Antes de entrar a esta parte haré algunas aclaraciones. En primer lugar, las clasificaciones, los acercamientos y los autores que se presentan son sólo clasificaciones, acercamientos y autores posibles; en todo caso, son los que aquí se han elegido para dar cierto orden a la variedad de discusiones que congrega la autonomía. Incluso hay autores que hacen énfasis en más de un acercamiento. De ninguna manera se pretende agotar la vasta bibliografía ni todas las formas posibles de estudiar el tema.
En segundo lugar, señalo que el esfuerzo expositivo apunta a encontrar un equilibrio entre el enfoque en sí y el contenido de la experiencia que ilustra dicho enfoque, es decir, el hilo conductor de mi exposición está en las perspectivas, más que en la profundización de las experiencias mismas. Veamos entonces las perspectivas identificadas.
1) La autonomía puede entenderse como una idea relacional. Se es autónomo respecto de una institución o una situación. De esta forma, podemos pensar diferentes espacios y niveles donde supuestamente rige una lógica autonómica. Por ejemplo, la autonomía de organismos internacionales como la OEA y la ONU frente a los grupos financieros internacionales; de un Estado respecto de las políticas de otros Estados; de los municipios o provincias respecto del gobierno central; de un grupo étnico respecto de la nación; de las universidades frente a las políticas de gobierno; de los sindicatos respecto de la directiva de una empresa; de las asambleas barriales y centros culturales respecto de los partidos políticos. En estos casos, autonomía se lee
como sinónimo de independencia.
En Argentina, Mabel Thwaites Rey (2004) ha trabajado en esta dirección. Veamos un ejemplo de su libro donde presenta algunos acercamientos a la autonomía.
La autonomía del trabajo frente al capital. Se refiere a la capacidad de
los trabajadores para gestionar la producción, con independencia del poder de los capitalistas en el lugar del trabajo.
Autonomía en relación a las instancias de organización que puedan representar intereses colectivos. Plantea la existencia de organizaciones de
la sociedad que no se someten a la mediación de los partidos y operan de manera independiente para organizar sus propios intereses.
Autonomía con referencia al Estado. Supone la organización de las clases
oprimidas de modo independiente de las estructuras estatales dominantes, es decir, no subordinadas a la dinámica impuesta por esas instituciones (pp. 17-18, énfasis propio, negrillas en el original)
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Pero cuando se trata de grupos étnicos, la independencia no sólo se entiende como la autogestión de sus recursos, sino que tiene una fuerte connotación separatista. Así, hemos visto que comunidades culturalmente diferenciadas demandan la creación de un Estado, el reconocimiento de su propia nación y la soberanía sobre un territorio. Escenarios sumamente complejos y diversos.
En Europa central y oriental las reivindicaciones de independencia étnica cobraron fuerza a partir del “desmantelamiento de la Unión Soviética y la desintegración del sistema comunista —donde— los estados postsoviéticos (…) recobraron sus soberanías presoviéticas (y/o prenazis)”, (Safran y Máiz, 2000, p. 11). Los conflictos en Kosovo y Chechenia son sólo dos ejemplos de los más dramáticos en esa región.
En España, los reclamos regionales por el respeto a las diferencias étnicas tienen una larga trayectoria. El reconocimiento formal de las autonomías con sus estatutos por parte del Estado llegó durante la década de 1980 como acuerdos administrativos internos (Pujadas, 1998). Pero en algunos casos —como Euskadi (Llera, 2002) y Cataluña (Caminal, 2002)— esos acuerdos no bastaron para llenar las aspiraciones abiertamente pro independentistas de una parte de la sociedad.
Otro es el escenario en América Latina, donde no ha habido movimientos etnopolíticos42 —negros o indígenas— que presenten seriamente y en público un programa secesionista43. Irónicamente, en distintos Parlamentos del continente al momento de discutir la aprobación de derechos étnicos (sobre todo si estos derechos suponen la legalización y el manejo de un territorio), en más de una ocasión diputados y otros funcionarios públicos han expresado “profundas preocupaciones” por la posibilidad de que el país se fragmente.
