Los decretos de urgencia

La legislación de urgencia implica la posibilidad que tiene el Go- bierno de emitir normas con rango de Ley, sin necesidad de autorización alguna, y ante situaciones excepcionales. Dicha institución es relativamente común en el derecho comparado, en especial en el caso europeo(185)_{. La}

Constitución de 1979 no regulaba expresamente la existencia de los decre- tos de urgencia, pero el inciso 20) del artículo 211º de la misma señalaba la posibilidad de emitir normas extraordinarias en materia económica y financiera, norma que fue interpretada indebidamente como precepto habi- litante para emitir los llamados decretos supremos extraordinarios, práctica que se hizo común durante la vigencia de dicha constitución.

La Carta de 1993, pretendiendo reparar el uso anómalo de lo previsto en la Constitución de 1979 respecto a los decretos de urgencia, prescribe que las medidas extraordinarias que el Jefe de Estado puede dictar, en materia económica o financiera, debían ser expedidas a través de dichos mecanismos normativos(186)_{, con cargo de dar cuenta al Congreso y cuando lo requiera el}

interés nacional, previsión que desde ya resulta ser sumamente permisiva.

Las limitaciones de los decretos de urgencia

Es necesario señalar que la norma constitucional ha establecido in- dispensables limitaciones a institución a fin de evitar usos anómalos de la misma, los cuales no obstante se han dado en la realidad política concreta. Dichas limitaciones son las siguientes:

____________

(185) En el caso español e italiano se habla de decretos leyes. Sobre el particular: PARA- DA VAZQUEZ, Ramón – Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 2002, T I, p. 53; DE VERGOTTINI, Giusseppe – Derecho Constitucional Comparado. Madrid: EspasaCalpe, 1983, p. 466.

(186) De la Constitución de 1993:

Artículo 118°.- Corresponde al Presidente de la República:

(...)

19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.

1) Los decretos de urgencia no pueden ser utilizados para facultar al Estado a la intervención en la actividad económica, tal como podía hacerse de conformidad con el artículo 132º de la Constitución de 1979(187)_{. Esto,}

debido a que no se encuentra artículo similar en la actual Constitución ni es posible que el Estado intervenga en la economía, dado el papel subsidiario que ahora tiene de resultas del régimen económico implantado en la Cons- titución de 1993(188)_.

Curiosamente, lo señalado en el párrafo anterior restringe la posibili- dad de utilización de los Decretos de Urgencia a supuestos muy puntuales, situación que no se condice con lo ocurrido en la práctica concreta, en la cual los decretos antes aludidos, lejos de ser la excepción, han resultado la regla general en la práctica política concreta.

2) El uso de los decretos de urgencia se restringe a materias económicas y financieras y solamente se produce cuando así lo requiera el interés nacional. Sin embargo, no queda muy claro como debe definirse el “interés nacional” ni tampoco como debemos conceptuar “materias económicas y financieras”. Aun cuando dichos conceptos deberían aclarase como resultado de una posterior ley de desarrollo constitucional, sería oportuno no dejar pasar mucho tiem- po más sin efectuar algunas necesarias precisiones, pues una definición muy amplia de estos conceptos podría convalidar la promulgación de decretos de urgencia sobre casi cualquier materia, como ha ocurrido en la práctica.

3) No es posible dictar decretos de urgencia en materia tributaria, al amparo del artículo 74º de la Constitución. Y es que, definitivamente, y de acuerdo con el Principio de Legalidad aplicable al derecho Tributario, sólo puede crearse, regularse o suprimirse tributos por ley, sea esta expedida en forma directa o mediante decreto legislativo previa ley autoritativa(189)_.

____________

(187) El artículo 132° de la Constitución de 1979 facultaba al Ejecutivo a tomar medidas de intervención en la economía, medidas de carácter extraordinario y transitorio. (188) Esta es quizá una de las mayores incongruencias de la Carta de 1993, la coexisten- cia de un aparente régimen de libre mercado y una amplia enumeración de dere- chos fundamentales, mezclado con un sobredimensionado bagaje de atribuciones a favor del Estado en general y del Gobierno en particular.

(189) ZOLEZZI MOLLER, Armando – “El Régimen Tributario en la Nueva Constitu-

ción”. En: La Constitución de 1993, Análisis y Comentario. Lima: Comisión Andi-

Los tributos afectan a la generalidad de la población y su normatividad corresponde al ente del Estado que mejor representa la composición del electorado: el Congreso.

