CONCLUSIONES

creción de este principio, ya que hasta el momento no se ha podi- do llegar a un consenso en el se- no del CPFF, a pesar de que en 2004 se creó un grupo de traba- jo específicamente dedicado a tal fin. Un dictamen de la Abogacía General del Estado, elaborado por Morillo-Velarde del Peso (2003), señalaba que la lealtad institucio- nal es un principio de «perfil re- cíproco o sinalagmático» y, por tanto, obliga tanto al Gobierno central como a las CC.AA.. En úl- tima instancia, la aplicación con- creta del principio de lealtad ins- titucional exigirá su traducción en términos de mayor o menor fi- nanciación, según el caso, y su instrumentación se tendría que producir a través de una mayor o menor dotación del Fondo de Su- ficiencia o mediante la articula- ción de otros mecanismos bilate- rales o multilaterales. No obstante, el mismo informe recomendaba que la evaluación de impactos y la consecuente compensación fi- nanciera se evalúe y se defina des- de una perspectiva temporal más amplia que la anual, toda vez que muchas de las medidas —y pone como ejemplo la reforma estatal del IRPF— tienen efectos financie- ros a medio y largo plazo.

De nuevo, el Estado autonómi- co tiene un gran reto con la arti- culación de una regulación deta- llada para el desarrollo práctico del principio de lealtad institucio- nal, que, junto al desarrollo de la transparencia, debe dejar de ser un mero desiderátumteórico en el ámbito de la gestión pública y en el marco democrático de un Estado complejo.

en eficaces órganos e instituciones multilaterales, con el Senado al fren- te, convertido en auténtica Cáma- ra de representación territorial. Sin olvidar el carácter tan necesario que adquiere la extensión de la partici- pación de las CC.AA.en los asun- tos comunitarios europeos, tenien- do en cuenta que éstas no es que sean «parte del Estado», sino que ellas mismas «son Estado».

NOTAS

(1) Véanse, entre otros, DRUMMONDy MAN-

SOOR (2002) y SUTHERLAND, PRICE y JOUMARD

(2005).

(2) Así lo constatan, por ejemplo, los es- tudios sobre balanzas fiscales territoriales. El último conocido es el del Instituto de Estudios Fiscales (2008a), basado en el trabajo previo de la Comisión de Expertos sobre Metodolo- gía para la Elaboración de las Balanzas Fisca- les de las Regiones Españolas (2008).

(3) Respectivamente aprobados por, Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Va- lenciana, y por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autono- mía de Cataluña.

(4) Sirvan como ejemplo las referencias de RODDEN(2003) y FELDy VONHAGEN(2007).

(5) La metodología concreta se presenta en el informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera (1995).

(6) No así la alícuota de deuda, lo que mo- tivó que las CC.AA. se constituyesen sin deuda en sus inicios, con la excepción de aquellas que habían heredado el endeudamiento de las an- tiguas diputaciones provinciales u órganos asi- milados, que, en todo caso, no era de gran cuantía.

(7) Popularmente se ha acuñado incluso la expresión de «yo legislo y tú pagas», haciendo referencia a la regulación básica que elabora el Gobierno central sobre una materia de cuyo desa- rrollo ejecutivo y financiación se deben hacer car- go después las comunidades autónomas.

(8) Se hace referencia a la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, Reguladora de la Res- ponsabilidad Penal de los Menores, así como a sus posteriores modificaciones.

(9) A modo ilustrativo, véase la referencia publicada en El País, edición del 23 de agosto de 2004.

(10) Se hace referencia a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Au-

(11) Obviamente, más allá del incentivo que en sí mismo supone la creación de empleo y la reducción de los niveles de paro en un te- rritorio.

(12) Entre otras referencias, M^ONASTERIO E^SCUDERO(2004) e INSTITUTO DEE^STUDIOSF^ISCALES (2008b: 52-72).

(13) Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Re- fundido de la Ley Reguladora de las Hacien- das Locales.

