HACIA UNA EVALUACIÓN DE LA INVERSIÓN

Navarra), además de Extremadu- ra, recibieron en este período una inversión mayor a la media nacio- nal de 190 euros por habitante. Por el contrario, Madrid y Baleares son, con diferencia, las comunidades con menor inversión per cápita (28 y 50 euros por habitante, respec- tivamente). Esta ordenación se mantiene cuando se consideran ex- clusivamente las inversiones reali- zadas en la red de carreteras del Estado (donde no se incluyen los casos de País Vasco, Navarra, Ba- leares y Canarias), y cambia muy li- geramente cuando se contabilizan sólo las inversiones realizadas úni- camente por comunidades autó- nomas, diputaciones y cabildos. En este sentido, cabe hablar de un es- fuerzo inversor mayor en relación con la población de los entes terri- toriales de Navarra y País Vasco (lo cual se explica por sus competen- cias particulares), así como de Cas- tilla y León, Asturias y Cantabria.

Al analizar en el cuadro n.º 3 el reparto de la inversión en rela- ción con la red de carreteras exis- tente, debe tenerse en cuenta que éste se ha calculado dividiendo la inversión total realizada por cada organismo entre la longitud de su propia red. En el caso de la red de carreteras del Estado, por ejemplo, la inversión por kilómetro vuelve a ser mayor en Asturias y Cantabria, seguidas por Andalucía. En los dos primeros casos, y puesto que se están excluyendo las inversiones realizadas por las sociedades con- cesionarias de autopistas de pea- je, las cifras se explican por la re- ducida red estatal existente en dichas comunidades uniprovincia- les (aunque no ocurre lo mismo con Murcia, en el extremo inferior del ranking), mientras que el dato de Andalucía responde a la eleva- da inversión global en este territo- rio (tal como se vio en el gráfico 1). Finalmente, cuando se consi- dera la inversión realizada en la red

longitud, se observa que el mayor esfuerzo inversor se corresponde con las comunidades de mayor ca- pacidad presupuestaria (Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Andalucía, Madrid y Navarra), mientras que la inversión relativa en la red de diputaciones y cabil- dos es casi irrelevante, con la lógi- ca excepción del País Vasco, Ba- leares y Canarias.

IV. HACIA UNA EVALUACIÓN

países europeos no resulta especial- mente desfavorable para España.

Si bien hay países, como Alema- nia o Francia, que tienen mejores dotaciones regionales y mayores vo- lúmenes de inversión, también re- sulta fácil encontrar numerosas re- giones en estos y otros países en las que la red de carreteras, especial- mente las de alta capacidad, se en- cuentra muy por debajo de la me- dia española (véase Eurostat, 2006).

2. La evaluación de proyectos como requisito social

En cualquier caso, la evalua- ción ex postde las inversiones no garantiza de ningún modo que los fondos públicos se asignen con criterios de eficiencia. La construc- ción de infraestructuras de trans- porte en general, y de carreteras en particular, se caracteriza por la existencia de importantes costes hundidos, lo cual conlleva que los errores en la asignación de los re- cursos rara vez puedan recuperar- se. Por tanto, no se trata sólo de invertir, sino de invertir seleccio-

nando los mejores proyectos: se debe decidir a qué carreteras se les da prioridad, si se invierte en nueva construcción o en mante- nimiento de la red existente, en qué zonas geográficas y en qué momento del tiempo (De Rus et al., 2006).

En estas condiciones, la eva- luación económica ex antede los proyectos de inversión aparece co- mo una ayuda esencial para la to- ma de decisiones, al permitir com- parar el beneficio social esperado de los proyectos con su coste so- cial. En el caso de las carreteras, deben considerarse como mínimo dentro de estos beneficios aspec- tos tales como el valor del tiempo de viaje ahorrado por los usuarios, los ahorros en los costes operati- vos de la infraestructura o de los vehículos, las mejoras en la cali- dad o la fiabilidad de los servicios de transporte ya existentes, la dis- posición a pagar del tráfico gene- rado como consecuencia del pro- yecto o la posible reducción de accidentes. Dentro de los costes, además de los propios de cons- trucción del proyecto, deben su-

marse también los denominados costes externos o externalidades.

Sin embargo, a pesar del ele- vado volumen de inversión com- prometido, la cultura de la evalua- ción económica en España es todavía escasa en comparación con otros países. En la construc- ción de carreteras predominan, co- mo hemos visto, criterios no eco- nómicos asociados a cierta visión mitificada de la obra pública co- mo motor absoluto del desarrollo, sin consideración alguna del con- cepto de «coste de oportunidad».