42 Rescato la definición usada por M. Bartolomé (1997, p. 166): “por movimientos etnopolíticos entiendo las afirmaciones protagónicas de la etnicidad, estructuradas en forma de organizaciones no tradicionales orientadas hacia la defensa de los intereses de los grupos étnicos”.
43 Al menos en la bibliografía consultada no se encontró ningún caso registrado en el siglo XX. Quizás el único grupo que coqueteó con esa idea fue Misura, un grupo armado de miskitu que en 1981 presentó un manifiesto con intenciones separatistas que buscaba sobre todo exacerbar las tensiones entre el gobierno y la Costa —bajo el asesoramiento del gobierno de EE.UU.— más que hacer realidad un sueño. La idea no tuvo mucho eco en la población y finalmente la discusión derivó en un régimen de autonomía territorial. Este proceso se comenta en el capítulo 4. Aunque cabe señalar que hace pocos años en Bilwi, “El Consejo de Ancianos” —un pequeño grupo que se adjudica la representación de la “Nación Moskita”—, se pronunció públicamete a favor de independizarse de Nicaragua y formar un uevo Estado. La idea no llegó muy lejos, aún así fue interesante a la luz de la formación nacional. Para más información ver García y Ocampo (2009).
En esa dirección, las reivindicaciones de autonomía suelen ser interpretadas intencionalmente como un peligro de independencia latente. Tomemos un ejemplo de México. Durante el gobierno de Fox se produjo un intenso debate legislativo en el 2001 sobre derechos indígenas, donde
deliberadamente, muchos participantes en la controversia procuraron exhi- bir a la autonomía como una especie de bestia negra; esto es, como una gran amenaza para la unidad de la nación, para la convivencia entre los mexicanos, para la vigencia de las garantías individuales y los derechos humanos, e incluso como un estorbo para el progreso general del país” (Díaz-Polanco y Sánchez, 2002, p. 151).
Este tipo de reacciones también están presentes en el derecho internacional. La discusión del proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas resulta un caso paradigmático. Como documentaba John Henriksen (2001):
muchos Gobiernos opinan que el Artículo 3 —de la mencionada Declara- ción— debería ser redactado de nuevo para poder restringir estrictamente la au-
todeterminación indígena a arreglos como autogobierno y autonomía44. Los
argumentos presentados contra la adopción del Artículo 3 se encuentran prin- cipalmente en la doctrina de la soberanía y el principio de la integridad (p. 14, énfasis propio).
2) A pesar de los obstáculos, las discusiones sobre derechos étnicos en el plano internacional han sido fundamentales para avanzar en la conquista de garantías constitucionales que apunten a mejorar las condiciones de vida de millones de personas en cada una de las geografías nacionales que los abarcan. Los argumentos de estas discusiones se mueven entre la denuncia de situaciones de marginalidad, las reflexiones sobre la diferencia cultural desde un punto de vista humanista y la necesidad de crear jurisprudencias nacionales que rompan con el esquema de los derechos individuales e incluyan a los colectivos. En estos casos, autonomía se entiende como un derecho45.
En la jurisprudencia internacional se evoca la autodeterminación como un derecho abstracto. La autonomía o el autogobierno se derivan de él en tanto
44 Artículo 3: “Los pueblos indígenas tienen el derecho de autodeterminación. En virtud de ese derecho pueden determinar libremente su estatus político y procurar libremente su desarrollo económico, social y cultural”. El contenido del artículo se mantuvo prácticamente igual en la publicación oficial de 2007.
45 Rodolfo Stavenhagen (1998 y 1999), José Bengoa (2000) y John Henriksen (2001) son algunos de los principales autores que han trabajado en esta dirección. También pueden consultarse las ponencias presentadas en un Seminario Internacional sobre Derecho
Indígena que tuvo lugar en el Museo Nacional de Antropología e Historia de la ciudad de
México en 1997, compiladas ese mismo año por Magdalena Gómez en un libro titulado Derecho Indígena.
