papeles de economía española

DE ECONOMÍA ESPAÑOLA

118 2008

ISSN: 0210-9107

R L A J^OSÉ M^ARÍA M^ÉNDEZ Á^LVAREZ-C^EDRÓN J^ESÚS M^EDINA O^CAÑA

(Secretario) RICARD PAGÈS FONT

JOSÉ ANTONIO ARCOS MOYA ATILANO SOTO RÁBANOS

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA

CONSEJO DE REDACCIÓN VICTORIO VALLE SÁNCHEZ MANUEL LAGARES CALVO

(Director) JUAN ANTONIO MAROTO ACÍN

JULIO ALCAIDE INCHAUSTI CARMELA MARTÍN GONZÁLEZ

J^OSÉ A^NTONIO A^NTÓN P^ÉREZ F^ERNANDO P^AMPILLÓN F^ERNÁNDEZ SANTIAGO CARBÓ VALVERDE (Subdirector)

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COORDINADORA DE PUBLICACIONES Mª. Pilar López Isarría

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EDITA

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REALIZACIÓN Marín Álvarez Hnos. S.A.

Metalúrgicos, 14. P.I. Callfersa. 28942 Fuenlabrada. Madrid

Depósito legal: M. 402-1980

ISSN: 0210-9107

Distribuye: G&M.-Madrid

Precio del número 118: 17 e

Periodicidad: Trimestral

Materia: Economía pública

Base de datos: www.funcas.es

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INTRODUCCIÓN EDITORIAL

La territorialización de la inversión pública a examen

V

I. INVERSIÓN PÚBLICA TERRITORIALIZADA: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN La distribución territorial de la inversión pública:

Una perspectiva general: 2 José Villaverde y Adolfo Maza Inversión en infraestructuras, crecimiento

y convergencia regional: 15 Ángel de la Fuente La inversión pública estatal en las

balanzas fiscales regionales: 27 Ramón Barberán Ortí y Ezequiel Uriel Jiménez Eficiencia y equidad en la distribución territorial

de la inversión pública: 49 Albert Solé-Ollé

II. PROGRAMACIÓN, EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN La inversión pública territorializada:

De lo presupuestado a lo ejecutado: 64 José Caamaño Alegre y Santiago Lago Peñas Coordinación en el Estado autonómico:

Una agenda pendiente: 81 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera Las relaciones entre inversión pública

e inversión privada en las regiones

españolas, 1980-2004: 98 Diego Martínez López La financiación de la inversión pública regional: 110 José M. Domínguez Martínez

III. LA INVERSIÓN PÚBLICA REGIONAL POR SECTORES La inversión pública en los puertos españoles: 148 Juan José Díaz Hernández y

Eduardo Martínez Budría

La inversión pública en sanidad: 197 Ignacio Abásolo Alessón y David Cantarero Prieto Gasto público en educación en las comunidades

autónomas. 2000-2006: 220 José Manuel Pastor, José Luis Raymond, José Luis Roig y Lorenzo Serrano

DOCUMENTACIÓN

¿Es productivo el gasto público?: 240 David Alan Aschauer

¿Cómo afectan las infraestructuras públicas

al funcionamiento económico regional?: 254 Alicia H. Munnell

¿Carreteras hacia la prosperidad?

Evaluación del vínculo entre el capital

público y la productividad: 278 John G. Fernald

D esde el comienzo de su andadura, P

E

E

ha venido mostrando una sensibilidad especial hacia las cuestiones eco- nómicas que, de una u otra forma, más afectan al nivel de vida y al bienestar de los ciudadanos de nuestras comunidades autónomas.

El número que el lector tiene ahora en sus manos vuelve a hacer ga- la de tal sensibilidad, ya que aborda un tema que, en los últimos tiem- pos, y casi siempre al socaire de la presentación de los Presupuestos Generales del Estado, se ha situado en el primer plano de la actuali- dad y del debate político: la distribución territorial de la inversión pública.

Tal y como ha puesto de relieve la literatura teórica y empírica sobre la materia, la inversión pública, y en particular la inversión pública pro- ductiva, es un instrumento económico que afecta de forma sustan- cial al proceso de crecimiento económico de los pueblos y, por lo tan- to, a su nivel de bienestar. La distribución territorial de esta inversión, dependiendo de los criterios que se empleen para realizarla, puede afectar al desarrollo económico de las regiones y del conjunto na- cional, pero también a la amplitud y evolución de las disparidades re- gionales.

Pues bien, bajo la coordinación del profesor José Villaverde, de la Uni- versidad de Cantabria, este número aborda, desde distintas perspec- tiva y enfoques, el tratamiento de la distribución regional de la inver- sión pública en España, con la finalidad de ayudar a establecer su contribución al crecimiento global y regional y a la evolución de las dis- paridades económicas territoriales.

LA TERRITORIALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN

PÚBLICA A EXAMEN

máticos, uno de carácter general y otro de naturaleza más específica, consta de catorce artículos, que, escritos por reputados especialistas en la materia, ofrece una panorámica, tan completa como es posible, de los diferentes aspectos que engloba el análisis de la distribución te- rritorial de la inversión pública en España. Cerrando el monográfico se han incluido tres artículos ya clásicos en la evolución de los efectos de la inversión pública.

El primer artículo, firmado por los profesores Villaverde y

la Universidad de Cantabria, pretende servir, en cierta medida, como marco de referencia en el cual insertar el resto de las colaboraciones.

El artículo examina la distribución territorial de la inversión pública pro- ductiva en España entre los años 1980 y, dependiendo de la informa- ción estadística disponible, 2000 ó 2004. En primer lugar, se analiza la mencionada distribución tanto en términos absolutos como por ha- bitante y kilómetro cuadrado. Posteriormente, se examina si ésta se ha realizado con base en la aplicación de un criterio redistributivo o de un criterio de eficiencia, para lo cual se realizan diversos ejercicios de si- mulación. La principal conclusión que se obtiene es que se han utiliza- do parcialmente ambos criterios, si bien la aplicación estricta de cada uno de ellos habría tenido consecuencias muy dispares sobre el nivel de producción y las desigualdades regionales. En particular, la aplica- ción de criterios de eficiencia habría incrementado el

nacional en el año 2000 un 1,4 por 100 y las disparidades regionales un 31 por 100; por otro lado, la aplicación de criterios redistributivos habrían oca- sionado, en el mismo año, un aumento del

del 0,33 por 100 y una reducción de las disparidades regionales del 5,3 por 100, si se hubiera tomado la población como elemento de ponderación, y una reducción del

nacional del 4,52 por 100 y de las disparidades entre comuni- dades del 15,8 por 100 si tal ponderación se hubiera realizado con ba- se en la superficie regional.

La segunda de las colaboraciones, firmada por uno de los investigado- res que más ha contribuido al desarrollo del análisis regional en España,

tiones básicas. En primer lugar, en qué medida la inversión en infraes- tructuras ha contribuido al crecimiento del producto y del empleo en el conjunto nacional y sus regiones, concluyendo que tal contribución ha sido de casi medio punto anual del crecimiento del

y de cerca de un cuarto de punto del crecimiento del empleo. En segundo lugar, el im- pacto de la inversión pública sobre el proceso de convergencia regional, concluyendo, en palabras del autor, que «la inversión en infraestructu- ras (…) ha contribuido de forma significativa a la convergencia en ren- ta per cápita entre regiones, especialmente durante la década siguien- te a la entrada de España en la

». Subsidiariamente, el trabajo pone

TERRITORIALIZADA:

UNA PERSPECTIVA AGREGADA

de manifiesto que la inversión pública española se ha distribuido siguien- do, sobre todo, criterios de equidad, lo que, según De la Fuente, ha su- puesto un coste apreciable en términos de eficiencia.