(14) Artículos 133 y 134.7 de la Constitu- ción Española.

(15) El análisis que sigue podría servir, con matices, para lo ocurrido en la financiación lo- cal cuando se eximió del pago del Impuesto sobre Actividades Económicas a la inmensa mayoría de contribuyentes (Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Hacien- das Locales).

(16) «Proyecto de Ley por la que se supri- me el gravamen del Impuesto sobre el Patri- monio, se generaliza el sistema de devolución mensual en el Impuesto sobre el Valor Aña- dido, y se introducen otras modificaciones en la normativa tributaria», Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, IX Legislatura, Serie A: Proyectos de Ley, 5 de septiembre de 2008, número 8-1. Ref.

121/000008.

(17) Recientemente, la sentencia 13/2007 del Tribunal Constitucional ha recordado que el CPFF es un órgano «de composición multi- lateral, con funciones de coordinación y coo- peración, razón por la cual se le atribuye com- petencia para [...] todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades y de la Hacien- da del Estado que, dada su naturaleza, preci- se de una actuación coordinada».

(18) Cierto es que la práctica habitual ha desechado este tipo de hábitos, pero no es menos verdad que la posibilidad sigue exis- tiendo.

(19) Como novedad, el sistema de finan- ciación autonómica en vigor desde 2002 sí fue tramitado en el Parlamento y posteriormente aprobado a través de la Ley 21/2001.

(20) La NEP hace referencia al conjunto compuesto por la Ley 18/2001, de 12 de di- ciembre, General de Estabilidad Presupuesta- ria y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciem- bre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

(21) Idéntica restricción debieron sopor- tar desde entonces las entidades locales, si bien en este caso hubiese resultado mucho más di- fícil la asignación de objetivos individualiza- dos, dada la «restricción institucional» que im- pone el reducido tamaño de los municipios en España.

en la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de refor- ma de la Ley 18/2001 y la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgáni- ca 5/2001. Previamente, la Comisión Europea (2004) había establecido los principios orien- tadores de la reforma llevada a cabo en el Pac- to de Estabilidad y Crecimiento en 2005.

(23) Sin olvidar que, desde el año 2001, el antiguo FCI se ha dividido en un Fondo de Compensación y un Fondo Complementario.

Este último puede financiar, además de gas- tos de inversión, los gastos corrientes asocia- dos a la puesta en marcha de los proyectos.

(24) «Discurso de investidura del candida- to a la Presidencia del Gobierno», Diario de Se- siones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación Permanente, IX Legislatura, 8 de abril de 2008, número 2, Ref. 080/000001.

(25) Se excluye en todo momento el sis- tema de financiación municipal en los territo- rios forales de Navarra y País Vasco. Asimismo, Canarias presenta ciertas particularidades, en virtud de su régimen fiscal especial.

(26) Sirva como ejemplo el artículo 193 del nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía.

(27) El citado acuerdo se publicó en el BOE del 16 de marzo de 2005.

(28) Con todo, no se puede dejar de apun- tar el peligro de tal forma de proceder, puesto que el «desenganche» de una o varias CC.AA.

del acuerdo general supondría que se les apli- que el último acuerdo general al que se dio el plácet bilateral, lo cual añade complejidad a la gestión de un sistema que ya de por sí es com- plicado, al coexistir el sistema foral con el régi- men especial de Canarias y un sistema común que podría llegar a escindirse en varios.

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I. INTRODUCCIÓN (*)

EE

L principal instrumento de las políticas regiona- les que persiguen la reducción de los desequi- librios territoriales es la inversión pública. Ello re- sulta especialmente cierto desde finales de los años setenta del siglo XX, ante la reducida eficacia y, so- bre todo, el elevado coste (presupuestario y en tér- minos de eficiencia) de otros mecanismos de redis- tribución interregional alternativos. De este modo, el grueso de la intervención pública en los proce- sos de convergencia regional ha ido encaminado a garantizar una dotación adecuada de infraestructu- ras que permitiese a los territorios más atrasados ele- var su renta per cápita.

