de poder legislativo, dado que, en esos casos, su discrecionalidad está restringida por disposiciones constitucionales expresas. En consecuencia, el legislador, afectando materias que la Constitución ha delimitado expresamente, excedió los límites del principio de presunción de competencia de la ley por exceso de poder legislativo, como por ejemplo lo advirtió este Tribunal Constitucional en la sentencia n.° 2018000231 de las 11:00 horas del 10 de enero de 2018, al resolver sobre la inconstitucionalidad del numeral 10 del mismo Estatuto de Servicios de Enfermería, al señalar: “… el artículo 10 del Estatuto de Servicios de Enfermería lesiona el ordinal 191 de la Constitución Política al contrariar lo dispuesto por el Estatuto de Servicio en lo relativo a las relaciones de empleo público reguladas por este. De igual forma y según lo establecido en el numeral 8 de la Ley de la Jurisdicción, Constitucional procede declarar inconstitucional por conexidad el artículo 12 del Estatuto consultado, únicamente en tanto dispone de manera irrazonable e injustificada, al igual que el ordinal 10 objeto de estudio, la prevalencia de las disposiciones de esta legislación gremial en detrimento del Estatuto de Servicio Civil, a pesar de que este último es un mandato del Poder Constituyente Originario.” En otros términos, al otorgar directamente al Consejo Nacional de Salarios la competencia exclusiva y excluyente para fijar los salarios mínimos, la propia Constitución sustrajo la posibilidad de que el legislador pudiera delegar esa competencia, total o parcialmente, a otros entes y órganos estatales. Por tanto, se trata de un contenido sustraído de la competencia del legislador por una disposición constitucional expresa. Cita al respecto el dictamen n.º C-064-92 del 8 de abril de 1992 de la Procuraduría General de la República. B) Violación del ordinal 57 de la Constitución Política. Aduce que mediante esa norma, el constituyente originario estableció una garantía, que asegura que la fijación del salario mínimo sea determinada técnicamente y solo por el organismo técnico determinado por ley, lo que resulta primordial para los trabajadores, empresarios y consumidores en general, y representa una barrera infranqueable para el legislador, tal y como lo ha establecido la Procuraduría General de la República en su opinión jurídica n.° OJ-095-2016 del 23 de agosto de 2016, en la que con claridad y contundencia señala que: “…el artículo 57 constitucional limita el poder legislativo, en el sentido, primero, de que no puede atribuir la competencia de fijar los salarios mínimos a un organismo distinto del órgano técnico previsto en esa norma -y regulado en el Decreto Ley n.°832-, y segundo, porque el artículo 57 impide que sea la Ley ordinaria la que fije los salarios mínimos.” En la sentencia 2017-016272, la Sala Constitucional reafirmó que, si bien el legislador puede mediante la ley establecer las bases o definir el contenido del salario mínimo, finalmente siempre debe ser el Consejo Nacional de Salarios el órgano que proceda a la definición técnica de esos salarios de acuerdo con el artículo 57 de la Constitución. Se reafirma que la garantía institucional regulada en el numeral antedicho impone una limitación infranqueable para que el legislador pueda por medio de la ley ordinaria delegar en otro órgano la competencia otorgada de forma exclusiva al organismo técnico ahí citado, y que el transgredirla implica una extralimitación de la competencia del Poder Legislativo. Mediante el numeral 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería, el legislador violentó la voluntad que el Poder

Constituyente Originario plasmó en el ordinal 57 constitucional, al regular que en el país existan dos órganos con potestad para fijar el salario mínimo y no solo uno, tal como lo dispuso el constituyente originario. C) Violación de los artículos 1.1 y 4.2 del Convenio 131 de la O.I.T. Acusa que se infringen esas normas, que prevén la obligación de los Estados de establecer un sistema de fijación de salarios mínimos y que en esa fijación debe darse obligatoria participación a los representantes de los patronos y trabajadores. Acusa que la disposición impugnada no solo supone sustituir la potestad única, exclusiva y excluyente del Consejo Nacional de Salarios, sino que la delega en una organización que no cuenta con la representación obligatoria de trabajadores y patronos en la determinación del salario mínimo. Con el sistema que creó el legislador mediante el numeral 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería quedó supeditado a lo que unilateralmente se establezca mediante la materia presupuestaria, de acuerdo con la decisión del Gobierno de turno, y se elimina totalmente el derecho de los patronos y de los trabajadores del sector privado a participar en la determinación del salario mínimo, quedando a expensas de lo que establezcan el Gobierno y los representantes de las organizaciones sindicales y gremiales del sector público, con lo cual se lesiona de forma flagrante uno de los mayores logros obtenidos en el año 1919 mediante la creación de la O.I.T. como una organización tripartita, con representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores en sus órganos ejecutivos. D) Considera que se violenta, igualmente, el principio de legalidad y el ordinal 191 constitucional, en tanto que la norma impugnada pretende extender la aplicación del Estatuto de Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública, a quienes no ostentan el carácter de servidores públicos. Refiere lo indicado por este Tribunal en la sentencia n.º 2018-231 de las 11:30 horas del 10 de enero de 2018. E) Alega que se lesiona el principio de seguridad jurídica, toda vez que se ha abierto el portillo para que el legislador pueda, mediante una ley ordinaria, establecer diferentes sistemas para fijar el salario mínimo y designar distintos órganos para que realicen tal fijación, lo que crea incertidumbre e inseguridad tanto en los empresarios e inversionistas como en los consumidores, dado que, ante esta situación, en adelante, ante la pregunta de "¿quién establece el salario mínimo para las empresas privadas en Costa Rica?", ya la respuesta certera no sería solamente: "el Consejo Nacional de Salarios", sino que habría que adicionar al Colegio de Enfermeras o al Colegio de Médicos, o la Dirección General de Servicio Civil, o cualquier otro órgano adicional que la Asamblea Legislativa designare en el futuro. Cita al respecto, el dictamen y opinión jurídica de la PGR n.os _{C-202-96 y OJ-095 del año}

