Y EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN
V. ASPECTOS
artículo 138 de la Constitución, especifica que «las inversiones que efectúe directamente el Estado y el Sector Público Estatal se inspi- rarán en el principio de solidari- dad» (artículo 16.10). Dicho de otro modo, deberán ser prioriza- dos los gastos productivos en aquellos territorios con menor ni- vel de desarrollo relativo, medido en términos de la renta regional.
Sin olvidar que también esta es la filosofía que inspira el reparto de los fondos regionales y de cohe- sión de la Unión Europea.
4) El plazo temporal que en al- gunos casos se explicita, transcu- rrido el cual se dejaría de condi- cionar el destino de las inversiones directas del Estado, parece ficticio y poco verosímil. Primero, porque resulta muy difícil que, tras unos años de expansión del gasto, se pueda volver a niveles más bajos.
Segundo, porque determinados grupos de interés organizados en torno a las grandes inversiones es- tatales en infraestructuras (por ejemplo, las empresas constructo- ras) van a ejercer al máximo su in- fluencia para que el esfuerzo in-
versor continúe. Y tercero, porque, en cierto modo, la inversión direc- ta del Estado, si no va acompaña- da de un esfuerzo de cofinancia- ción por parte de la comunidad autónoma receptora, será siempre un motivo de ilusión fiscal que des- incentivará las inversiones autonó- micas, estimulará el gasto corrien- te e impulsará las rebajas fiscales por motivos electoralistas.
Por todo ello, será preciso mul- tiplicar los esfuerzos políticos de ne- gociación y coordinación a todos los niveles si se pretende una polí- tica de inversiones públicas armo- niosa y razonable, promotora del desarrollo económico equilibrado, respetuosa con la autonomía de ca- da gobierno, sostenible ambiental- mente y compatible con las exigen- cias de la estabilidad presupuestaria.
ña) y bilaterales (entre cada co- munidad autónoma por separa- do y el Gobierno de España). El cuadro n.º 2 sintetiza este plan- teamiento dual.
Como ya se ha apuntado, en una estructura federal óptima se- ría conveniente que las decisiones de mayor calado político fuesen tomadas en los órganos formales y multilaterales, básicamente por razones de legitimidad democrá- tica, y por tanto, con un papel preponderante del Senado y, en menor medida, de la Conferencia de Presidentes. El resto de órga- nos multilaterales servirían para debatir y acordar cuestiones más técnicas y concretas, operando las conferencias sectoriales como pie- dra angular para el despliegue de las diferentes políticas. En el otro plano, el bilateral, se examinarían los asuntos que sean del interés específico o exclusivo del Gobier- no de España y de la respectiva comunidad autónoma, siempre en concordancia con el marco multilateral.
Merece la pena destacar tam- bién el papel otorgado a las comi- siones bilaterales de cooperación, que, tras la reforma introducida por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de oc- tubre, del Tribunal Constitucional, se convierten en el foro para la re- solución de conflictos competen-
ciales, previo a la presentación de un recurso ante el Tribunal Cons- titucional. Se trata de un mecanis- mo de negociación bilateral muy adecuado para frenar la litigiosi- dad y evitar un retardo innecesa- rio en las decisiones sobre la inter- pretación de las normas.
En el cuadro n.º 3 se presen- tan las estadísticas de las confe- rencias sectoriales que funciona- ban en España a comienzos de 2008, observándose dos tipos de conclusiones generales. Por un la- do, el destacado número de reu- niones celebradas y se sobreen- tiende que también asuntos tratados en algunos ámbitos (agricultura y desarrollo rural, coordinación universitaria, salud, política agrícola para asuntos co- munitarios, políticas fiscales y fi- nancieras y educación acaparan más de la mitad de las reuniones totales). Por otro, el espectacular incremento en el número de con- ferencias celebradas a partir de 1992, en consonancia con las nuevas a competencias de gasto que iban asumiendo las comuni- dades autónomas.