El siguiente trabajo, realizado por los profesores Barberán (Universidad de Zaragoza) y Uriel (Universidad de Valencia), plantea, bien que exclu- sivamente desde la perspectiva de la inversión pública, una de las cues- tiones más candentes del debate académico y , sobre todo, político de los últimos tiempos: las controvertidas «balanzas fiscales». El artículo, muy ambicioso, aborda inicialmente algunas importantes cuestiones metodológicas relacionadas tanto con la forma de aproximar el cálculo de las balanzas fiscales como con los criterios de imputación territorial de los ingresos y gastos. Tras convenir que en el primer caso aplicarán los enfoques de «carga-beneficio» y «flujo monetario», los autores adop- tan algunas (cuatro) decisiones simplificadoras en lo concerniente a los criterios de imputación, tomando como base de información las obli- gaciones reconocidas de cada ejercicio según el Sistema de Información Contable del

. Las principales conclusiones que se obtienen son las siguientes: 1) las diferencias en la distribución territorial de la inversión varían mucho en función del enfoque que se aplique, aunque la orde- nación regional suele mantenerse bastante estable; 2) la inversión per cápita se ha dirigido, primordialmente, a Aragón, Cataluña, Asturias, Cantabria y las dos Castillas; 3) la inversión como porcentaje del

fue mayor en Cantabria, Asturias, Extremadura y Castilla-La Mancha que en el resto de comunidades; 4) la distribución territorial de la inversión por kilómetro cuadrado es absolutamente distinta a la registrada por persona y en relación con el

, siendo ahora Madrid y, a bastante dis- tancia, Canarias, Comunidad Valenciana y Cataluña las regiones más be- neficiadas, y 5) dado que la inversión en infraestructuras representa más del 50 por 100 de las inversiones del Estado, lo dicho en los puntos 2, 3 y 4 se cumple, en esencia, no sólo para la inversión total, sino tam- bién para la inversión en infraestructuras.

El trabajo del profesor Solé-Ollé, de la Universidad de Barcelona, se

dedica a examinar, con detenimiento y meticulosidad, el trade-off exis-

tente entre eficiencia y equidad en la distribución territorial (provin-

cial en este caso) de la inversión pública; en particular, en el trabajo

se identifica este trade-off con la elasticidad-renta de la inversión y se

estima (cuantifica) con la ayuda de un modelo sencillo. En el periodo

1986-1996 el autor muestra que el trade-off es inferior a la unidad,

lo que implica que la inversión pública (tanto la del Estado como la

de las comunidades autónomas) no se ha distribuido territorialmente

teniendo en cuenta sólo el criterio de eficiencia, aunque existe cierta

evidencia de que este criterio se ha aplicado de forma importante. En

cuanto al periodo 1964-2004, para cuyo análisis existen más limitacio-

nes (y sólo se refiere a las inversiones productivas del Estado), se evi-

función del tipo de gobierno existente en cada momento: la dictadu- ra y los gobiernos de derechas se orientan más hacia la aplicación de un criterio de eficiencia, mientas que los gobiernos de izquierdas pri- man más el logro de la equidad. ¿Cuáles son, en todo caso, los cos- tes de eficiencia de las distintas combinaciones entre eficiencia y equi- dad? El profesor Solé, tras definir distintas reglas de reparto y dos escenarios distintos, concluye que tales costes se pueden situar entre el 2,4 por 100 del

, en el primer escenario (conservador), y el 4,8 por 100, en el segundo, y que tales costes son mayores en el caso del Es- tado que en el de las comunidades autónomas.

El quinto de los artículos que conforman este número monográfico, realizado por los profesores Caamaño (Universidad de Santiago de Compostela) y Lago (Universidad de Vigo), cambia totalmente el en- foque, ya que se dedica a estudiar, sobre todo, las discrepancias exis- tentes entre la inversión pública presupuestada y la que en realidad se ha ejecutado. Para ello, los autores vuelcan inicialmente su atención en las inversiones territorializadas de la Administración central, com- parando la inversión territorializada prevista en los proyectos de Presu- puestos Generales del Estado con la licitación oficial de obra pública del sector público estatal, y obteniendo como resultado una tasa me- dia, para el período 1997-2007, situada entre el 64 por 100 y el 72 por 100. En relación con los gastos de capital autonómicos, los autores des- tacan, por un lado, la mejora en la tasa de ejecución de los créditos ini- ciales, y, por otro, que las estimaciones econométricas confirman que los aspectos puramente económicos que inciden en el Presupuesto son más relevantes que el ciclo electoral a la hora de explicar las diferen- cias, en el tiempo y entre comunidades, en la tasa de conversión de presupuestos iniciales a presupuestos liquidados.

El siguiente artículo toma, asimismo, un rumbo distinto al de los ante-

riores, ya que aborda otra cuestión objeto de permanente debate: la

coordinación en el así denominado Estado autonómico. El trabajo, rea-

lizado por los profesores de la Universidad de Oviedo Monasterio y

explicar por qué, en el Estado autonómico, el desarrollo del principio

de autonomía (refrendado por la Constitución) debe ser interpretado

de forma armónica con el principio de coordinación. En el artículo,

en el que se pone de manifiesto que los mayores avances se han regis-

trado en la coordinación presupuestaria y del endeudamiento, se exa-

minan los principales defectos imperantes en materia de coordinación

(sobre todo en lo concerniente a la prestación de competencias com-

partidas y, en menor medida, en materia de coordinación tributaria y

de articulación entre las haciendas autonómica y local), y se proponen

algunas alternativas para su solución. En este sentido, los autores con-

cluyen su trabajo manifestando que «El principal reto de futuro estri- ba en el despliegue de un entramado institucional más propio de un Estado federal que de un Estado asimétrico. Lo más inmediato pasa por desarrollar el principio de lealtad institucional, así como la articu- lación de los tres niveles de gobierno (central, autonómico y local) en eficaces órganos e instituciones multilaterales, con el Senado al frente, convertido en auténtica cámara de representación territorial. Sin olvi- dar el carácter tan necesario que adquiere la extensión de la partici- pación de las

en los asuntos comunitarios europeos, teniendo en cuenta que las

no es que sean parte del Estado, sino que ellas mismas son Estado».