2016. Por tanto, el artículo 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería representa un quebranto de la seguridad jurídica que la Constitución confiere a los empresarios de que sus costos en materia salarial estarán apegados a las vicisitudes del mercado y los indicadores económicos del país, lo cual, a su vez, le brinda al consumidor la garantía de que los precios de los bienes y servicios que ellos adquieren no resultaran de eventuales caprichos meramente políticos o de oportunismo. F) Se infringe, a su juicio, el principio constitucional de inderogabilidad singular de las normas constitucionales, dado que, la norma impugnada contempla que el artículo 57 constitucional no será de aplicación para los profesionales en enfermería que laboren en el sector privado, lo que vulnera el principio de regularidad. G) Considera que se violenta también el principio de igualdad, en tanto establece diferenciación arbitraria que evidentemente resulta en una discriminación contraria al principio de igualdad, ya que crea una clase especial y privilegiada de profesionales dentro del mismo sector privado sin una razón objetiva. La norma en cuestión otorga un trato igual a personas que se encuentran en circunstancias de hecho y de derecho distintas, y desconoce la división de los dos regímenes establecidos por el constituyente originario mediante los numerales 57 y 191 constitucionales, cada uno con principios propios y distintos, según lo ha

reconocido esta Sala Constitucional en su sentencia n.° 1994-1472. Señala que por conexidad debe declararse la inconstitucionalidad del ordinal 21 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería, en tanto estatuye que la remuneración del personal profesional en enfermería en el sector público y privado se regirá estrictamente por lo que prevé el artículo 8 del Estatuto, por lo que, en definitiva, ambas disposiciones presentan las mismas irregularidades o vicios de inconstitucionalidad. Añade que el numeral 24 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería quebranta la Constitución en dos sentidos: a) Uno de forma general por la violación a los límites de la potestad reglamentaria; y b) Particularmente respecto al sector privado por vulnerar el Principio de Libertad de Empresa y de Contratación. Refiere que al determinar la norma un complemento salarial, se quebranta el ordinal 140 inciso 3 de la Constitución Política, debido a que la ley no puede ser derogada o modificada por una norma de menor rango. De manera que el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria, al crear una carga adicional no contemplada, ni sugerida por el Estatuto de Servicios de Enfermería. Alega que el citado artículo 24, amén de incluir el mencionado complemento salarial, pretende imponer a las empresas privadas, vía reglamento, la obligación de establecer diferentes retribuciones para determinados grupos salariales y deja abierta la posibilidad que el trabajador pueda acogerse al régimen de dedicación exclusiva. Considera que lo anterior representa una clara violación al principio de libertad de empresa y de contratación (numerales 28, 45 y 46 constitucionales) y un claro quebranto al principio de legalidad, lo que representa una desaplicación irrazonable y desproporcionada del sistema constitucionalmente radicado en el Consejo Nacional de Salarios para la fijación del régimen de salarios mínimos, según el ordinal 57 constitucional. Por otra parte, en materia laboral, aparte del debido respeto al salario mínimo, a la jornada laboral, al descanso semanal y los demás derechos y garantías que la Constitución le otorga al trabajador, uno de los principales presupuestos de la libertad de contratación comprende la total libertad de las partes en acordar las labores o funciones a realizar, conforme a la mejor utilización de los recursos materiales y humanos y los fines de la empresa. Conforme al mandato del artículo 57 constitucional, el Consejo Nacional de Salarios es el encargado de: "TODO lo relativo a fijación de salarios mínimos …", razón por la cual este organismo determina esas remuneraciones según las ocupaciones y oficios más usuales en el mercado laboral, conforme a categorías ocupacionales específicas, tales como, para los trabajadores no calificados, los semicalificados y los calificados de acuerdo con el título académico y según los perfiles ocupacionales aprobados por ese Consejo. De forma consecuente con lo anterior, en el Decreto de Salarios Mínimos del Consejo Nacional de Salarios n.° 40743-MTSS del 13 de noviembre de 2017 se regula: “Artículo 4 – El título "Genéricos", cubre a las ocupaciones indicadas bajo este título, en todas las actividades, con excepción de aquellas actividades que estén especificadas bajo otros títulos. Los salarios estipulados bajo cada título cubren a los trabajadores del proceso a que se refiere el título respectivo y no a los trabajadores incluidos bajo el título Genéricos. Para la correcta ubicación de las ocupaciones de las distintas categorías de los títulos de los Capítulos del Decreto de Salarios, se deberá aplicar lo establecido en los perfiles ocupacionales que fueron aprobados por el Consejo Nacional de Salarios y publicados en la Gaceta n.° 233 de 5 de diciembre 2000.” Por tanto, que se establezcan diferentes retribuciones para distintas clases y grupos salariales, y que necesariamente implican que se deban aplicar de forma taxativa las tareas, funciones, responsabilidades y requisitos para desempeñar esos puestos, resulta una flagrante violación de la libertad de contratación en la empresa privada, conforme lo regulado en los artículos 28, 45, 46 y 57 constitucionales y 177 y 178 del Código de Trabajo. Esta última disposición hace referencia explícita al Decreto de Salarios