Con respecto a la Conferencia de Presidentes, vértice de la coor- dinación multilateral, Bocanegra Sierra y Huergo Lora (2005: 85- 92) analizan el encaje jurídico-ins- titucional que se le podría dar en España, partiendo de la rica expe- riencia comparada de Alemania
y otros países federales. Dudan es- tos autores de que una excesiva regulación vaya a conducir a me- jores resultados, si bien para el ca- so español recomiendan el esta- blecimiento de unas mínimas reglas con el fin de consolidar el órgano e impedir que su funcio- namiento dependa de la coyuntu- ra política. Cabe recordar que la Conferencia de Presidentes es una institución de muy reciente crea- ción en España, de composición política, donde los acuerdos se to- man por consenso (no por vota- ción) y cuya reunión constitutiva se celebró el 28 de octubre de 2004. En esa primera convocato- ria, además del hecho simbólico de su misma celebración, se adop- taron importantes acuerdos en materia de participación de las
CC.AA.en asuntos europeos y se analizó el problema de la financia- ción de la sanidad autonómica. La II Conferencia de Presidentes, un año después de la primera, acor- dó medidas concretas en este úl- timo tema, incluyendo la inyección de recursos adicionales por parte del Gobierno de España y nuevas medidas fiscales que ampliaban la autonomía financiera de las CC.AA.
La III Conferencia de Presidentes logró consensuar un Documento de Estrategia Nacional de Ciencia y Tecnología, con el horizonte tem- poral de 2015, donde se incluye el Mapa de infraestructuras cien- tífico-tecnológicas singulares, bue- na muestra de lo que debe signi- ficar la coordinación en materia de inversiones, tratando de evitar du- plicidades y carencias, a la luz del evidente efecto que estas infraes- tructuras de I+D+i tendrán sobre la productividad de la economía española en su conjunto.
A iniciativa del Presidente del Gobierno, serán convocadas tres próximas conferencias de presi- dentes monográficas en materia de prevención y atención a las víc- timas de violencia de género, me-
CUADRO N.º 2
CLASIFICACIÓN DE ÓRGANOS DE COORDINACIÓN DE POLÍTICAS EN ESPAÑA
Multilaterales Bilaterales
Formales...
Informales ....
Senado, Conferencia de Presiden- tes, conferencias sectoriales
Reuniones sectoriales, Observatorios
Comisiones mixtas, comisiones bi- laterales de cooperación, convenios bilaterales, contratos-programa Reuniones bilaterales entre gobier- nos y administraciones
Fuente:Elaboración propia.
jora del sistema educativo y lucha contra los efectos del cambio cli- mático (24).
2. El encaje de las entidades locales: la tercera punta del tridente
La Constitución Española re- conoce en su artículo 137 la au- tonomía de las entidades locales para la gestión de sus respecti-
vos intereses. Son el tercer esla- bón del Estado autonómico, si bien la sentencia 4/1981 del Tri- bunal Constitucional deja claro que no se puede situar «a las en- tidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administra- ción del Estado u otras entidades territoriales». Con una línea de argumentación similar a la ante- rior, la sentencia 221/1993 del Tribunal Constitucional afirma
que «junto a la relación directa Estado-Corporaciones Locales, existe también una relación, in- cluso más natural e intensa, en- tre éstas y las propias Comunida- des Autónomas». En los aspectos financieros, esto significa en la práctica que las CC.AA.pueden, y deberían, asumir un papel bas- tante más activo que el actual en términos de financiación de las entidades locales ubicadas den- tro de su territorio.
CUADRO N.º 3
REUNIONES DE LAS CONFERENCIAS SECTORIALES
Conferencias sectoriales (por orden de antigüedad en su constitución) 1981-1991 1992-2007 Total
Conferencia Sectorial de Administración Pública ...
Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas...
Conferencia Sectorial para Asuntos Locales ...
Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural...
Consejo Consultivo de Política Agrícola para Asuntos Comunitarios...
Conferencia Sectorial de Pesca...
Consejo Consultivo de Política Pesquera para Asuntos Comunitarios...
Conferencia Sectorial de Cultura ...
Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC.AA. ...
Conferencia Sectorial de Política Patrimonial*...
Conferencia Sectorial de Educación...
Comisión de Coordinación del Consejo de Coordinación Universitaria**...
Conferencia General de Política Universitaria ...
Conferencia Sectorial de Ciencia y Tecnología...