La teoría del crecimiento económico, tanto en su versión neoclásica co- mo en la de crecimiento endógeno, pone de manifiesto que, entre otros, son factores cruciales en el proceso de crecimiento económico tanto la inversión pública como la inversión privada. Pues bien, el siguiente artículo, escrito por el profesor Diego Martínez, de la Universidad Pa- blo de Olavide, se dedica a examinar, con referencia al periodo 1980- 2004, las relaciones entre la inversión pública y la inversión privada en las regiones españolas. Tras revisar la literatura sobre la materia y presentar el modelo teórico pertinente para su trabajo, el autor estima éste para la economía española, concluyendo que, en este caso, se pro- duce un claro efecto de crowding-in neto de la inversión pública sobre la privada. Esto significa, naturalmente, que la influencia positiva que el capital público ejerce sobre la productividad del sector privado, es- timulando así la acumulación de capital por parte de éste, es superior al efecto crowding-out (o expulsión) tradicional de la inversión pública sobre la privada. Adicionalmente, el trabajo examina la posible existen- cia de «efectos desbordamiento» de la inversión pública en una comu- nidad sobre la inversión privada de comunidades adyacentes, apuntan- do que, al respecto, existen dudas razonables sobre la relativamente aceptada influencia positiva de la primera sobre las segundas.

Ninguno de los artículos precedentes ha abordado una cuestión pri- mordial: la forma en la que se financia la inversión pública regional.

Pues bien, esta tarea es acometida en el trabajo del profesor Domín-

cuestión desde un punto de vista conceptual y normativo, con referen-

cias básicas a autores tan señalados como, por ejemplo, Richard Mus-

grave. A continuación, centra el estudio en la consideración de los gas-

tos de inversión pública de las administraciones autonómicas,

examinando las distintas etapas vividas por el sistema de financiación

autonómica y analizando las restricciones que emanan del cumplimien-

to de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Por último, el autor revisa la

evolución de la financiación de la inversión pública en el conjunto de

las comunidades autónomas, poniendo el acento en las diferentes fuen-

ta, y en el análisis de los niveles de endeudamiento, que, como norma, han ido descendiendo de forma sostenida desde 1998, cuando se ex- presan en términos de producto interior bruto.

El resto de los artículos que conforman este número se dedica, tal y co- mo se dijo previamente, a examinar parcelas concretas de la inversión pública. Así, por ejemplo, el trabajo de los profesores Díaz Hernán-

y Martínez Budría, de la Universidad de La Laguna, se centra en el estudio de la inversión pública en los puertos españoles, dejando de lado la de los aeropuertos por cuestiones de falta de información estadística básica. Tras poner de manifiesto las características econó- micas de los puertos, el trabajo analiza el sistema portuario español y su modelo de desarrollo, para a continuación examinar las inversio- nes de las autoridades portuarias, señalando que se han incrementa- do continuamente y en paralelo al aumento de los tráficos de mercan- cías y pasajeros. Este incremento medio en las inversiones públicas en los puertos españoles fue del 13 por 100 en el periodo 1995-2006, y se concentró, fundamentalmente, en la construcción y ampliación de la dotación de infraestructuras portuarias básicas con las que poder ha- cer frente al fuerte incremento en el tráfico de mercancías, y, en me- nor medida, en financiar las actividades logísticas y los equipamien- tos e instalaciones necesarios para la prestación de los servicios portuarios. La inversión pública se ha concentrado principalmente en los mayores puertos, siendo el de mercancía general y el de graneles sólidos los tipos de tráfico que explican estas decisiones de inversión.

El trabajo examina, asimismo, el modelo de organización portuario es- pañol y el sistema de tarifas, que tiende a potenciar la propia capaci- dad financiera de las autoridades portuarias, las cuales han presenta- do resultados positivos todos los años entre 2000 y 2006, lo que muestra que el conjunto del sistema portuario genera un exceso entre los ingre- sos y los costes operativos, que, no obstante, es insuficiente para finan- ciar las inversiones realizadas; además, en el artículo se resalta que la brecha entre recursos generados e inversiones se ha ampliado con el paso del tiempo.

Por su parte, el profesor Nombela, actualmente investigando en

FEDEA

, afronta, en un trabajo fundamentalmente descriptivo, la evo- lución de la inversión pública en infraestructuras ferroviarias, presen- tando una panorámica general de éstas y su distribución territorial. Tras poner de relieve que, después de años de decadencia, el ferrocarril, a raíz de las obras relacionadas con la alta velocidad, empieza a vivir una época de esplendor en España, el autor examina la distribución provin- cial del stock de capital ferroviario y estudia (ahora a escala autonómi- ca) si se ha producido un proceso de convergencia en las dotaciones relativas, concluyendo que, en materia de dotación por habitante, las

TERRITORIALIZADA:

UNA PERSPECTIVA SECTORIAL De la inversión en

infraestructuras de transporte …

disparidades en 2007 son básicamente las mismas que en 1987 y que, por kilómetro cuadrado, las disparidades regionales (que son mucho mayores que por habitante) incluso han aumentado. Seguidamente, el autor analiza el uso que se está dando al stock de capital ferroviario en lo relativo tanto al transporte de viajeros como al de mercancías, con- cluyendo en el primer caso que el principal corredor interregional del país es el de Madrid-Castilla-La Mancha, seguido a enorme distancia de los de Madrid-Cataluña y Madrid-Andalucía; en cuanto al transpor- te de mercancías, más anquilosado que el de viajeros, el autor pone de manifiesto que «existe una absoluta falta de información sobre este ex- tremo» que, sólo a título ilustrativo, se ve algo paliada en el Plan Estra- tégico de Infraestructuras y Transporte (

), en el cual se señalan los cinco corredores más importantes. Por último, Nombela apunta que, en el mencionado

, el ferrocarril constituye su apuesta estrella, so- bre todo por el peso que se da en él a la nueva red de alta velocidad, que hará que, una vez concluida, nuestro país sea el primero del mun- do por número de kilómetros de alta velocidad; sin embargo, todo pa- rece indicar que los servicios de ámbito regional y el transporte de mer- cancías seguirán manteniendo una posición de inferioridad bastante notable, siendo así la cenicienta de nuestro sistema ferroviario.

La siguiente aportación, firmada por el profesor Campos, de la Uni-

versidad de Las Palmas, analiza, también de forma descriptiva, el trans-

porte por carretera. Tras subrayar que este tipo de transporte (que úl-

timamente ha crecido a un ritmo del 5 por 100 anual acumulativo)

aglutina en torno al 90 por 100 del transporte total y el 30 por 100 de

la inversión pública real, el autor pone de manifiesto las principales ca-

racterísticas de la red española, en la que hay tres grandes subredes: la

red de carreteras del Estado, la red autonómica y la red de carreteras

de ámbito local, siendo la primera de ellas la de menor longitud, pero

mayor densidad de tráfico. Por otro lado, al examinar la distribución

territorial de la inversión pública en carreteras, Campos recurre, lo mis-

mo que Nombela en el caso del ferrocarril, a relativizarla por el nú-

mero de habitantes y la extensión superficial; de esta manera, y en re-

lación con el periodo 2000-2006, se evidencia que son las regiones con

cierta dispersión poblacional y numerosos núcleos de tamaño peque-

ño y mediano (la mayoría de ellas situadas en el Norte del país) las que

aglutinan un mayor gasto por habitante; asimismo, cuando el criterio

de reparto es la inversión por kilómetro cuadrado, de nuevo se pone

de manifiesto que algunas comunidades norteñas (Asturias, Cantabria

y País Vasco) son las que registran las cifras más elevadas. En este aná-

lisis, una constatación importante es la que manifiesta que «no nece-

sariamente las comunidades con peor dotación relativa de carreteras

son las que reciben un mayor volumen (relativo) de inversiones», lo cual

nos habla, indirectamente, de una ausencia de convergencia regional

en las mencionadas dotaciones relativas. El autor concluye manifestan-

va es mínima, y en todo caso está más guiada por criterios geográficos que económicos, sería conveniente introducir este último tipo de crite- rios en los procesos de decisión sobre la cuantía de las inversiones y su distribución territorial.