Este principio orientador de las actuales políticas regionales se ha fundamentado, desde un punto de vista técnico, en la existencia de dos canales por los que discurren los efectos de la inversión pública sobre la actividad económica. El primero de ellos se refiere a la consideración del capital público como un argumento más de la función de producción agre- gada de la economía; en la medida en que este in- putpúblico proporciona servicios productivos a las empresas, la provisión de un nivel adecuado del mis- mo tendrá indudables efectos sobre la producción fi- nal y, por ende, sobre el bienestar económico (1).

La segunda de las vías por las que el gasto públi- co en capital puede afectar a la renta regional es a

través de su complementariedad con la inversión pri- vada. En efecto, en la medida en que la inversión pú- blica en zonas deprimidas estimula la acumulación de capital privado y se constituye como el principal motor del crecimiento económico, el esfuerzo inver- sor del sector público puede afectar a las diferencias regionales en renta per cápita.

Sin embargo, la validez teórica y empírica de es- te último razonamiento puede cuestionarse desde los resultados ofrecidos por la literatura acerca del efecto desplazamiento (o crowding-out) que el gas- to público tiene sobre otros componentes de la de- manda agregada. No obstante, la evidencia empíri- ca proporcionada desde diversas aproximaciones metodológicas, aunque no resulta contundente, sí parece indicar un rechazo de la hipótesis de crow- ding-out.Así, Aschauer (1989) encuentra, con da- tos de la economía norteamericana entre 1953 y 1986, que, a pesar de hallarse presentes ambos efec- tos opuestos, la inversión del sector público ha fa- vorecido la acumulación de capital privado. Eren- burg (1993) apoya la conclusión anterior, al igual que Easterly y Rebelo (1993) y Erenburg y Wohard (1995). Argimón et al. (1994), bajo distintas espe- cificaciones econométricas, concluyen que la inver- sión pública mantiene una relación de complemen- tariedad con la privada en el caso de la economía española para el periodo 1965-1990. Odedokun (1997), para una muestra de 48 países en vías de desarrollo entre 1970 y 1990, proporciona eviden-

Universidad Pablo de Olavide y Cajasol

Resumen

En este trabajo se investigan las relaciones entre inversión pública e inversión privada en las regiones españolas entre 1980 y 2004. Para ello, se emplea un marco teórico con efectos crowding-outa fin de mo- tivar el impacto del gasto público sobre la acumulación de capital priva- do. También se estima una ecuación de inversión privada que pone de manifiesto que ambos tipos de inversión mantienen una relación de com- plementariedad, especialmente intensa en el caso de las infraestructu- ras viarias y urbanas. Sobre los efectos desbordamiento generados por las inversiones públicas en otras regiones, la evidencia sobre su impac- to no es definitiva.

Palabras clave:inversión, efecto expulsión, regiones españolas.

Abstract

In this paper we study the relations between public and private investment in the Spanish regions between 1980 and 2004. With this aim, we use a theoretical framework with crowding-outeffects in order to motivate the impact of public spending on the accumulation of private capital. We also es- timate a private investment equation that shows that both types of investment maintain a complementary relationship, especially close in the case of road and urban infrastructures. Regarding the spillover effects generated by public investments in other regions, the evidence on their impact is not definite.

Key words:investment, crowding-out effect, Spanish regions.

JEL classification:H54, R42.

cia a favor de la existencia de una relación positiva entre gasto público en capital e inversión privada, sobre todo en un horizonte temporal a largo plazo.

Argimón et al. (1997) detectan, con una metodolo- gía de datos de panel, que dicha relación también se cumple para 14 países de la OCDEdurante la dé- cada de los ochenta.