4) De acuerdo con el inciso 4 del artículo 200º de la Constitución de 1993, puede controlarse la constitucionalidad de los decretos de urgencia a través del Proceso de Inconstitucionalidad, a diferencia de lo que ocurría con la Carta de 1979, al amparo de la cual bastaba la acción popular. Sin embargo, y como es, obvio, en sus efectos y aplicación son susceptibles de un control difuso, en mérito a la obligación de los órganos jurisdiccionales de preferir a la Constitución sobre cualquier ley en caso de un conflicto entre dichas normas.

5) A su vez, a nivel del derecho administrativo, los decretos de ur- gencia poseen obvias limitaciones, en particular respecto al establecimiento de facultades a favor de instituciones públicas, la creación de las mismas y la regulación de los organismos del Estado(190)_{. Ello, dado que los decretos}

de urgencia están restringidos a materias económicas y financieras y no pueden referirse a conceptos sometidos a reserva de Ley.

Sin embargo, existen serias deficiencias en el tratamiento normativo de la legislación de urgencia en nuestro país. En primer lugar, la Constitu- ción de 1993 señala que durante el interregno resultante de la disolución del Congreso, el Gobierno legisla mediante decretos de urgencia. Es decir, el Gobierno en dicho período sólo podría legislar sobre materias económi- cas y financieras, estando imposibilitado de regular otros asuntos de enor- me relevancia que pudieran presentarse mientras no exista un Congreso en funciones. A nuestro parecer, una posible solución a esta deficiencia podría encontrarse en la delegación automática de facultades legislativas a la Comisión Permanente, aun cuando esta idea pueda parecer muy discu- tible, dado el carácter definitivo de la disolución parlamentaria en el caso peruano.

Asimismo, la falta de verdadero control, sea este efectivo o legal, ha generado un gran abuso en la emisión de decretos de urgencia, los mis-

____________

mos que, en primer lugar, no incluían materia económica o financiera, y además, en la gran mayoría de los casos, no obedecían a una situación de urgencia. El decreto de urgencia, por definición, posee una vigencia tem- poral. Sin embargo, los decretos de urgencia en el Perú han tenido siempre una gran vocación de permanencia. Finalmente, la emisión de decretos de urgencia ha sido realmente excesiva, durante todo el periodo de tiempo en el que se han utilizado(191)_.

Por otro lado, el vigente Reglamento del Congreso de la República no corrige la situación que venimos describiendo. El inciso c) del artículo 91° del mismo hace referencia a la “urgencia de normar situaciones extraordi- narias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro pera la economía nacional o las finanzas públicas”, referencia que no crea parámetros adecuados a las facultades presidenciales respecto a la legislación de urgencia.

Similar disposición se encuentra contenida en el artículo 11° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el mismo que establece la aprobación por el Consejo de Ministros y el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros, que ya estaban contenidos en la Constitución; incorporando el refrendo del Ministro de Economía y Finanzas y, en los casos que corres- ponda, el refrendo de los ministros a cuyo ámbito de competencia esté referido.

En primer lugar, las previsiones contenidas en el Reglamento del Congreso y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo deberían tener rango constitucional y no solamente legal. Además, dicha norma en realidad no permite un control adecuado por parte del Congreso. En el Derecho Com- parado se da, por ejemplo, la obligatoriedad de la ratificación, por parte del Parlamento, del decreto expedido. Caso contrario, el mismo pierde vigencia(192)_.

____________

(191) Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian – “¿Es realmente necesario

que el gobierno legisle? Apuntes acerca del uso de la legislación delegada y la legislación de urgencia en el Perú”. En: Revista jurídica del Perú, año 51, N° 21.

Trujillo: Normas Legales, 2001, p. viii.

(192) GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón – Op. cit., t. 1, p. 148.

Asimismo, la norma legal antedicha no regula el tema de la tempora- lidad. En el derecho comparado, el decreto de urgencia posee una vigencia limitada, sometida a la aprobación parlamentaria. Un decreto de urgencia en el Perú, tal y como está diseñada la facultad en la Constitución, puede regir en forma indefinida. Como lo hemos indicado líneas arriba, la lógica de las atribuciones excepcionales es su vigencia durante el tiempo que dure la situación excepcional.