El análisis de la inversión pública en infraestructuras hidráulicas es el objeto de atención del siguiente trabajo, que viene firmado por dos ex- pertos, Alberto del Villar (Universidad de Alcalá de Henares) y Loren-

(Confederación Hidrográfica del Ebro). Desde el comien- zo de su estudio, los autores ponen el énfasis en la importancia de los «efectos desbordamiento» de las inversiones en infraestructuras de agua y, por lo tanto, la improcedencia de centrar el análisis en la dis- tribución territorial de tal inversión. El análisis realizado, eminentemen- te descriptivo al igual que los anteriores, permite sacar a la luz los rasgos básicos de la inversión pública en infraestructuras hidráulicas;

estos son, en esencia, los siguientes: 1) el stock de capital en infraes- tructuras hidráulicas apenas representa, para el conjunto del país, un 2,3 por 100 del capital público neto total, con una distribución terri- torial enormemente diferenciada; 2) la Administración central, que has- ta hace poco era el principal agente inversor, se ha visto sobrepasada de forma clara, en los últimos años, por las administraciones autonó- micas; 3) por destino de la inversión, el 85 por 100 del total se canali- za a la producción de servicios urbanos (abastecimiento y saneamien- to) y un 12 por 100 al riego agrícola, siendo la parte restante (en torno a un 3 por 100) destinada a la restauración hidrológica; 4) por regio- nes, la inversión se concentra en las comunidades del Arco Medite- rráneo (más del 50 por 100 del total), pues son las más necesitadas;

además, y en un contexto de perspectivas de futuro, el trabajo reseña los factores que afectarán a la financiación de las inversiones hidráuli- cas en los próximos años, y analiza, con detenimiento, el caso de la Cuenca del Ebro, ya que se considera que «de cara al futuro, la inver- sión en infraestructura hidráulica y otras medidas relacionadas con el uso y la gestión del agua se vertebrarán en torno al nuevo Plan Hi- drológico de la Cuenca del Ebro».

El artículo de los profesores Abásolo (Universidad de La Laguna) y Can-

(Universidad de Cantabria) continúa con el análisis de parce- las concretas de la inversión pública; en este caso, la relativa a la sani- dad y sus componentes. Así, el artículo aborda, por un lado, la territorialización de la sanidad en el período 1999-2005 y, por otro, la dotación de recursos sanitarios en atención primaria y en atención especializada al principio y final del período analizado. En relación con la primera cuestión, se apunta que las desigualdades en inversión pú- blica per cápita por comunidades son considerables a lo largo de todo el período estudiado y que, lejos de reducirse, parece que se mantie-

infraestructuras hidráulicas,

pasando por las infraestructuras sanitarias y educativas

nen o aumentan con el paso del tiempo, aunque hay que precisar que las economías de escala que caracterizan al sector sanitario pueden ex- plicar, al menos en parte, que las comunidades con menor población ten- gan un gasto en inversión per cápita superior para mantener una pres- tación sanitaria similar a la del conjunto nacional. En todo caso, los autores subrayan que entre los inconvenientes de la descentralización del siste- ma sanitario está justamente el no aprovechar suficientemente las ven- tajas de compartir y coordinar, entre otros, los gastos de capital, así co- mo las economías de red y de información. En lo que se refiere a la segunda cuestión, la comparación entre el stock de capital en 1999 y 2005 refleja que hay desigualdades territoriales muy importantes tanto en la atención primaria como en la especializada, sobre todo en lo que concierne a la distribución regional de la alta tecnología médica.

La última colaboración de este segundo bloque viene firmada por los profesores Raymond y Roig (de la Universidad Autónoma de Barce- lona) y Pastor y Serrano (de la Universidad de Valencia). El artículo, referido al gasto público en educación en las regiones españolas, abor- da tres cuestiones interrelacionadas: en primer lugar, el esfuerzo de financiación de la inversión en educación en las comunidades autóno- mas entre los años 2000 y 2006; en segundo lugar, la relación entre esfuerzo financiero y resultados educativos, y por último, la contribu- ción, o no, del gasto educativo al proceso de convergencia en las do- taciones de capital humano de las regiones y a su utilización. En rela- ción con la primera cuestión, el trabajo muestra que hay diferencias sustanciales entre regiones, aunque una parte importante de éstas se explica por el comportamiento de las comunidades forales; adicional- mente, el distinto papel jugado por la iniciativa privada y la evolución del número de estudiantes son factores que también contribuyen a ex- plicar las diferencias en el esfuerzo en inversión educativa por regiones.

En relación con la segunda cuestión, la conclusión es clara: las diferen- cias de gasto por estudiante parecen tener efectos en las diferencias de resultados educativos. Por último, la principal conclusión en relación con la tercera pregunta es que las estimaciones realizadas muestran, por un lado, la existencia de convergencia y, por otro, que «no parecen avalar una correlación significativa entre las diferencias regionales en el grado de utilización del capital humano y el gasto por habitante».

Por último, el número se completa con una sección documental cons- tituida por la versión castellana de tres artículos seminales que han mar- cado hitos en el camino investigador sobre el tema de referencia: los efectos de la inversión pública sobre la actividad económica privada. El Consejo de Redacción de P

agradece expresamente al profesor

sus útiles sugerencias sobre el contenido de es- ta sección, que se cree será de utilidad a los estudiosos de este tema y a los lectores en general.

SECCIÓN DOCUMENTAL

eficiente en la coordinación del número, ha revisado la traducción de los artículos que integran esta sección documental.

El primer artículo es del profesor David A. Aschauer, y se publicó en 1989. El autor evalúa la relación entre gasto e inversión pública sobre la productividad agregada de la economía, poniendo de manifiesto la influencia positiva de la inversión pública (fundamentalmente en in- fraestructuras) en la evolución de la productividad. El segundo lo escri- bió la profesora Alicia H. Munnell en 1990. En él se analiza cómo las dotaciones en infraestructuras públicas influyen en los resultados eco- nómicos de las regiones en términos de contribución al

, la pro- ductividad, el crecimiento y la competitividad exterior. Su principal con- clusión se resume en la existencia de un efecto positivo de las infraestructuras sobre el output, la inversión privada y el empleo. El tercero fue publicado en The American Economic Review, en 1999, por el profesor John G. Fernald. Este autor parte de la existencia de una relación positiva entre infraestructuras públicas y productividad para profundizar en la explicación del sentido que presenta dicha causali- dad o correlación; para ello, utiliza evidencia empírica de la inversión en carreteras en Estados Unidos.