En un contexto de restricciones presupuestarias y de necesaria bús- queda de la mejor asignación posi- ble de los recursos como en el que nos encontramos, la evaluación eco- nómica resulta especialmente útil cuando la cuantificación de los be- neficios y costes sociales se vincula con los resultados financieros. Co- mo sucede en muchas ocasiones con las carreteras, un proyecto pue- de producir el mayor beneficio so- cial neto cuando el precio es cero y, sin embargo, ser inviable cuando la situación presupuestaria del or- ganismo competente aconseja que el usuario pague. Por ello, las impli- caciones financieras de las distintas alternativas de financiación deben constituir un elemento de crecien- te importancia en la evaluación de las inversiones en carreteras.

V. CONCLUSIONES

1. El transporte por carretera continúa siendo hoy en día el prin- cipal modo de transporte utiliza- do por viajeros y mercancías en España. Ello implica la necesidad de contar con una red viaria ca- paz de satisfacer las necesidades de movilidad de la sociedad y la obligación de llevar a cabo inver- siones en construcción de nuevas vías y mantenimiento de las ya existentes. En el año 2006, la red

CUADRO N.º 4

DOTACIÓN RELATIVA DE CARRETERAS ORDENADA POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS (2006)

Red total/1.000 habitantes Red total/km²superficie 1º) CASTILLA Y LEÓN ...

2º) ARAGÓN...

3º) EXTREMADURA...

4º) CASTILLA-LA MANCHA...

5º) NAVARRA...

6º) GALICIA ...

7º) LA RIOJA ...

8º) ASTURIAS...

9º) CANTABRIA...

10º) ANDALUCÍA ...

11º) MURCIA...

12º) BALEARES ...

13º) CANARIAS...

14º) PAÍS VASCO ...

15º) COMUNIDAD VALENCIANA ...

16º) CATALUÑA...

17º) MADRID...

Media nacional ...

16,88 8,91 8,447,67 6,526,33 6,184,66 4,583,09 2,662,15 2,101,97 1,781,68 3,720,57

1º) GALICIA ...

2º) PAÍS VASCO ...

3º) CANARIAS...

4º) CANTABRIA...

5º) ASTURIAS...

6º) BALEARES ...

7º) MADRID...

8º) NAVARRA...

9º) LA RIOJA ...

10º) CATALUÑA...

11º) COMUNIDAD VALENCIANA ...

12º) CASTILLA Y LEÓN ...

13º) MURCIA...

14º) ANDALUCÍA ...

15º) ARAGÓN...

16º) CASTILLA-LA MANCHA...

17º) EXTREMADURA...

Media nacional ...

0,590,58 0,560,49 0,470,43 0,430,38 0,380,37 0,370,35 0,320,28 0,240,24 0,330,22 Fuente:Elaborado a partir de Ministerio de Fomento (2007).

cluyendo vías urbanas y secunda- rias, tenía una longitud total de 166.339 kilómetros, y recibió una inversión global de 8.256 millo- nes de euros.

2. La Constitución Española establece un doble criterio, terri- torial y de interés general, para el reparto de las competencias so- bre carreteras, lo cual obliga a dis- tinguir entre la red de carreteras del Estado (15 por 100 de la red total y 52 por 100 del tráfico), la red gestionada por las comunida- des autónomas (43 por 100 de la longitud total y 41 por 100 por 100 del tráfico) y la red local, cu- ya titularidad ha sido transferida a las diputaciones provinciales y cabildos insulares. En el año 2006, el 42 por 100 de la inversión to- tal en carreteras correspondió al Estado, el 33 por 100 a las CC.AA., el 14 por 100 a las sociedades concesionarias de autopistas de peaje, y el resto a diputaciones y cabildos. Esta inversión se mate- rializó principalmente en la cons- trucción de nuevas vías de gran capacidad.

3. Desde un punto de vista te- rritorial, y en términos absolutos, las inversiones en carreteras se concentran en las regiones de mayor extensión. Cuando los da- tos se relativizan en función del número de habitantes o los kiló- metros de red existente, la orde- nación regional cambia, aunque sigue favoreciendo en general a las zonas con mayor dispersión de la población sobre el territo- rio. Al establecer una relación en- tre la inversión relativa y la do- tación relativa de carreteras se constata que tal relación es míni- ma y, en todo caso, responde más a criterios geográficos que eco- nómicos.