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formas concretas para intentar que se haga efectivo ese derecho. Siguiendo los argumentos de Rodolfo Stavenhagen (1998, pp. 49-72), los antecedentes de esa idea se encuentran en la evolución que han tenido los acuerdos internacionales en lo que atañe a la defensa de las minorías étnicas46. Textos como la Declaración Universal de Derechos Humanos, y la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, ambos de 1948; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1976; el Convenio 169 de la OIT de 1989; la Declaración de los Derechos de las Personas pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas de 1992; hasta la recién aprobada Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007, han enmarcado las diferencias culturales alrededor de una serie de derechos humanos, entre ellos el derecho a la autodeterminación de los pueblos47.
¿Pero quién tiene derecho a este derecho? En América Latina la utilización de estos documentos —sobre todo la última Declaración y el Convenio 169 de la OIT— cierran la posibilidad de asociar la autodeterminación a otras etnicidades que no sean las indígenas, (por ejemplo, las comunidades afrodescendientes) así como la de enmarcar jurídicamente esas otras etnicidades en la categoría de pueblo. Para Stavenhagen (1998), quien ha abogado por los derechos étnicos a nivel internacional, “el derecho a la autonomía, se sugiere, puede situarse en el marco del derecho de las minorías y las comunidades indígenas a la autodeterminación interna” (p. 72), con lo cual hace una distinción entre una y otras, y deja abierta la puerta para considerar ese derecho para otros grupos que no se adscriban como indígenas, también es cierto que él, al igual que un sinnúmero de autores en América Latina, terminan reafirmando —seguramente de forma involuntaria— la idea de que el derecho a la autonomía es sólo un derecho de los pueblos indígenas48.
Pero más allá de esa parcialidad, en las jurisprudencias nacionales del continente ha habido importantes avances en materia de derechos étnicos (indígenas y no indígenas) reflejados en la promulgación de reconocimientos de rango constitucional. La autonomía no sólo se inscribe como un derecho, sino como un logro a través de la conquista de derechos puntuales: educación bilingüe o multilingüe, elección de autoridades comunales, control de sus territorios, entre otros. Dos experiencias al respecto han sido ampliamente comentadas.
46 De ninguna manera este concepto evoca una inferioridad numérica, sino más bien una situación de subordinación/desigualdad respecto de las instancias económicas, políticas y culturales hegemónicas de una nación.
47 Para un análisis interesante sobre la categoría pueblo, véase José del Val (2006, pp. 179- 191).
48 No me detendré a discutir las posibles implicaciones, sólo intento señalar la parcialidad de cierta interpretación.
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En Nicaragua se sanciona durante 1987 la Ley 28, que crea las Regiones Autónomas. Dieciséis años más tarde, en el 2003, se reglamenta esa Ley y además se aprueba la Ley 445, que respalda la propiedad territorial de las comunidades indígenas y afrodescendientes49.
Por otro lado, en Colombia en 1991 se reformula la Constitución, a partir de la cual se crean las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS) prescriptas bajo un marco de autonomía, territorialmente más limitado que el nicaragüense, pero nombrando una serie de derechos. Luego en 1993 se aprueba la Ley 70, que reconoce de forma general a los grupos afrocolombianos como comunidades étnicas, y de forma específica los derechos territoriales colectivos de las comunidades negras sobre la cuenca del Pacífico50.