Tal y como se dijo al principio de esta Introducción Editorial, este nú- mero de P

E

E

pretende ofrecer una visión pa- norámica y equilibrada de un asunto —la distribución regional de la inversión pública— que, en los últimos tiempos, y sobre todo al calor del éxito del Estado de las autonomías, ha captado la atención de una parte creciente de la sociedad. Siendo conscientes de las limitaciones del trabajo presentado, muchas de ellas relacionadas con las dificul- tades existentes desde el punto de vista estadístico para abordar la cues- tión con más detalle y/o rigor, creemos que, en buena medida, se ha logrado el cometido propuesto, ya que, en esencia, a lo largo del nú- mero se trasmiten algunos mensajes muy claros que, en la medida de lo posible, se han tratado de sintetizar en estas líneas introductorias.

Pese a que el tema de la distribución territorial de la inversión pública será siempre, por su propia naturaleza, un motivo de debate y, en oca- siones, hasta de discordia, se estima que los análisis agregados realiza- dos (poniendo el énfasis en asuntos tales como el trade-off entre efi- ciencia y equidad, relativizando el papel de las balanzas fiscales, examinando la influencia de la inversión pública en la convergencia, etcétera), así como los de naturaleza sectorial, contribuirán a poner más sentido común en el mencionado debate y, en consecuencia, a

«enfriar» un tanto la forma en la que se suele acometer este tema.

INVERSIÓN PÚBLICA TERRITORIALIZADA:

AÑADIENDO ALGO DE SENTIDO COMÚN

INVERSIÓN PÚBLICA TERRITORIALIZADA: I.

UNA PRIMERA APROXIMACIÓN

I. INTRODUCCIÓN: INVERSIÓN PÚBLICA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

AA

Éstos, en su afán por promover una distribución te- rritorial más equilibrada de la renta y la riqueza, han adoptado distintos tipos de políticas encaminadas, básicamente, a influir sobre la localización espacial de la actividad económica. Anclada en teorías como la de la causación acumulativa o en los modelos de crecimiento endógeno y de la nueva geografía eco- nómica, la intervención pública en esta materia es- tá relacionada con el hecho de que se considera que las mencionadas disparidades de renta y riqueza «re- flejan disparidades regionales en las dotaciones de algunos factores clave de producción» (De la Fuen- te y Vives, 1995: 13). De ahí que, tradicionalmente, la política regional haya estado sesgada hacia el la-

do de la oferta y, más en concreto, hacia la provi- sión de capital público productivo (infraestructuras);

al menos esto ha sido así en el caso de la Unión Eu- ropea desde que, a mediados de los ochenta, se pu- blicara el informe Biehl (1986), aunque la eficacia de tal proceder haya sido cuestionada recientemente por diferentes autores (Boldrin y Canova, 2001).

Pues bien, aunque es obvio que la distribución espacial de la inversión pública tiene un cierto im- pacto territorial, afectando por lo tanto a la ampli- tud de las disparidades regionales (Hirschman, 1958), hay que hacer notar que, desde una perspectiva teó- rica, existen discrepancias importantes acerca de la naturaleza de tal impacto, en particular entre los mo- delos neoclásico y endógeno de crecimiento econó- mico (Rodríguez-Oreggia y Rodríguez Pose, 2004).

En esencia, tales discrepancias se manifiestan en re- lación con la forma en la que la inversión pública productiva y el crecimiento económico están rela- cionados (1).

Adolfo MAZA

Universidad de Cantabria

Resumen

Este artículo examina la distribución territorial de la inversión públi- ca productiva en España entre los años 1980 y, dependiendo de la in- formación disponible, 2000 ó 2004. Se analiza la mencionada distri- bución tanto en términos absolutos como relativos. Se trata luego de averiguar si esta distribución sigue un criterio redistributivo o de eficien- cia, para lo cual se realizan varios ejercicios de simulación. La principal conclusión es que se utilizan parcialmente ambos criterios, si bien la apli- cación estricta de cada uno de ellos habría tenido consecuencias muy dispares sobre la producción y las desigualdades regionales. Así, de haberse seguido un criterio de eficiencia, el valor añadido bruto (VAB) nacional habría aumentado en 2000 un 1,44 por 100, mientras que con un criterio redistributivo basado en la población tal aumento habría si- do sólo del 0,33 por 100, y con un criterio redistributivo por superficie el VAB total habría sido un 4,52 por 100 menor. Por otro lado, la apli- cación del criterio de eficiencia habría comportado un aumento de las diferencias regionales en España del 31 por 100, mientras que la aplica- ción del criterio redistributivo basado en la población o la superficie las hubiera reducido un 5,3 por 100 y un 15,8 por 100, respectivamente.

Palabras clave: inversión pública productiva, convergencia, criterio redistributivo, criterio de eficiencia, valor añadido bruto.

Abstract

This article examines the territorial distribution of productive public in- vestment in Spain between 1980 and either 2000 or 2004, depending on the information available. We analyse this distribution in both absolu- te and relative terms. It is a case, therefore, of finding out whether this dis- tribution adheres to a criterion of redistribution or efficiency, for which pur- pose various simulation exercises are carried out. The main conclusion is that both criteria are used partially, although strict a application of either of them would have had extremely disparate results on production and re- gional inequalities. Thus, in the event of adherence to an efficiency crite- rion, national gross value added (GVA) would have risen by 1.44% in 2000, whereas with a population-based redistribution criterion this increase would have only been 0.33%, and with an area-based redistribution criterion to- tal GVAwould have been 4.52% lower. Furthermore, application of the efficiency criterion would have entailed a 31% increase in regional differen- ces in Spain, while application of the population or area-based redistribu- tion criterion would have reduced them by 5.3% and 15.8%, respectively.

Key words: productive public investment, convergence, redistribu- tion criterion, efficiency criterion, gross value added.

JEL classification: C14, H54, R11.

Desde una perspectiva aplicada (2), los trabajos de Aschauer (1989) y Munnell (1990a, b), estiman- do sendas funciones de producción con capital pú- blico, constituyen los primeros intentos de cuantifi- car la relación mencionada; en general, los resultados obtenidos aplicando este enfoque ponen de mani- fiesto la existencia de una elevada elasticidad del pro- ducto con respecto al stockde capital público, aun- que otras contribuciones empíricas (véanse, por ejemplo, Barro, 1991, y Kelly, 1997) concluyen que la inversión pública tiene un efecto nulo o negativo sobre el output. Debido en parte a las múltiples crí- ticas recibidas por este tipo de enfoque, surgió una nueva aproximación —el enfoque dual (3)— que, en líneas generales, confirma que el capital público tie- ne un efecto positivo sobre la actividad económica.

Otros enfoques, basados, por ejemplo, en la eco- nomía urbana, la economía del transporte, el análi- sis frontera o la aplicación de técnicas de econome- tría espacial, tienden a corroborar la existencia de una relación positiva entre el stockde capital público y la actividad económica. Las discrepancias principales entre estos enfoques suelen plantearse, sobre todo, en relación con la magnitud de tal influencia.

Al igual que ocurre a escala internacional, la evi- dencia empírica sobre los efectos de la inversión pú- blica en el crecimiento de las regiones españolas no es concluyente. Así, trabajos como los de Mas et al.

(1995) y De la Fuente y Vives (1995, 2003) sostie- nen la existencia de una relación positiva y significa- tiva entre las variables mencionadas; por el contra- rio, otros trabajos (tales como los de Mas et al., 1994, y González-Páramo y Martínez-López, 2003) no de- tectan en absoluto la relación mencionada.