Conferencia Sectorial de Infraestructuras y Ordenación del Territorio ...
Conferencia Nacional de Transportes...
Comisión Nacional de Salvamento Marítimo ...
Conferencia Sectorial de Industria y Energía ...
Conferencia Sectorial de Turismo ...
Conferencia Sectorial de Comercio Interior...
Conferencia Sectorial de la Pequeña y Mediana Empresa...
Conferencia Sectorial de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información ...
Conferencia Sectorial del Juego ...
Consejo de Política de Seguridad ...
Conferencia Sectorial en Materia de Administración de Justicia ...
Conferencia Sectorial de Medio Ambiente...
Conferencia Sectorial del Agua* ...
Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud ...
Conferencia Sectorial de Consumo...
Conferencia Sectorial del Plan Nacional sobre Drogas...
Conferencia Sectorial para Asuntos Laborales...
Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales...
Conferencia Sectorial de la Mujer...
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia...
Conferencia Sectorial de la Inmigración*...
Conferencia Sectorial de Vivienda y Urbanismo ...
TOTAL ...
05 290 00 04 250 1344 00 05 00 20 00 00 04 260 57 04 00 03
176
454 942 7435 4412 400 3969 31 47 18 1512 132 11 1536 550 2014 3634 215 230
785
504 1232 7435 4416 650 11352 31 124 18 1712 132 11 1540 810 2521 3638 215 260
961
Nota: *Pendiente de constitución. **Se suprime al crearse la Conferencia General de Política Universitaria (Ley Orgánica 4/2007). Datos actualizados a 5 de febrero de 2008.
Fuente:Ministerio de Administraciones Públicas.
El principio de autonomía po- dría verse reforzado si se apuesta por un sistema de transferencias incondicionadas a favor de los mu- nicipios y provincias, en su ca- so que se repartirían en función de los criterios que cada comu- nidad autónoma estableciese se- gún sus circunstancias específicas de tipo socioeconómico, financie- ro o geográfico. Sin duda, ésta ha sido una de las tradicionales rei- vindicaciones de las entidades lo- cales en España, como se puede comprobar en el informe, coordi- nado por Suárez Pandiello (2008), elaborado a instancias de la FEMP. En este trabajo se recomienda un refuerzo de las transferencias in- condicionadas estatales (con idén- ticos criterios de reparto en todo el territorio nacional), así como un despliegue efectivo de las parti- cipaciones municipales en los in- gresos de las CC.AA.(conocidas co- mo PICA) (25).
Por evidentes razones de efi- ciencia, y como contraparte al avance en la autonomía munici- pal que se ha propuesto, también debería profundizarse en la línea de fomentar la concentración mu- nicipal en España, bien sea me- diante fusiones o con otras fór- mulas de asociación. En concreto, sería perfectamente exportable el mecanismo que relata Dafflon (1996: 245-247) para el caso del cantón suizo de Friburgo, donde las transferencias cantonales a los municipios (en España serían las transferencias de las CC.AA.) para hacer frente a su deuda iban vin- culadas directamente a la exigen- cia de fusión de un municipio pe- queño con otro limítrofe de mayor tamaño. El resultado fue una re- ducción superior al 4 por 100 en el número de municipios entre 1979 y 1992, siguiendo una ten- dencia que, a juicio del autor, con- tinuará en el futuro. En el caso es- pañol, quizá bastaría con exigir a las jurisdicciones municipales un
tamaño mínimo para ser acreedo- ras de transferencias estatales y/o autonómicas.
En lo que se refiere a la coor- dinación de competencias com- partidas de gasto, lo más urgen- te en España pasaría por definir con claridad todo el entramado de competencias municipales en una nueva Ley de bases de régi- men local (la vigente normativa data de 1985), sobre la base del principio de subsidiariedad. Sería una de las mejores formas de ata- jar el problema de los llamados
«gastos impropios» o «de suplen- cia» que ejecutan las entidades lo- cales fuera de su ámbito estricto de competencias. Algunos estu- dios, como el de Vilalta y Mas (2006), incluso han estimado es- te tipo de gastos en el entorno del 30 por 100 del presupuesto total de gastos de los municipios.