Mínimos que emite el Consejo Nacional de Salarios, tal como lo ha establecido la Procuraduría en su Dictamen n.º C-055-1992 del 24 de marzo de 1992. Con fundamento en el artículo 57 de la Constitución Política, el numeral 178 del Código de Trabajo, y en concordancia con el ordinal 1º de este cuerpo normativo, que establece: "El presente Código regula los derechos y obligaciones de patronos y trabajadores con ocasión del trabajo …”, y el artículo primero de la Ley n.° 832 de Creación del Consejo Nacional de Salarios que señala: "Declárase de interés público todo lo relativo a la fijación de los salarios, como un medio de contribuir al bienestar de la familia costarricense y de fundamentar la justa distribución de la riqueza”, cualquier otra obligación superior al salario mínimo que se fije en cualquier otra norma de rango infraconstitucional que no esté sustentada en un "interés público legalmente comprobado”, resulta contraria a los artículos 28, 45 y 46 constitucionales. Esto se refuerza mediante lo establecido en el numeral 16 del mismo cuerpo normativo, que con total claridad ordena: "En caso de conflicto entre las leyes de trabajo o de previsión social con las de cualquier otra índole, predominarán las primeras.” Solicita, asimismo, que se declare la inconstitucionalidad de la exclusión de los profesionales en enfermería que se establece en el Decreto de Salarios Mínimos del Consejo Nacional de Salarios n.° 40743-MTSS del 13 de noviembre de 2017, en el que se dispone expresamente: “Los salarios para profesionales aquí incluidos rigen para aquellos trabajadores debidamente incorporados y autorizados por el Colegio Profesional respectivo, con excepción de los trabajadores profesionales en enfermería, quienes se rigen en esta materia por la ley n.° 7085 del 20 de octubre de 1987 y su Reglamento.” Señala que el Consejo Nacional de Salarios ha venido sosteniendo, que no le corresponde definir el salario mínimo para los profesionales en enfermería en aplicación del citado artículo 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería, lo que resulta violatorio de los preceptos constitucionales ya indicados. Asevera que, dado que la exclusión que hace el Consejo de Salarios carece de un fundamento válido, tal actuación representa una renuncia o abdicación ilegítima de su potestad competencial, lo cual lesiona el principio de legalidad y el numeral 9 de la Constitución Política, puesto que, según ha reconocido la doctrina y la jurisprudencia nacional, la competencia es un "poder-deber" y ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida, por lo que su ejercicio es imperativo e indisponible. En consecuencia, de acuerdo con el ordinal 66 de la Ley General de la Administración Pública, la competencia no puede ser renunciada ni dispuesta, por lo que el órgano al que le ha sido otorgado un poder para emitir ciertos actos está obligado a aplicarlo. Además, por expresa disposición del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, los órganos colegiados están imposibilitados para delegar su competencia, sea esta esencial o no. Al ser el Consejo Nacional de Salarios un órgano colegiado, este no puede delegar en ninguno otro la potestad para "fijar el salario mínimo", ya que ello resulta indelegable por ser una competencia esencial, que le da su nombre a ese órgano y justifica su existencia, según regula el inciso c) del citado numeral de la ley estatutaria, en tanto señala: “No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia; …”. Finalmente, solicita se declare la inconstitucionalidad del oficio n.º CECR-FISCALÍA-41-2018 del Colegio de Enfermeras de Costa Rica del 20 de febrero de 2018, en la que se establece la tabla de salarios mínimos del sector privado para el primer semestre de 2018, fundamentado en lo siguiente: “en lo establecido en el artículo 8 de la Ley 7085: "Estatuto de Servicios de Enfermería " y los artículos 21 y siguientes del Reglamento de la citada ley” y los “lineamientos emanados por el Departamento Jurídico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Consejo de Salarios de este Ministerio.”, y adicionalmente indicando que: "Los montos establecidos incluyen el salario de ingreso y el porcentaje del 15

% por concepto del Complemento Salarial establecido en el artículo 24 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería (Ley 7085)". Dado que el numeral 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería no establece de forma expresa la posibilidad de otorgar alguna competencia al Colegio de Enfermeras para fijar los salarios mínimos, ese oficio deviene ilegítimo y resulta revestido de una nulidad absoluta conforme los artículos 113, 128, 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, esta actuación del Colegio de Enfermeras representa una usurpación de la potestad exclusiva y excluyente que el numeral 57 constitucional le otorga al Consejo Nacional de Salarios, y un quebranto al principio de legalidad. Solicita a la Sala que declare con lugar la acción.

2.- El 24 de mayo de 2018, el magistrado Fernando Castillo Víquez planteó

inhibitoria para conocer de este proceso, que fue admitida por la Presidencia a.i. mediante resolución de las 10:18 horas del 25 de mayo de 2018. Por sorteo de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia resultó electa en su lugar la magistrada Garro Vargas.

3.- Por resolución de las 9:22 horas del 31 de mayo de 2018, la Presidencia

de la Sala previno al accionante, que dentro de tercero día, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, debía: a) aportar copia certificada de los Estatutos de la Cámara Costarricense de la Salud y b) aclarar si existe un acuerdo de la Junta Directiva o de la Asamblea de Asociados de la Cámara Costarricense de la Salud que disponga la presentación de esta acción de inconstitucionalidad -en atención a la transcripción que se realiza en el propio escrito de interposición, respecto a los objetivos y funciones previstos para la Cámara en sus estatutos- y, de ser así, aportar copia certificada de tal acuerdo.

4.- Por escrito remitido a la Sala el 5 de junio de 2018, el accionante cumplió lo prevenido.

5.- Mediante resolución de Presidencia de las 11:54 horas del 21 de junio de 2018, se dio curso a esta acción de inconstitucionalidad; además, se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al ministro de Trabajo y Seguridad Social, al presidente del Consejo Nacional de Salarios y al presidente de la junta directiva del Colegio de Enfermeras de Costa Rica.