Este trabajo aborda la distribución regional de la inversión pública productiva en España entre los años 1980 y, dependiendo de la información disponible, 2000 ó 2004. Para ello se estructura en tres aparta- dos adicionales. En el II se acomete un análisis des- criptivo de las principales características de tal dis- tribución; seguidamente, en el III se consideran los posibles criterios de distribución territorial de la in- versión pública productiva y se simula cuál habría si- do tal distribución en el caso español si se hubie- ran seguido los mencionados criterios. Por último, el apartado IV presenta las principales conclusiones.

II. LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA

En este apartado se examina la distribución te- rritorial de la inversión pública española, consideran-

do como tal la realizada por todas las administracio- nes públicas (administración central, comunidades autónomas, corporaciones locales y seguridad social).

En particular, el análisis se centra en la denominada inversión pública productiva (4), que está conforma- da por la inversión en infraestructuras viarias, ferro- viarias, hidráulicas, portuarias y aeroportuarias. La in- formación estadística empleada, relativa tanto a la inversión como al capital público, procede de la Fun- dación BBVA(Mas et al., 2007), mientras que el res- to de la información procede de la base BDMORES.

Con la finalidad de sacar a la luz las principales ca- racterísticas de la distribución regional de la inversión pública en España durante el periodo 1980-2004, prestamos atención, inicialmente, a la participación regional en su valor absoluto y, posteriormente, a al- gunas ratios significativas. Por lo que se refiere a los valores absolutos, el cuadro n.º 1 muestra que An- dalucía, Cataluña, Comunidad de Madrid y Comuni- dad Valenciana son las regiones que registran, en promedio, una cuota mayor (próxima o superior al 10 por 100), mientras que La Rioja es, con diferen- cia, la que registra una cuota menor. Por otro lado, el mencionado cuadro muestra también que la vola- tilidad temporal de tal cuota no sólo varía aprecia- blemente de unas comunidades a otras, sino que, además, existe una relación inversa de cierta intensi- dad (el coeficiente de correlación es igual a -0,39) en- tre el valor de la mencionada cuota y su variabilidad.

Desde el punto de vista de los valores relativos, dos son, convencionalmente, los indicadores más uti- lizados: la inversión pública per cápita y la inversión pública por km². En relación con estas variables, el cuadro n.º 1 presenta un panorama harto distinto del ofrecido para los valores absolutos. En concreto, tres son los resultados que merecen ser destacados:

1) Que las diferencias regionales son mucho más abultadas por kilómetro cuadrado que por habitante:

la ratio máximo/mínimo es igual a 1,92 en lo concer- niente a la inversión per cápita, mientras que alcanza la cifra de 21,3 cuando la inversión se expresa por km². 2) Que Aragón es la región que, en promedio, recibe más inversión pública per cápita, mientras que Baleares es la que recibe menos; en relación con la superficie, el patrón cambia completamente, siendo ahora Madrid y, a bastante distancia, el País Vasco las comunidades más favorecidas, al tiempo que Cas- tilla-La Mancha resulta la menos beneficiada.

3) Que, en relación con la inversión per cápita, la volatilidad en cada una de las regiones es muy si-

milar a la mencionada al referirnos a la de la cuota sobre la inversión total, aunque la correlación en- tre nivel y variabilidad es bastante menos intensa (el coeficiente de correlación es igual a -0,13). Final- mente, y como es lógico, la variabilidad en relación con la inversión por kilómetro cuadrado es, para ca- da región, la misma que para la inversión total.

Examinadas algunas características básicas de la distribución territorial de la inversión pública en Espa- ña, tratamos de ahondar en ella prestando atención a tres aspectos que, en los últimos tiempos, han reci- bido considerable atención en el análisis del crecimien- to de las economías regionales: la convergencia, la forma externa de la distribución y sus cambios a lo largo del tiempo y la movilidad intradistribucional. An- tes de llevar a cabo esta aproximación, hay que pre- cisar que, dada la enorme volatilidad que, año a año, exhiben los datos correspondientes a la inversión pú- blica por regiones, hemos optado (exclusivamente pa- ra esta parte del análisis) por no hacer uso de los da- tos anuales, sino de medias móviles de tres años, lo cual implica, de hecho, que contamos con informa- ción estadística para el periodo 1981-2003.

En relación con la primera cuestión acometemos, tal y como se hace convencionalmente, el análisis de las denominadas convergencia σ y β. De acuerdo con la primera, medida por el coeficiente de variación, se aprecian (gráfico 1) dos rasgos de interés: por un

CUADRO N.º 1

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA: 1980-2004

REGIONES INVERSIÓN TOTAL INVERSIÓN PER CÁPITA INVERSIÓN POR KM²

Media CV Media CV Media CV

Andalucía ...

Aragón ...

Asturias ...

Baleares ...

Canarias...

Cantabria...

Castilla y León...

Castilla-La Mancha...

Cataluña...

Comunidad Valenciana ...

Extremadura ...

Galicia ...

Madrid ...

Murcia...

Navarra...

País Vasco...

Rioja (La)...

16,29 4,893,63 1,623,93 1,778,06 13,585,60 9,292,99 12,026,36 2,411,39 5,490,66

0,190,25 0,160,25 0,180,20 0,130,19 0,110,17 0,230,19 0,310,20 0,290,19 0,53

91,46 161,18 132,66 83,76 97,84 132,35 126,94 130,00 86,64 92,88 111,30 92,32 91,52 87,69 103,24 103,42 98,31

0,200,26 0,160,28 0,190,20 0,120,19 0,110,17 0,210,19 0,290,25 0,290,16 0,53

94,11 51,88 173,30 164,68 266,90 168,66 43,30 35,64 213,89 202,02 36,39 108,74 757,79 107,84 67,84 384,00 66,52

0,190,25 0,160,25 0,180,20 0,130,19 0,110,17 0,230,19 0,310,20 0,290,19 0,53

Notas:Los valores de la inversión per cápita y por kilómetro cuadrado para España se normalizan haciéndolos iguales a 100; CV = Coeficiente de variación.

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45

0,50 a) Inversión per cápita

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

GRÁFICO 1

CONVERGENCIA SIGMA

0,00 2,5

3,0 b) Inversión por km²

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

2,0 1,5 1,0 0,5

lado, que la disparidad regional es mucho más inten- sa en la inversión por km²que en la inversión per cápita y, por otro, que así como en relación con la in- versión por km² se aprecia un cierto proceso de diver- gencia, la situación es menos clara en lo que concier- ne a la inversión per cápita, pues aunque inicialmente se dejó notar una suave tendencia a la convergencia, ésta se rompió a mediados de los noventa haciendo que, en conjunto, el grado de dispersión fuera mayor al final que al principio del periodo muestral.