Por lo que respecta a la coor- dinación tributaria entre cada co- munidad autónoma y sus respec- tivas entidades locales, quizá la disposición más relevante sea el reconocimiento que hace la LOFCA
(artículo 6.3), cuando permite a las CC.AA.el establecimiento y la gestión de tributos sobre las ma- terias que la legislación de régi- men local reserva a las corpora- ciones locales, siempre y cuando se establezcan las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de las entida- des locales. La LOFCAincluso va más allá, al exigir que con esa hi- potética medida «los ingresos de tales corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tam- poco en sus posibilidades de crecimiento futuro». Este condi- cionamiento introduce una res- tricción fuerte en términos de la expansión tributaria de las CC.AA., dado que cualquier impuesto pro- pio de éstas que pretenda gravar un objeto imponible reservado a las entidades locales, sería neutro
en términos de recaudación, pues- to que el importe obtenido debe- ría igualar (al menos) la compen- sación exigida. Quizá la única justificación vendría dada por las posibles ganancias de eficacia y eficiencia recaudatoria derivadas del hecho de «centralizar» el tri- buto en la comunidad autónoma.
Un ejemplo sería el caso del Im- puesto sobre Vehículos de Trac- ción Mecánica, trasladándolo a las
CC.AA.y creando así una suerte de tributación ambiental autonómi- ca sobre vehículos de motor, pues- to que éstas ya disponen del Impuesto Especial sobre Determi- nados Medios de Transporte (más conocido como Impuesto de Ma- triculación), el Impuesto sobre Hi- drocarburos (sin capacidad nor- mativa), el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hi- drocarburos, así como otros im- puestos propios de filosofía am- biental. Otro reto central en el futuro de la coordinación tributa- ria municipal es el relativo al Im- puesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el más importante en la tri- butación municipal, cuya liquida- ción depende crucialmente del Ca- tastro, cuya gestión es estatal y en el que las CC.AA.viene reclaman- do también una participación mu- cho más activa en su gestión (26).
Finalmente, en cuanto a la coor- dinación de las políticas de endeu- damiento e inversiones, sería ade- cuado integrar a las entidades locales en el CPFFo, en su defec- to, reforzar el papel de la Comi- sión Nacional de Administración Local (CNAL).
3. Asuntos europeos: la lógica de los tiempos La coordinación de políticas en el Estado autonómico atañe tam- bién a la gestión de los asuntos comunitarios europeos, asociados en muchos casos con competen-
coordinación que, necesariamen- te, habrá de tener un doble carác- ter. El primero se podría denomi- nar «ascendente», cuyo resultado es la conformación de la voluntad del Estado español ante la Unión Europea. El otro es de sentido
«descendente», por la aplicación del derecho comunitario europeo en España.
La participación ascendente se sustancia en la participación de las CC.AA.en el Consejo de Minis- tros de la Unión Europea, junto al representante ministerial del Go- bierno de España. También se re- fiere a todos los procesos previos de consulta y preparación del pro- pio Consejo de Ministros y de la Comisión Europea, mediante gru- pos de trabajo y comités de toda índole. Por otro lado, la participa- ción en sentido «descendente»
afecta al desarrollo y a la ejecu- ción del derecho de la Unión Eu- ropea en las materias que son competencia de las CC.AA.; por ejemplo, en materias tradicional- mente armonizadas como la pes- ca interior, las políticas medioam- bientales o las agrícolas.
Desde la última década del si- glo pasado comienzan a ponerse en marcha instrumentos de coo- peración entre el Gobierno de Es- paña y las CC.AA., si bien hay dos fechas clave en todo este proce- so. La primera, cuando en 1989 se creó la Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunida- des Europeas (CARCE), regulada posteriormente mediante la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia de Asuntos Relacionados con las Co- munidades Europeas. El segundo gran hito se produce el 9 de di- ciembre de 2004, justo después de la I Conferencia de Presidentes, cuando la CARCEadopta el acuer- do que permite a las CC.AA.la par- ticipación en los consejos de mi-
cuatro grandes áreas: empleo, po- lítica social, sanidad y consumido- res; agricultura y pesca; medio ambiente; educación, juventud y cultura (27). La representación se articula mediante la incorporación a la delegación española, junto al ministro o ministra del ramo, de un miembro de un Consejo de Gobierno de una Comunidad Au- tónoma, representando la volun- tad de todas las CC.AA. en los asuntos que afectan a sus com- petencias. El régimen de represen- taciones, el turno de rotación y el debate de una «postura autonó- mica» consensuada se lleva a ca- bo previamente en las respectivas conferencias sectoriales.