6.- Por documento recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:17 horas del 16 de julio de 2018 (visible en el Sistema de Gestión de Despacho Judiciales), la Procuraduría General de la República rinde su informe. Expone que, tomando en cuenta que el objeto y fines de la cámara accionante, puede estimarse que se encuentra de por medio la defensa de intereses corporativos, conforme al concepto que sobre esta clase de intereses ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, en orden a este tipo de colectividades jurídicamente organizadas. Por ello, la acción resulta admisible sin necesidad de un asunto previo pendiente de resolver, de conformidad con l el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como -en todo caso- ya lo indicó expresamente la resolución que dio curso a esta acción. Empieza recordando que la concepción general del salario mínimo y su naturaleza misma, protegidas por esta norma fundamental, están orientadas a que el trabajador pueda hacer frente en forma regular e ininterrumpida a los deberes de la subsistencia de su familia, como desde siempre lo ha concebido la jurisprudencia constitucional (sentencias 3579-94, 3294-94, 458-96, entre muchas otras). Se trata, así, de una garantía que procura el bienestar y la existencia digna a los trabajadores. El salario mínimo es una de las más claras expresiones del Estado Social de Derecho, que se decanta por establecer algunas limitaciones razonables a ciertas libertades -en este caso, los patronos, en orden a la libre contratación- a fin de brindar protección a la parte más débil,

imponiendo y logrando, por esa vía, un equilibrio social. En este tema, resulta particularmente ilustrativa la sentencia de la Sala Constitucional n.° 15907-2007 de las 18:57 horas del 31 de octubre de 2007, que con especial claridad y amplitud explica este tema. Teniendo claro, en primer término, cuál es el sentido equilibrador en materia social que inspira la norma, orientada a introducir una razonable limitación a la libertad de los patronos en orden a la remuneración pactada para los trabajadores, se tiene que la misma disposición constitucional se encargó de prever un mecanismo práctico que garantice la correcta fijación de los salarios mínimos, instaurando la obligatoriedad de que ello se realice con una vocación primariamente técnica, que aleje tal fijación de posibles distorsiones que pueden alterar su verdadero sentido de justicia social. Se debe recordar que la Carta Fundamental y su correcta interpretación deben garantizar a plenitud la función social protectora del trabajador y su familia, pero también respetar los derechos y libertades fundamentales de los empresarios y patronos, en el sentido de que las limitaciones impuestas deben ser razonables y objetivamente sustentadas. Cita, al efecto, la opinión jurídica n.º OJ-116-2016 del 6 de octubre de 2016, que dice: “Pese a que el Convenio núm. 131 y la Recomendación núm. 135 tienen la finalidad de garantizar que el salario mínimo se fije a un nivel tal que permita satisfacer las necesidades de los trabajadores y sus familias, lo cierto es que no contienen indicaciones precisas sobre la cuantía del mismo ni siquiera sobre los tipos de necesidades que deben atenderse, como podrían ser manutención, alojamiento, necesidades sociales, culturales, educación y tiempo libre o de esparcimiento). Esta circunstancia pone en evidencia la libertad que el Convenio otorga a los Estados para fijar, en plena consulta con los interlocutores sociales, las escalas de salarios mínimos que resulten apropiadas a la situación nacional, teniendo en cuenta las necesidades de los trabajadores y de sus familias, además de factores económicos como el nivel de desarrollo económico de cada país. Así puede estimarse que la noción de salario mínimo vital remite a la idea de fijación, por vía legislativa o mediante otros métodos, de un salario base que revista carácter obligatorio. Los salarios mínimos deberían propiciar que los trabajadores y sus familias lleven una vida digna, pero nada garantiza que los niveles establecidos realmente en los diversos países del mundo cumplan esta condición (Sistemas de Salarios Mínimos, Conferencia Internacional del Trabajo, 103 Reunión, 2014. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Primera Edición 2014, pág. 30). Y no debe obviarse que el propósito de un salario mínimo es brindar a los trabajadores protección cuando no existen medios extendidos y eficaces de fijación de los salarios en varios sectores, en particular, mediante negociación colectiva (Convenio núm. 131, artículo 1, inciso 1). Razón por la cual puede afirmarse que la OIT no ha especificado qué punto de referencia podría utilizar un gobierno (a menudo denominado "canasta de bienes y servicios") para determinarsi un salario mínimo es adecuado para satisfacer las necesidades básicas del trabajador y su familia. La OIT aboga por el diálogo social, en particular la negociación colectiva, para determinar los salarios a nivel sectorial, así como por las consultas tripartitas destinadas a fijar los salarios mínimos o por la ampliación de los acuerdos de negociación colectiva. Por ello es que dentro de los presupuestos más esenciales para el establecimiento de un sistema de salario mínimo vital como el propuesto es imprescindible efectuar una "consulta exhaustiva" a todos los interlocutores sociales involucrados, en pie de igualdad, respecto a la concepción y alcances del sistema propuesto (artículo 1, párrafo 2 del Convenio 131), pues como cualquier política pública en materia de desigualdades en la renta o la pobreza -porque en todo caso no es la única respuesta política en esta materia-, debe evaluarse con atención si constituye un mecanismo que permita alcanzar los objetivos fijados y anticipar cualquier consecuencia imprevista indirecta adversa (como el incremento en el índice de