Por lo que se refiere al segundo tipo de conver- gencia, estimamos la siguiente ecuación de conver- gencia β absoluta tradicional:

[1]

donde ∆lnIP_ites la tasa de crecimiento interanual de la inversión pública (ya sea per cápita o por km²) de la región ien el año t; lnIP_it-1es el logaritmo de la inversión pública en el año anterior y εes el tér- mino de error. La estimación de la ecuación [1] mues- tra (cuadro n.º 2) la existencia de convergencia βen el caso de la inversión pública per cápita (con una velocidad de convergencia del 3,8 por 100), y la au- sencia de la misma en el caso de la inversión por km². Aunque ya sabemos que la convergencia β es condición necesaria, pero no suficiente, para que se produzca una reducción en la dispersión —esto es, para la existencia de convergencia σ—, convie- ne resaltar la congruencia de resultados entre am- bos tipos de convergencia en lo que concierne a la inversión por km². Esta congruencia no se cum- ple, sin embargo, en el caso de la inversión pública per cápita, ya que en ésta el proceso de convergen-

cia βno se ha visto acompañado por un proceso de convergencia σ; esto es, en términos relativos, las regiones pobres han experimentado tasas de creci- miento superiores a las de las ricas, si bien es cier- to que esas mayores tasas no se han reflejado en mayores incrementos de la inversión en términos absolutos, trayendo esto como consecuencia la no existencia de convergencia σ.

Ahora bien, puesto que el análisis clásico de la con- vergencia ha sido objeto de críticas diversas por pres- tar atención únicamente a algunos momentos de la distribución, nos parece conveniente complementar- lo examinando, en primer lugar, la forma externa de la mencionada distribución y, posteriormente, los cam- bios experimentados dentro de ella. Para abordar la primera cuestión, presentamos las correspondientes funciones de densidad (para tres años seleccionados), que han sido estimadas mediante un kernelgaus- siano con banda óptima, siguiendo el procedimiento de Silverman (1986). Los resultados obtenidos corro- boran, tal y como podía intuirse, que las funciones de densidad de la inversión pública productiva son ab- solutamente distintas cuando la mencionada variable se relativiza con la población que cuando se hace con la superficie. En el primer caso (gráfico n.º 2.a), pese a observarse cambios significativos en la forma exter- na de la distribución a lo largo del tiempo, ésta adop- ta siempre una forma más o menos convencional de campana de Gauss. En el segundo caso (gráfico nú- mero 2.b), el rasgo más destacado es la existencia de algunas modas en niveles de inversión por km²muy elevados; tal y como se mencionó previamente, las re- giones que configuran las mencionadas modas son, sobre todo, Madrid y País Vasco. Adicionalmente, el hecho de que, en este segundo caso, la amplitud de la distribución sea algo mayor en 2003 que en 1981 corrobora los resultados sobre convergencia σ ante- riormente comentados.

Pese a no ser habitual, es de sobra conocido que, en el análisis de la forma externa de una distribu- ción, podría ocurrir que ésta fuera la misma en dos momentos distintos del tiempo; esto no significa- ría, sin embargo, que la posición de cada región en la mencionada distribución se hubiera mantenido inalterada. Para examinar el grado de movilidad dentro de una distribución, se han propuesto dife- rentes enfoques (cómputo de matrices de transi- ción y estimación tradicional de kernels estocásti- cos), pero nosotros consideramos que la forma más apropiada de abordar esta cuestión es mediante el cómputo de los llamados stacked conditional den- sity y highest conditional density region plots (Hyndman et al., 1996).

CUADRO N.º 2 CONVERGENCIA BETA

A) INVERSIÓN PER CÁPITA

Variable dependiente:∆ ln IPit

Coeficiente t Student

β -0,063 -3,32

R²ajustado 0,34

B) INVERSIÓN POR KM²

Variable dependiente:∆ ln IPit

Coeficiente t Student

β 0,001 0,12

R²ajustado 0,32

Este enfoque, relativamente novedoso, tiene diver- sas ventajas con respecto a las técnicas más común- mente empleadas en el estudio de la dinámica intra- distribucional. Por un lado, resuelve la principal limitación de las conocidas matrices de transición, co- mo es que sus resultados dependen crucialmente del número y amplitud de los estados considerados. Por otro lado, y en comparación con los tradicionales ker- nelsestocásticos (empleados en multitud de trabajos como los de López-Bazo et al., 2005; Villaverde y Ma- za, 2006; Ezcurra y Rapún, 2007; Maza y Villaverde, 2009), aplica, para la estimación de las correspon- dientes funciones de densidad condicionadas, dife- rentes parámetros de suavizado, o bandwidths, en las dos direcciones xe y—Arbia et al., 2006) (5)—, amén de tener mejores propiedades estadísticas y, sobre to- do, de ofrecer una visualización mucho más clara de los resultados obtenidos, en particular en lo concer- niente al highest conditional density region plot.

Los resultados obtenidos al aplicar esta técnica pa- ra transiciones de tres años, empleando para la esti- mación un kernelgaussiano y los bandwidthsóptimos obtenidos por medio de las reglas de Bashtannyk y

parte superior de los gráficos 3a y 3b se representa el stacked conditional density plot, que recoge una serie de densidades condicionadas que permiten observar con bastante nitidez los cambios en la forma de la dis- tribución entre los años ty t+3para un valor inicial de la inversión en el año t. La parte inferior de dichos grá- ficos recoge el highest conditional density region plot, entendiendo por highest density region a la menor área o región del espacio muestral que contiene una probabilidad dada (Hyndman et al., 1996). Así, cada barra vertical del gráfico representa la densidad con- dicional en el año t+3para un valor dado de la inver- sión pública en el año t; en concreto, hemos optado por representar las highest density regions para unas probabilidades del 25 por 100, 50 por 100, 75 por 100 y 90 por 100 (conforme el área del gráfico se vuel- ve menos oscura aumenta esa probabilidad). Asimis- mo, los puntos dentro del gráfico representan las mo- das (valor de la inversión pública en el año t+3, donde la función de densidad alcanza su valor máximo) pa- ra cada densidad condicional de la inversión en el año t. La interpretación de este gráfico es muy sencilla: si las modas se acercan a la diagonal positiva (o las pro- babilidades del 25 ó 50 por 100 la tocan), la distri- bución se caracteriza por su persistencia; sin embar- go, cuando las modas se alejan de la diagonal (o las probabilidades del 25 ó 50 por 100 no la tocan) po- demos concluir que la movilidad ha sido elevada.

Como puede verse en el gráfico 3, el cómputo de las funciones de densidad condicionadas menciona- do previamente corrobora lo dicho al referirnos a la convergencia β. En efecto, para el caso de la inversión per cápita (gráfico 3.a), y centrándonos en la parte in- ferior del gráfico, vemos que tal convergencia se ha producido básicamente por dos factores: en primer lu- gar, porque las regiones con menores niveles iniciales de aquella se han aproximado a la media nacional; es- to puede verse tanto por la situación de las modas co- mo porque el área que representa una probabilidad del 25 por 100 no toca la diagonal principal; y, en segundo lugar, por el empeoramiento en términos re- lativos de las regiones situadas en el extremo superior de la distribución, ya que sus modas se sitúan muy por debajo de la diagonal. En cuanto a la inversión por km²(gráfico 3.b), no parece existir, de nuevo, ningu- na evidencia de convergencia; de hecho, se aprecia que no ha habido prácticamente movilidad alguna en- tre las regiones con niveles de inversión iniciales infe- riores al 200 por 100 y que para los niveles superiores no se ha seguido ninguna pauta concreta.