La historia de la representación autonómica en los organismos e instituciones de la Unión Europea ha sido ampliamente relatada, en- tre otros, por Fernández Fernán- dez y Riesgo Fernández (2006).
Asimismo, el Ministerio de Admi- nistraciones Públicas elabora un informe anual sobre la participa- ción de las CC.AA.en el Consejo de Ministros de la Unión Europea. Los estatutos de autonomía «de se- gunda generación» también in- corporan numerosas disposicio- nes en materia de participación autonómica en los asuntos comu- nitarios europeos, siempre en el marco de la legislación estatal. De- be tenerse en cuenta que, además de la lógica económica y política (gestión de competencias concu- rrentes o exclusivas de las CC.AA.), existe una lógica jurídica, fijada en la sentencia 165/1994 del Tribu- nal Constitucional, cuando esta- blece que:
... la integración en las Comuni- dades Europeas que, dadas sus características, supone una pérdi- da importante de competencias para las CC.AA.que exige la con- traprestación de una participación realmente tal de éstas en la ges-
munitario.
Según la interpretación dada en la misma sentencia, el proceso de integración europea ha venido a crear un orden jurídico el co- munitario que, a ciertos efec- tos, puede considerarse como «in- terno». Por todo ello, parece lógico que esta modalidad de co- ordinación continúe siendo una de las prioridades de la agenda política en España durante los pró- ximos años, por lo que no estaría de más una regulación más con- creta, para evitar que su desarro- llo dependa en exceso de la vo- luntad política de cada momento.
4. La lealtad institucional como envolvente de la coordinación
Toda coordinación, sea de ti- po bilateral o multilateral, va a re- querir siempre de unos adecuados engranajes de lealtad institucional.
Con este objetivo, desde 2001, la
LOFCAdefine, en su artículo 2.1, es- te principio de la siguiente forma:
La lealtad institucional, que deter- minará la valoración del impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones del Esta- do legislador en materia tributaria o la adopción de medidas de inte- rés general, que eventualmente puedan hacer recaer sobre las
CC.AA.obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigen- te, y que deberán ser objeto de va- loración anual en cuanto a su im- pacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Co- munidades Autónomas.
La anterior redacción sigue siendo esencialmente válida en su filosofía general. El problema, en la práctica, viene dado por la con-
creción de este principio, ya que hasta el momento no se ha podi- do llegar a un consenso en el se- no del CPFF, a pesar de que en 2004 se creó un grupo de traba- jo específicamente dedicado a tal fin. Un dictamen de la Abogacía General del Estado, elaborado por Morillo-Velarde del Peso (2003), señalaba que la lealtad institucio- nal es un principio de «perfil re- cíproco o sinalagmático» y, por tanto, obliga tanto al Gobierno central como a las CC.AA.. En úl- tima instancia, la aplicación con- creta del principio de lealtad ins- titucional exigirá su traducción en términos de mayor o menor fi- nanciación, según el caso, y su instrumentación se tendría que producir a través de una mayor o menor dotación del Fondo de Su- ficiencia o mediante la articula- ción de otros mecanismos bilate- rales o multilaterales. No obstante, el mismo informe recomendaba que la evaluación de impactos y la consecuente compensación fi- nanciera se evalúe y se defina des- de una perspectiva temporal más amplia que la anual, toda vez que muchas de las medidas y pone como ejemplo la reforma estatal del IRPF tienen efectos financie- ros a medio y largo plazo.
De nuevo, el Estado autonómi- co tiene un gran reto con la arti- culación de una regulación deta- llada para el desarrollo práctico del principio de lealtad institucio- nal, que, junto al desarrollo de la transparencia, debe dejar de ser un mero desiderátumteórico en el ámbito de la gestión pública y en el marco democrático de un Estado complejo.