RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES

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Recurso nº 182/2017 Resolución nº 329/2017

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES

En Madrid, a 06 de abril de 2017.

VISTO el recurso interpuesto por D. B.A.F.A., en representación de la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE SEGURIDAD PRIVADA DE LA UNIÓN SINDICAL OBRERA (FTSP-USO), contra el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y el Pliego de Condiciones Técnicas del contrato de “Servicio de vigilancia y seguridad de los edificios del ámbito de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Murcia para los años 2017 y 2018” (Expediente 17B300003300), el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente Resolución:

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero. La Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) en Murcia convocó, mediante anuncio publicado en el BOE el día 18 de febrero de 2017 licitación para la adjudicación, por el procedimiento abierto y tramitación ordinaria, del contrato de servicio de vigilancia y seguridad de los edificios del ámbito de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Murcia para los años 2017 y 2018, cuyo valor estimado es de 658.016,52 euros.

Segundo. Con fecha de 3 de marzo de 2017, y previo anuncio ante el órgano de contratación, D. B.A.F.A., en representación de la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE SEGURIDAD PRIVADA DE LA UNIÓN SINDICAL OBRERA (FTSP-USO), interpuso recurso especial contra el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y el Pliego de Condiciones Técnicas (PCT) del referido contrato.

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- Entiende que la cláusula XI del PCAP, relativa a los criterios de valoración, que atribuye 94 puntos al precio y 6 puntos al criterio objetivo vinculado al número de desfibrilizadores que se oferten por encima de los dos obligatorios exigidos en el pliego, resulta inaceptable porque asigna un peso excesivo al criterio del precio, “en una posición absolutamente predominante y discriminatoria sobre el resto de los criterios a tener en consideración”, entendiendo que “deben ponderarse criterios de adjudicación que incluyan aspectos sociales, jurídicos, medio ambientales, etc.”. Inserta el sindicato recurrente un cuadro con una distribución de los criterios de adjudicación aplicables a lo que, a su juicio, sería “una licitación socialmente responsable”.

- Entiende que la fórmula establecida en el PCAP para la evaluación y ponderación de la oferta económica no es adecuada, y adjunta enlaces a modelos de fórmulas utilizadas por otros entes públicos “que vienen a estar en sintonía con los postulados defendidos desde esta FTSP”.

- Considera recomendable y necesario el establecimiento en el PCAP de un umbral técnico mínimo de puntuación que discrimine positivamente la elección de una empresa licitadora con las mejores opciones relación precio- calidad en la primera fase de selección, “enriqueciendo con ello la licitación”, “para realizar la selección más óptima que satisfaga los intereses de todas las partes, ente público, contratista, trabajadores y beneficiario o usuario del servicio”. Aporta ejemplos de licitaciones públicas que han recogido en sus pliegos el umbral técnico mínimo solicitado.

- Considera necesario que los pliegos incorporen la exigencia del Convenio Colectivo Estatal de Empresas de Seguridad como requisito excluyente de los licitadores, eliminando “cualquier atisbo de incertidumbre que en la aplicación de otro convenio desconocido, trae la empresa entrante”, y ello porque “la experiencia y los datos objetivos de los que disponemos nos vienen a dar la razón sobre los desequilibrios, las desigualdades y la inseguridad que provoca la aplicación de los devaluados convenios de empresa que compiten en un plano desigual con las empresas respetuosas de convenio colectivo de ámbito nacional”. Y “tomando en consideración la ola de procedimientos judiciales incoados en la actualidad como consecuencia de la aplicación fallida de convenios de empresa así como innumerables descuelgues que están llevando a cabo las empresas del sector que no

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cumplen con el convenio colectivo de ámbito nacional con las consiguientes consecuencias negativas sobre el sector, los propios trabajadores y particularmente el centro donde desarrollan los servicios, no cabe duda de que debe incluirse como criterio de adjudicación de los contratos públicos, el cumplimiento del Convenio Colectivo Estatal de Empresas de Seguridad”.

Tercero. El 6 de marzo de 2017 la Delegación Especial de la AEAT en Murcia remitió al Tribunal el expediente de contratación con el informe al que se refiere el artículo 46.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

En su informe al recurso, el órgano de contratación considera lo siguiente:

- Aunque el recurso se dirige contra el PCAP y el PCT, de la lectura de su contenido material se desprende que ningún reparo se formula contra este último pliego (el PCT).