Por último, habiendo examinado los rasgos más característicos de la distribución regional de la inver-

0,000 0,002 0,004 0,006 0,008 0,010 0,012 0,014 0,016

30 60 90 120 150 180 210

1981 1992 2003

a) Inversión per cápita

GRÁFICO 2

FUNCIONES DE DENSIDAD

0,000 0,001 0,001 0,002 0,002 0,003 0,003 0,004 0,004 0,005 0,005

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

1981 1992 2003

b) Inversión por km²

sión pública productiva en España y su evolución a lo largo del tiempo, el gráfico 4 muestra la distribución ergódica, representativa de un hipotético estado es- tacionario en el largo plazo: como puede verse, la in- versión per cápita sigue presentando una forma bas- tante convencional, con una sola moda en torno a valores del 90-110 por 100 de la media muestral;

en cambio, la inversión por km²exhibe una larga co- la hacia la derecha; por otro lado, la comparación en- tre los gráficos 2 y 4 pone de relieve que, en lo que concierne a la inversión tanto per cápita como por km², parece que hemos alcanzado un techo de con- vergencia, ya que la amplitud de las funciones de den- sidad es prácticamente la misma en ambos casos.

III. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

1. Una revisión de la literatura

Tal y como se ha manifestado previamente, la in- versión pública puede ocasionar importantes efec-

0,000 0,002 0,004 0,006 0,008 0,010 0,012 0,014 0,016

50 70 90 110 130 150 170 190 210 230 250

a) Inversión per cápita

GRÁFICO 4

DISTRIBUCIÓN ERGÓDICA

0,000 0,002 0,004 0,006 0,008 0,010 0,012 0,014 0,016

0 200 400 600 800 1000 1200

b) Inversión por km²

GRÁFICO 3

MOVILIDAD INTRADISTRIBUCIONAL

200 a) Inversión per cápita

b) Inversión por km²

150

100 Año t

0 100

300 200

Año t+3

25020015010050

50 100 150 200 250

Año t

800 600 400

200

500 0 1500 1000

Año t+3

Año t

Año t Año t+3 120010008006004002000

0 200 400 600 800 1000 1200

Año t+3

sobre el proceso de convergencia regional. Siendo esto así, el hecho de que la inversión pública contri- buya o no al mencionado proceso de convergencia está relacionado, al menos en cierta medida, con el criterio (o la mezcla de criterios) de distribución territorial de la misma que se emplee (6).

Un planteamiento convencional acerca de cómo asignar espacialmente la inversión pública es el que se ofrece en los trabajos de Rahman (1963), Takaya- ma (1967) y Ohtshuki (1971), en los que el objetivo del gobierno central es asignar la inversión de forma tal que se maximice la renta en algún momento de tiempo en el futuro (se trata, pues, de la aplicación de un criterio de eficienciaen sentido estricto); de acuerdo con este criterio, la inversión habría de asig- narse inicialmente en su totalidad a la región con ma- yor tasa de crecimiento; al final del periodo, sin em- bargo, la inversión debería dirigirse exclusivamente a la región que tuviera la ratio output/capital más ele- vada (7). Posteriormente, Michel et al.(1983) abor- dan la misma cuestión bajo el supuesto de que el ob- jetivo de los gobiernos a la hora de asignar la inversión pública estriba no sólo en promover el crecimiento económico (criterio de eficiencia), sino también en re- ducir las disparidades territoriales; se trata, por lo tan- to, de aplicar también, al menos en parte, un crite- rio redistributivo. Teniendo en cuenta el posible conflicto (trade-off) entre estos dos objetivos (8), Mi- chel et al.(1983) concluyen que, dependiendo de los parámetros del modelo y de las condiciones iniciales, son posibles distintos tipos de escenarios (hasta seis) para la distribución regional de la inversión pública.

Naturalmente, la existencia de este trade-offimplica que, desde una perspectiva aplicada, los responsables públicos han de enfrentarse a un problema de có- mo discriminar entre ellos, esto es, a un problema de qué criterio (o combinación de criterios) elegir.

Así, de acuerdo con el criterio de eficiencia, el ob- jetivo último de la inversión pública debería ser la promoción del crecimiento económico agregado.

La aplicación práctica de este criterio puede adop- tar distintas formas; en concreto, la propuesta de Sala-i-Martín (1997), que es la que aplicamos más adelante, consiste en invertir en las regiones en las que la rentabilidad de la inversión sea mayor; aho- ra bien, la aplicación de este criterio podría provo- car un aumento de las disparidades territoriales, al menos en el corto y medio plazo. Tres son, básica- mente, los indicadores utilizados para plasmar en la realidad este criterio: por un lado, la relación entre el stockde capital público y el stockde capital pri- vado, de forma tal que tendría que invertirse más

puede utilizar como indicador la productividad mar- ginal del capital público obtenida a partir de una función de producción agregada en la que, además de los argumentos convencionales (capital privado y empleo), se incluyese también el capital público;

por último, y de forma más sencilla, es evidente que, bajo el supuesto de que la función de producción agregada es de tipo Cobb-Douglas, la productividad marginal del capital público puede aproximarse por su productividad media.

La aplicación del criterio redistributivo —propues- to por los defensores de las teorías del desarrollo re- gional (Biehl, 1986) y basado en principios de «soli- daridad, justicia e igualdad entre las diferentes regiones» (Sala-i-Martin, 1997: 123,)— parece en- caminada, sin embargo, a la reducción de las dispa- ridades territoriales, y de acuerdo con él habría que invertir en las regiones más pobres (9).

2. La productividad marginal del capital público productivo en España

Al objeto de examinar si la distribución territorial de la inversión pública productiva en España ha se- guido un criterio de eficiencia o uno de equidad, he- mos de comenzar por calcular los indicadores perti- nentes. Pues bien, así como para el criterio de equidad no hay ningún problema, pues el indicador más co- múnmente utilizado es el PIBper cápita (y/o la pro- ductividad del trabajo), para el criterio de eficiencia la situación es un poco más compleja, ya que, como se manifestó previamente, hay al menos tres indi- cadores que podrían cubrir tal cometido. En nuestro caso, consideramos que el indicador más apropiado es el que mide directamente la productividad margi- nal del capital, para cuyo cálculo hacemos uso de una función de producción Cobb-Douglas, tal que:

[2]

donde Y representa el PIB, K el capital privado, Eel empleo y Gel capital público. En este caso, la pro- ductividad marginal del capital público viene medi- da por el producto del coeficiente de G, obtenido en la estimación de la función de producción, y la relación Y/G.

El cuadro n.º 3 presenta —siguiendo los trabajos de Yamano y Ohkawara (2000) y Kataoka (2005)—

las estimaciones correspondientes a tres alternativas distintas de la función de producción. En el primer

caso (modelo 1), se supone que no hay efectos fijos individuales para cada región; en el segundo (mode- lo 2), se supone que sí los hay; por último, en el ter- cer caso (modelo 3), se supone que el coeficiente aso- ciado al capital público es distinto para cada región.

Los resultados obtenidos para el periodo 1980- 2000 (10) en el modelo 1 muestran parámetros aso- ciados a los factores de producción que resultan es- tadísticamente significativos, así como un ajuste

—medido por el R²ajustado— muy alto; no obstan- te, el estadísticο χ²bajo la hipótesis nula de igual- dad