desempleo, la migración a la economía informal, etc.) que podría derivarse de su aplicación, especialmente si aquel salario mínimo vital se fija a un nivel demasiado elevado sin considerar el nivel real de desarrollo económico y los niveles de productividad y de empleo vigentes en el país. No debe tratarse de una simple formalidad por parte de las autoridades gubernamentales, pues deben adoptarse medidas para asegurar que las autoridades tengan realmente en cuenta las preocupaciones y argumentos de los interlocutores sociales, a fin de clarificar su decisión, en particular, para tener en cuenta tanto las necesidades de los trabajadores como las realidades económicas durante la fijación de los salarios mínimos. Esto supone naturalmente que la consulta se lleve a cabo antes de tomar las decisiones y que los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesados dispongan de informaciones completas y pertinentes para formular sus opiniones (Sistemas de Salarios Mínimos, Conferencia Internacional del Trabajo, 103 Reunión, 2014. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Primera Edición 2014, pág. 110), pues al final de cuentas interesa, no solo tener en cuenta la situación económica del país, sino también la capacidad financiera de los empleadores.En todo caso, para la formulación de este tipo de políticas públicas se requieren inexorablemente datos precisos y recientes con un alcance amplio. Por ello no puede obviarse que la Recomendación núm. 135 establece que, en la medida en que lo permitan las circunstancias nacionales, se deberán destinar recursos suficientes para la compilación de los datos estadísticos y de otra naturaleza que sean necesarios para el estudio analítico de los factores económicos pertinentes y de su probable evolución. La CEACR recuerda que el Convenio núm. 160 y la Recomendación núm. 170 sobre estadísticas del trabajo, 1985, proporcionan orientaciones suplementarias en esta materia. Así que inexorablemente esta propuesta de ley debe basarse en datos objetivos confiables y actualizados sobre la situación económica del país, incluyendo las tendencias en los ingresos por habitante, en la productividad y en el empleo, el desempleo y el subempleo, entre otros." Aduce que de la lectura del artículo 57 constitucional se advierte con gran certeza, que la Carta Fundamental previó sanamente que todo lo relativo a la fijación de salarios mínimos estaría a cargo de un organismo técnico creado por ley. Lo anterior pone de manifiesto ese mandato inexorable, en el sentido de que la fijación no quede librada a cualquier arbitrariedad u ocurrencia según la época, las circunstancias o los criterios de quien se encuentra ejerciendo el poder, sino que ello derive de un verdadero análisis técnico, el cual debe estar no solo asentado sobre bases objetivas y razonables, sino también ser sumamente cuidadoso, porque el establecimiento de estos parámetros, que serán obligatorios y que vincularán tanto a patronos como a trabajadores, debe encontrar ese justo y proporcionado equilibrio entre los derechos de ambos, todo ello en combinación con la realidad socioeconómica del país.En lo que atañe a la creación, naturaleza y funciones de este organismo técnico previsto en la Constitución, remite a las consideraciones de la opinión jurídica n.° OJ-95-2016 del 23 de agosto de 2016, que sobre el particular señala: "Ahora bien, debe notarse que el artículo 57 de la Constitución a la par de la garantía social del salario mínimo, prevé adicionalmente una garantía institucional en el orden de que la fijación del salario mínimo le corresponde a un organismo técnico determinado por Ley. En este sentido, la jurisprudencia administrativa ha señalado, en su dictamen C-141-1995 de 7 de marzo de 1995, que la idea del constituyente de dotar a un organismo técnico con la facultad de fijar los salarios mínimos, ha sido garantizar que esa fijación la realice un órgano dotado de independencia técnica y que realice esa función con criterios técnicos y sin sufrir las posibles presiones o injerencias políticas. Al respecto, es importante citar las palabras del constituyente FACIO en la sesión de la Asamblea Constituyente de 4 de agosto de 1949: El Licenciado FACIO aclaró que no estaba propiciando la creación arbitraria de un nuevo

organismo que viene a llenar una necesidad pública muy sentida, cual es la de que la fijación de salarios mínimos no continúe haciéndose mediante el procedimiento empírico que actualmente se sigue. Admitió que es un convencido del orden financiero del Estado y un enemigo de la creación de oficinas innecesarias pero considera que no pueden discutirse en abstracto estas cosas, sino que hay que analizar en cada caso, frente al costo de la institución, la necesidad de la misma. Al respecto recordó una frase del dirigente aprista, Haya de la Torre, cuando dictó en Costa Rica varias conferencias invitado por nuestra Universidad quien expuso que en el momento de crear un nuevo organismo fundamental para la vida del país debe pensarse al lado de cuánto le va a costar a la nación, cuánto le está costando al pueblo la ausencia de ese organismo. La cita se aplica al caso en discusión. La creación de un organismo técnico encargado en forma permanente de la fijación de los salarios mínimos le reportará a no dudarlo grandes beneficios al país y si trabaja bien, le economizará grandes problemas económicos y sociales al mismo, y le evitará las perturbaciones propias de una política arbitraria en cuanto a la fijación de salarios.Luego, mediante Decreto Ley N.° 832 de 4 de noviembre de 1949, se creó el Consejo Nacional de Salarios para que funja como el organismo técnico que prevé el artículo 57 de la Constitución. En este orden de ideas, el artículo 2 del Decreto Ley N.° 832 le atribuye al Consejo Nacional de Salarios la competencia para la fijación de los salarios mínimos: Artículo 20. - Competencia del Consejo Nacional de Salarios. La fijación de los salarios mínimos estará a cargo de un organismo técnico permanente, denominado Consejo Nacional de Salarios; órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para cumplir con esta función, el Consejo gozará de plena autonomía y de personalidad y capacidad jurídicas instrumentales. Así las cosas, debe insistirse en que el artículo 57 constitucional limita el poder legislativo en el sentido, primero, de que no puede atribuir la competencia de fijar los salarios mínimos a un organismo distinto del órgano técnico previsto en esa norma - y regulado en el Decreto Ley N.° 831-, y segundo, porque el artículo 57 impide que sea la Ley ordinaria la que fije los salarios mínimos. Al respecto, es importante, citar el dictamen C-64-1992 de 8 de abril de 1992: "Con la legislación propuesta, el legislador asume -sin serlo- la posición de un técnico en la fijación salarial, que por mandato constitucional corresponde a un “organismo técnico" (…) No obstante lo anterior, debe indicarse que el hecho de que el Consejo Nacional de Salarios tenga una competencia exclusiva en materia de fijación de salarios mínimos, esto no le impide a la Ley ordinaria establecer las bases o factores para la fijación de los salarios mínimos. (...) De hecho, debe destacarse que la jurisprudencia constitucional ha señalado que el legislador cuenta con un ámbito de libertad para definir, las bases, contenido o composición del salario mínimo. Por lo tanto, se debe entender que el Legislador puede, dentro de los márgenes de libertad que le da la Constitución, establecer las condiciones base que sirven para determinar técnicamente el salario mínimo. (...) Ahora bien, no obstante lo anterior, se impone tener claro que, conforme el artículo 57 de la Constitución, el poder de configuración que tiene el Legislador para establecer las bases, contenido o composición del salario mínimo -lo cual le permite establecer determinadas condiciones o estándares mínimos que se habrían de respetar- no le habilita, sin embargo, hacer suya la competencia de fijar los salarios mínimos de las diversas categorías de trabajadores, pues la determinación técnica de los salarios mínimos es una atribución que le corresponde al Consejo Nacional de Salarios. Así las cosas, es claro que tampoco puede el Legislador modificar las fijaciones que realice el Consejo Nacional de Salarios, pues esto sería sustituir a dicho órgano técnico en el ejercicio de una competencia que la Constitución le reserva."(énfasis agregado) (Sobre el historial normativo del Consejo Nacional de Salarios pueden consultarse también nuestros dictámenes C-175-96 del 21 de