3) Generalmente, las poblaciones indígenas o negras tienen —como parte de sus estructuras sociales— algún tipo de estructura política para administrar los temas principales que afectan a la comunidad, al menos en una mínima escala. Estas estructuras se configuran en distintos niveles espaciales, según los casos (líderes tradicionales, gobiernos comunitarios, interétnicos, regionales o municipales, y otros) y pueden ser o no ser reconocidas oficialmente por el Estado, pero suelen verse como la punta de lanza para defender la autodeterminación de un pueblo frente al Estado y la sociedad. No son pocos los antropólogos, sociólogos y abogados que se han dedicado a explicar el funcionamiento interno de esos espacios de gobierno, donde confluyen sistemas de cargo, elección de líderes, creación de instituciones, formación de recursos humanos y relaciones con el Estado. Desde estos enfoques, la
existencia de espacios de representatividad política aparece como un
elemento clave en pos de la autonomía de los pueblos.
En Nicaragua, según algunos investigadores, la piedra angular de la expe- riencia autonómica en la Costa Caribe pasa tanto por el régimen de autonomía política institucional —formulado en la Ley 28— como por la trayectoria y el funcionamiento de los gobiernos regionales autónomos que representan di- cho régimen51. Héctor Díaz-Polanco fue uno de los antropólogos que a media- dos de la década de 1980 participó en la formulación teórica de esos gobiernos en Nicaragua. Basado en esa experiencia, el autor señaló en uno de sus libros
49 Sobre estos temas, se destacan los trabajos de María Luisa Acosta (2004), Mirna Cunningham (1998) y Roque Roldán (2000).
50 Roberto Pineda (1997) trabaja sobre la Constitución y la perspectiva multicultural. Las investigaciones de Carlos Agudelo, Nelly Rivas, Teodora Hurtado y Fernando Urrea, incluidas en la compilación de Olivier Barbury y Fernando Urrea (2004) abordan las implicaciones sociales de la Ley 70 para la población negra de Colombia.
51 En esa línea sobresalen los trabajos de Miguel González (1997, 2000, 2004); González, M., Jackson, E., y Zapata, Y. (2002); González (et al., 2007) y Jochen Mattern (2002).
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que “la autonomía es un régimen político-jurídico acordado y no meramente concedido, que implica la creación de una verdadera colectividad política en el seno de la sociedad nacional”52. Sobre esta idea luego se construyó en México la propuesta teórica de las regiones autónomas pluriétnicas —conocidas como RAP— que buscaba implementar un territorio administrativo que aglutinara gobiernos municipales, comunales e identidades territoriales, bajo los crite- rios de la descentralización estatal.
Otro antropólogo con una mirada menos programática y más etnográfica sobre los espacios de representatividad política es Miguel Bartolomé (1997), quien a partir de su trabajo en Oaxaca nos comenta que:
Las formas de gobierno local se basan en la autonomía municipal cuyos funcionarios son los que desempeñan los puestos de un sistema de cargos político-religioso rotativo, al que pueden ingresar todos los hombres de una comunidad de acuerdo a sus edades. Los que han cumplido con la totalidad de los cargos del sistema desde los peldaños inferiores a los superiores pasan a integrar el concejo de ancianos ya que esta es una categoría política que supone la mayor jerarquía. Pero más allá de sus aspectos formales, una de las características fundamentales del sistema es que no constituye una de- mocracia representativa en el sentido aristotélico del término. No existe una delegación de la autoridad colectiva en los ‘cargueros’; éstos no son ‘líderes’, ‘representantes’ o ‘conductores’ de sus paisanos, sino guías o reguladores de la
interacción social, política y económica (pp. 168-169, énfasis propio).
En ese sentido, nos advierte que a la hora de elaborar propuestas de autonomía es importante tomar en cuenta que “una de las dimensiones civilizatorias alternas de las que son portadoras las etnias radica precisamente en sus propias experiencias sociorganizativas que proporcionan otras perspectivas de lo político” (pp. 186-187, énfasis própio).