- El recurso se centra en desarrollar la bondad de otros criterios de valoración de ofertas alternativos de los recogidos en el PCAP por el órgano de contratación en uso de su potestad discrecional, sin concretar en ningún momento ninguna de las supuestas vulneraciones a la legislación laboral y a la Ley de Seguridad Privada citadas en la introducción del recurso, enfatizando el excesivo peso que, a juicio de la recurrente, tiene el precio en los criterios de valoración, que puede llevar a la adjudicación del contrato a empresas que apliquen a sus trabajadores convenios de empresa en vez del convenio colectivo nacional del sector, sin que se cuestione en ningún momentola legalidad de dichos convenios de empresa.

- Entiende, con cita de doctrina de este Tribunal, que el sindicato recurrente carece de legitimación porque su impugnación se basa en invocaciones abstractas de los derechos laborales de los trabajadores.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. La competencia para resolver el presente recurso corresponde a este Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.1 del TRLCSP y en el artículo 22.1.1º del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia

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contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre (RPERMC).

Segundo. Se impugnan los pliegos (artículo 40.2.a) del TRLCSP) de un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada (artículo 40.1.a) del TRLCSP).

Tercero. El presente recurso ha sido interpuesto en el plazo de quince días hábiles previsto en los artículos 44.2.a) y 19.2 del RPERMC.

Cuarto. Consta en el expediente la realización por la empresa recurrente del anuncio previo al recurso exigido en el artículo 44.1 del TRLCSP.

Quinto. En cuanto a la legitimación activa del Sindicato recurrente, hemos de recordar en este punto que el TRLCSP reconoce legitimación activa para la interposición del recurso a toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso. A tal efecto, citaremos la reciente Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso administrativo, sección cuarta de fecha 6 de julio de 2016, que viene asentar los principios en que este Tribunal debe realizar la interpretación del instituto de la legitimación activa, que a su vez relaciona con la doctrina incontrovertida del Tribunal Constitucional al respecto, así se señala en la Sentencia de la Audiencia Nacional: “En relación con el concepto de interés legítimo sobre el que gravita el reconocimiento de legitimación existe una acabada jurisprudencia del Tribunal Supremo, incluso referida al alcance con el que cabe reconocerla a los sindicatos en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Según esta jurisprudencia(por todas STS de 17 de mayo de 2005, rec. cas. 5111/2002, dictada precisamente en materia contractual), la legitimatio ad causam de la parte recurrente viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la

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legalidad. Así, el Tribunal Supremo ha insistido en que “la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.990), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento”

De otra parte el Tribunal Constitucional ha elaborado también una consolidada doctrina sobre el reconocimiento a los sindicatos de un interés legítimo en la impugnación de resoluciones y actos administrativos que les confiere legitimación para el acceso a la jurisdicción. Así, la STC 148/2014, de 22 de septiembre, reitera que:

“En relación con la legitimación de los sindicatos, en la STC 202/2007, de 24 de septiembre, sistematizando nuestra doctrina, recordamos que ha de partirse de “un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Así, hemos dicho que los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia, una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros a través de esquemas propios del Derecho privado, pues cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores, sean de necesario ejercicio colectivo, sin estar condicionados a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación. Por esta razón, es posible, en principio, reconocer legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores (por todas,

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SSTC 101/1996, de 11 de junio, 203/2002, de 28 de octubre, 142/2004, de 13 de septiembre, y 28/2005, de 14 de febrero).”

No obstante señalábamos que “venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos tenga una proyección particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada, pues, como se dijo en la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4, la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer. La conclusión es que la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se ha de localizar en la noción de interés profesional o económico; concepto este que ha de entenderse referido en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico, y que doctrinal y jurisprudencialmente viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esto es, tiene que existir un vínculo especial y concreto entre el sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5)”.

SEXTO.- La aplicación de la anterior doctrina al caso controvertido nos lleva reconocer al sindicato recurrente interés legítimo en la impugnación de la licitación que se encuentra en el origen de este recurso contencioso-administrativo. En efecto, lo que el sindicato pretendía era que el pliego de condiciones al que se sometía la licitación incorporara la obligación de quien resultara adjudicatario del contrato desubrogarse en la totalidad de las relaciones laborales del personal adscrito a la línea de transporte de viajeros objeto de contratación, y lo pretendía además con fundamento en la pretendida vinculación de la Administración al convenio colectivo sectorial aplicable a la hora de aprobar el pliego de condiciones. Pues bien, más allá de si esta pretensión se encuentra o no fundada y, en consecuencia del éxito o fracaso de la misma, resulta patente que el sindicato recurrente pretendía la defensa de los intereses de los trabajadores que prestaban servicio para la concesionaria, postulando la continuidad de su relación laboral con la concesionaria que resultase adjudicataria, y que además lo hacía esgrimiendo la aplicación del convenio colectivo sectorial aplicable. En definitiva, el sindicato recurrente suscitaba una cuestión que afectaba de lleno a los

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intereses de los trabajadores cuya defensa y promoción tiene constitucionalmente atribuida ex art. 7 CE, cuestión que no cabe identificar con una defensa abstracta de la legalidad de la actuación administrativa sino conexión directa con los trabajadores y que, en consecuencia, llena por completo las exigencias de la caracterización como “legítimo” del interés esgrimido por el sindicato recurrente como atributivo de legitimación activa.”