4. Lo anterior sugiere la nece- sidad de introducir este último ti-

plícita y transparente en los pro- cesos de decisión sobre inversio- nes y en los criterios de reparto territorial de éstas. La posible jus- tificación del destino de recursos a la construcción y/o mantenimien- to de una carretera debería estar vinculada a la capacidad de dicho proyecto para generar beneficios sociales que compensen o amino- ren de forma sustancial los costes de construcción, mantenimiento y operación. En caso contrario, es- to es, si las decisiones de inversión no se sustentan de manera ade- cuada en el análisis económico, la contribución de determinadas in- fraestructuras al desarrollo econó- mico podría ser negativa, al cons- tituir una carga presupuestaria de difícil cancelación.

5. Finalmente, y aunque no se ha planteado de manera detalla- da en este trabajo, no conviene perder de vista la actual coyuntu- ra económica, cuyas consecuen- cias sobre la inversión en carrete- ras en España podrían ser muy relevantes a corto y medio plazo.

Esta coyuntura viene definida por la concurrencia de varios factores negativos: en el ámbito interna- cional, la crisis financiera global ha reducido los canales de financia- ción tradicionales, afectando tan- to a las empresas privadas como a la capacidad de financiación pú- blica; en el europeo, el ajuste de los presupuestos comunitarios, co- mo consecuencia de las últimas ampliaciones de la Unión, impli- can una fuerte reducción de los fondos estructurales y otras ayu- das que hasta ahora habían servi- do para la financiación de nume- rosas infraestructuras regionales;

por último, en el ámbito nacional, el aún incierto resultado del pro- ceso de reforma de la financiación autonómica en España genera in- certidumbre sobre la capacidad fi- nanciera real de las regiones en los próximos años y, por tanto, sobre

sión en carreteras.

NOTAS

(1) Según MINISTERIO DEFOMENTO(2007), el reparto modal del transporte en España en 2005 favorecía claramente a la carretera, tan- to en el tráfico interior de viajeros, con un 90 por 100 del total de 464.153 millones de via- jeros-km. realizados, como en el transporte de mercancías, donde representaba un 85 por 100 de los 432.187 millones de toneladas-km transportadas. Estas cuotas, situadas por en- cima del promedio de la Unión Europea (81 por 100 y 74 por 100, respectivamente) exclu- yen en ambos casos el transporte urbano, don- de también la carretera es mayoritaria. El cre- cimiento medio anual de este modo de transporte en el período 2000-2005 se situó en torno al 4,5 por 100 en el caso de viaje- ros y cerca del 6 por 100 en el transporte de mercancías.

(2) La importancia de la inversión vial se mantendrá a medio plazo. El vigente Plan Es- tratégico de Infraestructuras y Transportes (PEIT) ha previsto actuaciones en carreteras en el ho- rizonte 2005-2020 por importe de 62.785 mi- llones de euros, lo cual supone cerca de un 25 por 100 de la inversión total del Plan. Estas ac- tuaciones se centran fundamentalmente en la construcción y ampliación de las vías de gran capacidad, así como en su acondicionamien- to y mejora, todo lo cual supondrá cerca de 55.000 millones de euros.

(3) De esta regla común sólo se separan los estatutos Vasco y Navarro, al señalar el primero que «además» de las competencias contenidas en el art. 148 de la Constitución, «…las Diputa- ciones Forales de los Territorios Históricos con- servarán íntegramente el régimen jurídico y com- petencias que ya ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del artículo 3 de este Estatuto», y el segundo, que, entre otras, en es- ta materia, «Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmen- te ostenta». Estas competencias adicionales con- llevan la asunción de la red de carreteras del Es- tado, así como materias de policía y gestión de tráfico, que parcialmente se han recogido en al- gunos otros estatutos reformados con posterio- ridad (BURZACOy ABAD, 2007).

(4) Nótese, por ejemplo, que en Canarias y Baleares no existen carreteras de titularidad estatal porque en ellas todas las vías se circuns- criben a sus límites territoriales. Esto ha lle- vado en estas comunidades a la negociación de convenios específicos con el Estado, por medio de los cuales éste realiza inversiones en la red autonómica y local.

(5) La longitud total de la red viaria mu- nicipal que conforman el conjunto de calles y carreteras urbanas gestionadas por los ayun- tamientos, así como de las carreteras y cami- nos secundarios no incluidos en las vías an- teriores puede estimarse en unos 500.000 kilómetros aproximadamente.

(6) No se han incluido en el análisis los da- tos correspondientes a Ceuta y Melilla (7,8 mi- llones de euros), ni tampoco la inversión no regionalizable (45,6 millones).