Cuando los dirigentes o los intelectuales de una etnia son quienes escriben sobre la autonomía es común que enfaticen el papel que cumplen los sistemas políticos en su sociedad, bien para defenderlos, bien para criticarlos. Dos libros que investigan experiencias autonómicas en México aglutinan trabajos al respecto. Tenemos por un lado Autonomías étnicas y Estados nacionales, en el cual pueden leerse cuatro ensayos sobre los grupos mixtecos, mixes y zapotecos de México y los kunas de Panamá53. Por otro lado está la obra
52 Díaz-Polanco (1991, p. 151, cursivas en el original). Desde la perspectiva de este autor, es el modelo de autonomía el que debe fijar las coordenadas sobre el modelo de gobierno, y no viceversa.
53 Ver Caballero, Cortés, Ríos y Archibold respectivamente, en Bartolomé y Barabas (1998).
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México: Experiencias de autonomía indígena, donde se presenta un trabajo sobre el pueblo yaqui y otro sobre el pueblo tojolab’al, ambos de México54.
4) El camino que han tenido que recorrer las comunidades indígenas y afrodescendientes para lograr que el Estado reconozca sus derechos ha estado marcado por una serie de conflictos que van desde la lucha armada contra instituciones del Estado, el desplazamiento de instituciones oficiales, la toma de tierras, las disputas electorales en espacios municipales, o las demandas jurídicas en espacios nacionales y/o supranacionales, hasta la creación de espacios y organizaciones a nivel local, nacional o internacional que apuntan a crear, fortalecer o legitimar una solidaridad étnica, así como modelos de gobierno y una serie de demandas que van más allá de la comunidad. En estos casos, la autonomía estaría atravesada por el desenlace de las disputas, donde los grupos étnicos ponen en juego una serie de negociaciones frente al Estado, las empresas y la sociedad en su conjunto.
En ese aspecto, México ha sido un escenario sumamente interesante para muchos investigadores, en parte por la misma trayectoria que han tenido las autonomías de facto, pero sobre todo porque
A raíz del levantamiento zapatista del 1 de enero de 1994, la demanda general de autonomía de los pueblos indios se convirtió en un tema de debate nacional. El espacio político abierto por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), permitió a los pueblos indígenas de todo el país manifestar sus viejos reclamos de autonomía así como discutir entre ellos y ponerse de acuerdo sobre las formas y las características particulares del régimen de autonomía al que aspiran (Sánchez, 1999, p. 172).
En ese marco político podemos destacar la creación de por lo menos dos espacios de discusión sumamente importantes a través de los cuales representantes indígenas se dieron cita para construir documentos consensuados que apuntaban a lograr el reconocimiento estatal y constitucional —y por tanto vinculante— de derechos indígenas, entre los cuales figuraba la posibilidad de implementar diversos modelos de autonomía según la región.
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Así, por un lado tenemos la Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía (Anipa)55 y por otro lado los Acuerdos de San Andrés56.
Pero el gobierno no sólo siguió marginando a las poblaciones indígenas, sino que desconoció constantemente los acuerdos y declaraciones que procuraban mejorar esa situación. Frente a esa realidad muchas comunidades, sobre todo aquellas que formaban parte de la base social zapatista, buscaron otro camino para mejorar las condiciones de vida: desconocieron a las autoridades
estatales, eligieron sus propias autoridades y declararon sus territorios municipios rebeldes, instaurando así autonomías de facto. El proceso de esa experiencia
política y las respuestas del Estado ante ese nuevo orden social han sido ampliamente estudiados por Araceli Burguete (2002, 2004).
Otra estrategia política utilizada por las poblaciones indígenas mexicanas ha sido la participación en los comicios municipales en algunas regiones. Por ejemplo, en Oaxaca ha sido comportamiento histórico —sobre todo del PRI— que antes de la realización de las asambleas donde se suponía se harían elecciones libres, los partidos políticos designasen candidatos del seno de las comunidades. Esto generaba descontento y violencia entre la población. Pero
tras una larga lucha esta situación se modificó el 30 de agosto de 1995: la reforma del código electoral de Oaxaca creó la posibilidad de que los pueblos indios optasen libremente por el régimen de partidos o sus ‘usos