Igualmente, y en el marco de un modelo VAR, Flores de Frutos et al. (1998) encuentran efectos positivos de la inversión pública sobre la privada para la economía española entre 1964 y 1992. Ro- ca y Pereira (1998), también con una metodología

VAR, obtienen para España que la inversión públi- ca desplaza inversión privada en el corto plazo, pe- ro que transcurridos unos años la relación se in- vierte, con lo que el efecto neto final permite hablar de crowding-inen el periodo 1970-1991. También Ahmed y Miller (2000) llegan a la conclusión de que el gasto público en infraestructuras de trans- porte y comunicaciones induce la inversión priva- da en los países en desarrollo. Por su parte, Afon- so y St. Aubyn (2008) muestran que el efecto crowding-in de la inversión privada por la públi- ca no es generalizado en una muestra de 17 paí- ses desarrollados.

También pueden citarse trabajos en los que se al- canzan resultados opuestos. Pradhan et al. (1990) emplean un modelo de equilibrio general computa- ble para hallar que la inversión pública expulsa in- versión privada, aunque, en términos de crecimien- to, inversión total y distribución de la renta, los efectos del gasto público en capital son beneficio- sos. Monadjemi (1996), por su parte, descubre con- secuencias negativas del gasto público en inversión sobre la acumulación de capital privado en el Rei- no Unido. Nazmi y Ramírez (1997), aunque recono- cen que la inversión pública estimula el crecimiento económico, indican también que ésta ha expulsado inversión privada en México. Del mismo modo, y si- guiendo un modelo de corrección de error, Ghali (1998) muestra la existencia de crowding-outtanto a corto como a largo plazo en una aplicación a da- tos de la economía tunecina.

Este artículo pretende añadir evidencia empírica acerca de los efectos que la inversión pública ha te- nido sobre la formación de capital privado en las re- giones españolas entre 1980 y 2004. Las noveda- des que este artículo incorpora respecto al grueso de la literatura anterior son, en esencia, dos. En pri- mer lugar, se traslada la discusión sobre los efectos expulsión por parte del gasto público sobre la in- versión privada a una dimensión regional; esta cir-

cunstancia no resulta habitual en la medida en que la mayor parte de los trabajos publicados adoptan un marco más agregado (nacional o internacio- nal) en su análisis (2). Y en segundo lugar, se em- plea una variedad de conceptos que enriquecen la interpretación de los resultados obtenidos: stocks de capital (público y privado) medidos según distin- tos criterios, diferentes tipos de inversión pública (viaria, urbana, etc.), la posible presencia de exter- nalidades positivas generadas por infraestructuras localizadas en territorios vecinos (spillovers), etc. La metodología utilizada se fundamenta en la eco- nometría de datos de panel, con especial celo pues- to en evitar los problemas de regresión espuria y en- dogeneidad.

Los principales resultados alcanzados se resumen del siguiente modo. Mientras que, en línea con lo sugerido por el modelo teórico, el tipo de interés ejerce un efecto negativo sobre la tasa de inversión privada regional, la productividad de ésta y la inver- sión pública tienen un impacto positivo. Por su par- te, el consumo público afecta negativamente a la acumulación de capital privado. Estos resultados se mantienen cuando se controla la posible endo- geneidad de los regresores. De forma adicional, con- cluimos que la inversión en infraestructuras viarias y urbanas mantiene una significativa complementa- riedad con la privada, circunstancia que no se repi- te en el caso de las infraestructuras ferroviarias (no significativas) e hidráulicas (impacto negativo, aun- que no significativo). También aportamos dudas so- bre la magnitud y signo (positivo) de los efectos des- bordamiento generados por la inversión pública en regiones vecinas.

El apartado II ofrece una motivación teórica de las relaciones entre inversión privada e inversión pú- blica en el marco de los modelos de crowding-out;

en el III, se describen los datos y fuentes utilizados en la parte empírica del artículo; en el IV, se ofrece una batería de estimaciones correspondientes a una ecuación de inversión privada a escala regional; fi- nalmente, el apartado V recoge las principales con- clusiones.

In document papeles de economía española (página 110-114)