octubre de 1996 y C-041-95 del 7 de marzo de 1995 que hacen extensos análisis al respecto).” En este tema, tal como lo apunta el pronunciamiento transcrito, no se puede desconocer que, en algunas ocasiones, la Sala Constitucional ha señalado que el legislador podría establecer ciertas bases o contenidos tendientes a la configuración del salario mínimo, como en la sentencia n.° 2017-016272, que al respecto señaló lo siguiente: "El hecho que el Consejo Nacional de Salarios tenga la competencia exclusiva en materia de fijación de salarios mínimos, no impide al legislador establecer las bases o condiciones para la fijación de ese salario mínimo. En este sentido, no se trata que el legislador haya delegado en otro órgano la fijación del salario mínimo de los profesionales en medicina. Se trata que, cómo legislador, tiene la potestad de determinar una base para el cálculo de ese salario. No obstante, a partir de ahí, la competencia para la determinación técnica de los diferentes salarios mínimos, la tiene en forma exclusiva, el Consejo Nacional de Salarios." De este modo, si bien se tienen presentes esas consideraciones, debe enfatizarse que la jurisprudencia ha sido expresa y conteste en señalar que no puede delegarse la competencia para fijar el salario mínimo (montos) en ningún otro órgano o ente, puesto que esa competencia la ostenta en forma exclusiva el Consejo Nacional de Salarios. No obstante, puede entenderse que el legislador pueda establecer escalas o clases de puestos (v. gr., auxiliares, técnicos, profesionales, etc.), claro está, por vía de ley, no así por norma inferior reglamentaria. A su juicio resulta particularmente relevante tener en cuenta, que en cabeza de este órgano se cumplen dos importantes objetivos: a) que la fijación de los salarios para las diferentes ocupaciones y profesiones se haga con sustento en criterios técnicos, objetivos y concordantes con la realidad socioeconómica, y b) que se llegue a esa determinación con la participación tripartita que significa la representación del Estado, de los representantes de los trabajadores y también de los patronos. En ese sentido, una fijación a cargo de un órgano técnico, que, además, cuenta con la participación de representantes patronales y también de los trabajadores, garantiza y materializa todos los postulados que nutren la concepción del salario mínimo dentro del Estado Social de Derecho, en los términos de la sentencia n.º 2007-15907 y de la opinión jurídica n.º OJ-116-206. Concluye que el artículo 8° de la ley n.º 7085 que aquí se impugna, en relación con el numeral 21 del su respectivo reglamento que también ha sido cuestionado, aparejan una infracción al régimen constitucional señalado, toda vez que se deja librada la fijación del salario de los profesionales en enfermería a lo que pueda disponer el régimen de servicio civil y la ley de salarios de la Administración Pública, con lo que indebidamente se invade la competencia exclusiva que al respecto ostenta el Consejo Nacional de Salarios.Esta irregular sustitución de esa competencia se ve reflejada y materializada en la disposición que adopta el decreto “Fijación de salarios mínimos para el sector privado que regirán a partir del 1º de enero del 2018” que aquí se impugna, puesto que tal normativa expresamente se abstiene de hacer la fijación del salario mínimo para los profesionales en enfermería, señalando que ello se regirá por la ley n.° 7085 y su reglamento. En tal sentido, esa disposición reglamentaria deviene inconstitucional al permitir y reconocer la renuncia a una competencia que se encuentra atribuida constitucionalmente, por lo que no puede transferirse a algún otro órgano, como indebidamente lo hace el decreto. Con esto se sustituye indebidamente la competencia que la Constitución le ha conferido de forma expresa y exclusiva al Consejo Nacional de Salarios, para dejarla librada a lo que se regule en la ley n.º 7085, y, principalmente en su correspondiente reglamento, que se adentra en una serie de regulaciones que afectan directamente la composición del salario para los profesionales en enfermería. A su juicio, con ello se vulnera la inteligencia del artículo 57 constitucional, y toda la filosofía que inspiró esa norma, en los términos en que fue ilustrado anteriormente, por cuanto la fijación de salario mínimo específico (el de