BIBLIOGRAFÍA

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DERUS, G.; J. CAMPOS, y O. BETANCOR(2006), Manual de evaluación económica de pro- yectos de transporte, Banco Interamerica- no de Desarrollo, Washington, DC.

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MINISTERIO DEFOMENTO(2002), Anuario esta- dístico 2001, Madrid.

— (2007), Anuario estadístico 2006, Madrid.

REIG, E. (ed.) (2007), Competitividad, creci- miento y capitalización de las regiones es- pañolas, Fundación BBVA, Bilbao.

I. INTRODUCCIÓN

D

D

ESDE principios de siglo, la inversión pública se ha du- plicado en España. El ritmo de crecimiento de la inversión, medido a través del agregado de formación bruta de capital (FBC) en términos de contabilidad na- cional, ha sido casi del 11 por 100 de media anual acumulativa para el conjunto del sector de adminis- traciones públicas.

Este esfuerzo inversor destaca además por ser superior al ritmo de depreciación anual, medido a través del agregado de consumo de capital fijo (CCF) en términos de contabilidad nacional, que alcan- zó una media anual acumulativa inferior al 9 por 100 para el con- junto de las administraciones pú- blicas. Este dato es significativo, ya que implica que los recursos destinados a la reposición y crea- ción de nueva infraestructura son superiores a su nivel de deprecia- ción, lo que permiten incrementar el valor de los activosdestinados a la producción de servicios rela- cionados con el ciclo integral del agua.

En este contexto, cabe desta- car el papel inversor de los agen- tes públicos en infraestructuras relacionadas con el ciclo hidro- lógico. La inversión pública en esta materia se sitúa en términos cuantitativos en niveles com-

prendidos entre el 10 por 100 y el 15 por 100 del total, con vo- lúmenes comprendidos entre los 3.800 y 6.600 millones de euros anuales.

Pero mucho más significativa que el dato numérico es la im- portancia cualitativa de estas in- versiones. La inversión en infraes- tructuras hidráulicas es una de las más importantes que asumen las administraciones públicas.El ci- clo del agua precisa de una ges- tión integral que no es posible acometer desde instancias priva- das, o aisladamente desde una entidad local.

Son numerosos los análisis que ponen de relieve la correla- ción positiva entre la dotación de capital público y el crecimien- to económico (Myro Sánchez, 2007), analizándose múltiples causas para la determinación de estos efectos.

En primer término, como se ha puesto de manifiesto en diferen- tes trabajos (Munnell, 1992; Ligh- thart, 2000), y es el caso de las in- fraestructuras de agua, una mayor dotación de capital público atrae la inversión privada. En otros tér- minos, también existen evaluacio- nes de los efectos dinámicos de las infraestructuras públicas. Los aná- lisis y modelos planteados sobre los efectos de las infraestructuras en la eficiencia productiva de los Alberto del VILLAR GARCÍA

Universidad de Alcalá de Henares

Lorenzo DOMINGO BARRADO

Confederación Hidrográfica del Ebro Ebro.

Palabras clave: infraestructuras hidráuli- cas, inversión pública, Cuenca del Ebro.

Abstract

In this study we examine public investment in hydraulic infrastructure in recent years in Spain. We consider its budgetary, functional and spatial dimension, devoting special atten- tion to the area of the hydrographic basin of the Ebro.

Key words: hydraulic infrastructure, public investment, Ebro Basin.

JEL classification: H54, Q25.

factores a medio y largo plazo se- ñalan una correlación positiva (Mi- nisterio de Fomento, 2003), redu- ciéndose sus efectos a lo largo del tiempo. Las infraestructuras pre- sentan importantes efectos eco- nómicos estabilizadores anticícli- cos, contribuyendo al crecimiento y desarrollo económico que, en momentos de crisis como los ac- tuales, no deben ser utilizados co- mo una partida de ajuste en los presupuestos.

Un aspecto importante en el caso de las inversiones en las in- fraestructuras de agua son los po- sibles efectos desbordamientoo spillover. Estos efectos son más pronunciados en este tipo de in- versiones respecto a otras formas de infraestructuras o capital pú- blico (educación, sanidad, etc.).

En el caso de las infraestructuras de agua, sin duda, se constata la existencia de efectos externos so- bre otros territorios desde aquel en que radica la infraestructura, no pudiendo evaluarse de forma aislada y con carácter regional o local (de acuerdo con indicadores de población o superficie) los efec- tos de la construcción de estas in- fraestructuras.

II. LA ESTRUCTURA

In document papeles de economía española (página 195-200)