En el recurso que plantea FTSP-USO se trata una sola cuestión referida a los trabajadores del sector, la necesidad de que los pliegos incorporen la exigencia del Convenio Colectivo Estatal de Empresas de Seguridad como requisito excluyente de los licitadores. Así, si bien es cierto que el resto de alegaciones que presenta trascienden al ámbito laboral (peso excesivo del precio, ponderación de la oferta económica y establecimiento de un umbral técnico; cuestiones todas ellas relacionadas con los criterios de adjudicación aplicables y su valoración) lo cierto es que a priori y en general hemos de reconocer legitimación activa al sindicato recurrente, ya que este vínculo especial y concreto entre el sindicato recurrente y el objeto de debate concurre en el presente caso.

Sexto. Entrando en el fondo de las cuestiones planteadas, procede señalar que al amparo del artículo 150.2 del TRLCSP, el órgano de contratación goza de amplias facultades de elección de los criterios de adjudicación (por todas, Resolución 389/2014, de 19 de mayo), con el objetivo último de elegir la oferta económicamente más ventajosa para la satisfacción del interés público que se trata de alcanzar con la contratación, siendo necesario que los criterios de adjudicación seleccionados estén directamente relacionados con el objeto del contrato, estén claramente delimitados, sean suficientemente conocidos por los licitadores y se apliquen por igual y sin discriminación a todos ellos, circunstancias que concurren en el presente caso, en el que el órgano de contratación también ha justificado el procedimiento de contratación y los criterios de adjudicación elegidos, dando con ello cumplimiento a la exigencia de motivación del artículo 109.4 del TRLCSP (documento 6 del expediente de contratación remitido).

Como el Tribunal ha declarado en reiteradas ocasiones (por todas, Resolución 220/2017, de 24 de febrero) “De acuerdo con el artículo 1 del TRLCSP, al órgano de contratación se le encomienda la facultad de decidir discrecionalmente sobre la forma de velar por los

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intereses públicos, y con ello de configurar libremente cuál va a ser el objeto del contrato a licitar y sus prestaciones”. (…).

También debe traerse a colación la Resolución 250/2015, de 23 de marzo, que citando la Resolución 756/2014, afirma que ‘pues bien, debe tenerse presente (...) lo dispuesto en los artículos 86 y 117.2 del TRLCSP, con arreglo a los cuales el contrato debe ajustarse a los objetivos que la Administración contratante persigue para la consecución de sus fines, correspondiendo a ésta apreciar las necesidades a satisfacer con el contrato y siendo la determinación del objeto del contrato una facultad discrecional de la misma, sometida a la justificación de la necesidad de la contratación y a las limitaciones de los artículos 22 y 86 del TRLCSP. Por ello, como ha reconocido este Tribunal en las Resoluciones, 156/2013, de 18 de abril y 194/2013, de 23 de mayo, la pretensión de la recurrente no puede sustituir a la voluntad de la Administración en cuanto a la configuración del objeto del contrato y a la manera de alcanzar la satisfacción de los fines que la Administración pretende con él (Resolución 756/2014, de 15 de octubre)’.”

Así, de acuerdo con la doctrina expuesta procede desestimar las alegaciones que realiza el sindicato recurrente respecto de los criterios de adjudicación y su valoración.

Y, en fin, tampoco podría prosperar el motivo de recurso relativo a la inclusión en el PCAP de una exigencia relativa a la necesaria aplicación del Convenio Colectivo estatal de empresas de seguridad pues, tal y como se declaró en la Resolución 11/2017, de 13 de enero, “El TRLCSP no establece que la designación del convenio colectivo aplicable deba formar parte del contenido de los pliegos reguladores del contrato. Además, una designación acertada o equivocada en modo alguno alteraría el convenio colectivo de aplicación, que es una cuestión ajena a la contratación administrativa.”

Argumentos todos ellos que determinan la desestimación del presente recurso.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,

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Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. B.A.F.A., en representación de la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE SEGURIDAD PRIVADA DE LA UNIÓN SINDICAL OBRERA (FTSP-USO), contra el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y el Pliego de Condiciones Técnicas del contrato de “Servicio de vigilancia y seguridad de los edificios del ámbito de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Murcia para los años 2017 y 2018” (Expediente 17B300003300).

Segundo. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.

Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.1.f) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

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