los profesionales en enfermería) se desliga de la determinación técnica que hace el Consejo Nacional de Salarios para todos los demás trabajadores, y, además, de una forma desentendida de la participación de los sectores interesados y afectados, como es la representación de los patronos y de los mismos trabajadores. En efecto, la normativa cuestionada ha causado que la fijación de los salarios mínimos para todas las clases de puestos en enfermería la disponga unilateralmente la Fiscalía del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, como se hizo para este primer semestre del año 2018 mediante el oficio n.º CECR-FISCALÍA-41-2018, documento que en el sub lite también ha sido impugnado por la clara conexidad que guarda en orden a los motivos de inconstitucionalidad invocados. Otro de los argumentos importantes que se desarrolla en la acción, tiene que ver con el alcance del artículo 8 de la ley n.° 7085 (Estatuto de Servicios de Enfermería) que se cuestiona, ya que -en virtud de lo dispuesto en el artículo 1°-, esta ley rige para todas las instituciones públicas y privadas en las que se ejerza la profesión de enfermería. Asimismo, el numeral 21 del correspondiente reglamento, también impugnado, hace eco de lo anterior, cuando dispone expresamente que “la remuneración del personal profesional en enfermería en el sector público y privado, se regirá estrictamente por lo que prevé el artículo 8° del Estatuto”. Denota que el ordinal 8° cuestionado remite a lo que se establezca para los profesionales el Régimen de Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública. En su criterio, esa extensión de las regulaciones al sector privado no puede resistir un análisis básico desde el punto de vista constitucional, dado que se trata de regulaciones normativas orientadas a regular las relaciones de servicio del Estado con los servidores públicos, lo que resulta claramente ajeno y diferente a la situación de los trabajadores del sector privado.El régimen de Servicio Civil está concebido para regular las relaciones de los servidores públicos con el Estado. Por ello, tales regulaciones devienen abiertamente ajenas a las relaciones laborales a nivel privado, en donde la parte patronal está constituida por personas físicas o empresarios, que pueden ser nacionales o extranjeros, y los trabajadores no pueden ser considerados, de modo alguno, funcionarios públicos ni ser sujetos a un régimen de empleo público. Por esa razón, igualmente en forma inveterada se ha establecido que ambos regímenes de empleo -público y privado- no pueden asimilarse como idénticos. Bajo ese entendido, efectivamente, la Procuraduría General ha entendido que el sector privado se rige por otras regulaciones, de ahí que la normativa dictada para el sector público deviene incluso incompatible con las relaciones laborales privadas. Así lo apuntaron desde el año 1992, en el dictamen n.º C-064-1992 del 8 de abril de ese año: "En materia de empleo y salario, el sector público y privado tienen su propio régimen jurídico. En el sector privado, prevalece una relación contractual; en tanto en el sector público, domina la relación estatutaria. El salario de la empresa privada va acorde con su prosperidad económica respetando el salario mínimo; en la Administración Pública tiene relación con el presupuesto que es un límite para la acción de los poderes y está sujeta al principio de legalidad. Para el sector privado la fijación de los salarios mínimos está a cargo del Consejo Nacional de Salarios, órgano adscrito al Ministerio de Trabajo y Previsión Social (arts. 2 y 3 del Decreto-Ley N° 832 de 4 de noviembre de 1949). Para los servidores del Poder Ejecutivo, la Dirección General del Servicio Civil es competente para analizar, clasificar y valorar los puestos y los salarios tienen su propia regulación (arts. 13 y 48 del Estatuto de Servicio Civil, Ley N° 1581 de 30 de mayo de 1953 y sus reformas). Con el proyecto de ley se pretende introducir cambio en la orientación legislativa anterior. En el futuro, otras leyes equipararían las remuneraciones de un sector y otro. Podría afectarse la libertad de contratación en el sector privado, y el legislador ordinario invadiría sin límite la esfera privada. Con la legislación propuesta, el legislador asume -sin serio- la posición de un técnico en la fijación salarial, que por mandato constitucional

corresponde a un "organismo técnico". (...) No es posible igualar servidores que funcionan en sectores diferentes, por cuanto el régimen jurídico es diferente. (...) III) Artículo 3.- No podrán acogerse a los referidos beneficios aquellos profesionales que al entrar en vigencia esta ley estén disfrutando del pago de la dedicación exclusiva". Debe entenderse que la norma se refiere a los servidores que laboran para la Administración Pública, pues el régimen de dedicación exclusiva no existe como instituto jurídico en el sector privado. IV) CONCLUSIONES. 1) No pueden igualarse las remuneraciones de profesionales que laboran en los sectores públicos y privados, por cuanto los regímenes jurídicos son diferentes; el primero regido por la relación estatutaria y la segunda por la relación contractual. 2) El proyecto de ley analizado no puede reformar el Estatuto de Servicio Civil en lo atinente a la fijación de salarios, pues requiere de una ley especial de reforma para tal efecto. 3) El proyecto de ley sustituye parcialmente las competencias del organismo técnico de fijación salarial a que se refiere el numeral 57 constitucional. 4) El proyecto de ley una vez convertido en ley, podría afectar la libertad de contratación en el sector privado." A la luz de las anteriores consideraciones, ciertamente, el artículo 21 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería deviene inconstitucional, en relación con el numeral 8° de ese estatuto, toda vez que se establece la extensión al sector privado de las regulaciones propias del régimen público estatutario (Régimen de Servicio Civil y Ley de Salarios de la Administración Pública), lo que resulta contrario a lo dispuesto en el ordinal 191 de la Carta Fundamental, en tanto esa norma regula con toda claridad que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración". Tal criterio fue señalado en la opinión jurídica n.º OJ-005-2016 del 25 de enero de 2016,posición ha sido consistente en el sentido de que ambos regímenes tienen naturaleza y características distintas. Incluso, en el sector público la fijación salarial se ve sometida a una serie de complejas regulaciones (de legalidad, presupuestarias, técnicas, etc.) que, desde luego, resultan totalmente ajenas a las relaciones privadas de empleo. Por ello, se remarca la irregularidad en que incurre la normativa aquí cuestionada, al trasladar las regulaciones propias del sector público como un mandato obligatorio para los empleadores del sector privado, los cuales, salvo el respeto a las garantías básicas -entre las cuales se encuentra el salario mínimo-, conservan un margen amplio de libertad para definir las condiciones de contratación, a diferencia de lo que ocurre en el régimen estatutario. Todo lo indicado, determina a su vez la inconstitucionalidad del artículo 24 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Enfermería, en tanto esa norma establece la obligatoriedad de pago de un complemento salarial de un 15% del salario base, cuando el sector privado se rige por un salario mínimo, y no un salario base, que es más bien propio del sector público. Por paridad de razones, no puede obligarse al empleador privado a acatar disposiciones relativas al régimen de dedicación exclusiva, pues, como ya lo decía el dictamen n.º C-064-92, el régimen de dedicación exclusiva no existe como instituto jurídico en el sector privado. Esta equiparación que hace la normativa impugnada resulta entonces contraria a la naturaleza de las relaciones privadas de empleo, que, reitera, tienen naturaleza completamente ajena al régimen estatutario. En esa medida, puede advertirse que incluso la norma reglamentaria innova el marco de la ley y rebasa sus alcances, para introducir regulaciones que no estarían remitiéndose ni desarrollando lo contemplado en el régimen de servicio civil.Al rebasarse de forma indebida la restricción a la libertad de negociación del salario que debe conservar el empleador privado y el trabajador -quienes están sometidos en este punto únicamente al mandato del salario mínimo recogido en el artículo 57 de la Carta Fundamental- se violenta el régimen constitucional en orden a la libertad contractual. A partir del mínimo fijado conforme al numeral 57 de la Constitución Política, empleadores

privados y sus trabajadores -o las organizaciones representativas de estos-, ostentan amplia libertad para negociar su remuneración. En el sub lite, la normativa impugnada somete al empleador a una restricción más severa, que suprime el margen de libertad que debe conservarse en el sector privado, de ahí que se incurre en una limitación a un derecho fundamental, que deviene en irracional. En efecto, para el caso de este específico grupo de profesionales en enfermería, el patrono pierde toda libertad para negociar la estructura salarial -quedando sometido a regulaciones que le son ajenas, por ser propias de la relación estatutaria en el sector público-, con lo cual hay un exceso en la regulación para estos contratos de trabajo, que deben regirse, a fin de cuentas, por una lógica de mercado. Así, se produce una violación a la libertad de contratación, que es parte de las relaciones laborales en el sector privado.A su vez, esto conduce a una infracción al principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Carta Fundamental, en su perspectiva inversa, en tanto la normativa está sometiendo al empleador privado -que son los intereses que defiende aquí la cámara accionante- a regulaciones propias del empleo público, a pesar de que se encuentra en una posición claramente distinta, y que no tiene por qué incorporarlas en las relaciones laborales con sus empleados, que están regidas por el Código de Trabajo, y cobijadas -fuera de las garantías mínimas del Estado Social de Derecho-, por la libertad de contratación. A su vez, con la normativa impugnada se genera una clase especial y privilegiada de trabajadores profesionales dentro del sector privado, sin que se logre advertir alguna condición, motivo o razón que objetivamente y de manera racional amerite hacer una diferenciación privilegiada. Tal irracionalidad de ese trato diferenciado se convierte en una infracción al citado principio de igualdad. Estima que en el escrito en que se interpone la acción se agregan argumentos adicionales a los ya analizados, que no ven procedentes en orden al análisis de constitucionalidad que corresponde realizar Con ello se refiere a todos los alegatos relativos al principio de inderogabilidad singular de las normas, de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y a los límites de la delegación de potestades, entre otros, a la luz de las regulaciones contenidas en la Ley General de la Administración Pública.Esto último corresponde más bien a temas de legalidad, que no tienen, a su modo de ver, cabida en el análisis de constitucionalidad que corresponde realizar en esta vía. Por otra parte, en cuanto a los alegatos relativos al principio de seguridad jurídica, si bien en algún caso podría configurarse una inconstitucionalidad por infracción a este principio, los argumentos planteados no resultan atendibles en el marco de esta acción, por cuanto no existe inseguridad en cuanto la manera en que deben fijarse los salarios mínimos que tendrían que acatar los empleadores privados que contraten a profesionales en enfermería, ni a quién se le atribuye esa fijación por parte de las normas cuestionadas. Ello está claramente establecido, tanto así que esa regulación es justamente la que brinda motivos suficientes para estimar que las normas son irregulares desde el punto de vista constitucional, en tanto la forma fijada resulta contraria al marco constitucional por las razones expuestas. Por ende, estima que estos argumentos resultan improcedentes como parte del fundamento de esta acción. En conclusión, recomienda que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara Costarricense de la Salud.

7.- Por documento incorporado al expediente digital el 17 de julio de 2018 (visible en el Sistema de Gestión de Despacho Judiciales), Luis Guillermo Fernández Valverde, en su condición de presidente del Consejo Nacional de Salarios, contesta la audiencia conferida, e indica que su representado es el órgano tripartito con rango constitucional, creado por ley con facultades y competencias para la fijación de salarios mínimos del sector privado costarricense, con cobertura nivel nacional, al cual le corresponde determinar lo concerniente a salarios mínimos, y es el único órgano en el país, que posee esa competencia. En este mismo orden de ideas, el Reglamento del Consejo Nacional de Salarios, sea el n.°