LOS PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
RÉS GENERAL
III. LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DE PROCEDIMIEN TO ADMINISTRATIVO GENERAL
En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan el Derecho Administrativo en general y el procedimiento admi- nistrativo en particular, son los siguientes(55):
– Principio de legalidad; – Principio de debido proceso; – Principio de impulso de oficio; – Principio de razonabilidad; – Principio de imparcialidad; – Principio de informalismo;
– Principio de presunción de veracidad; – Principio de conducta procedimental; – Principio de celeridad;
– Principio de eficacia;
– Principio de verdad material; – Principio de participación; – Principio de simplicidad;
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(54) MORON URBINA, Juan Carlos – Comentarios a la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2008, p. 58-59. También: MIR PUIG-
PELAT, Oriol – “El concepto de derecho administrativo desde una perspectiva
lingüística y constitucional”. En: Revista de Administración Pública, N.° 153.
Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003, p. 69 y ss. (55) Artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 27444.
– Principio de uniformidad; – Principio de predictibilidad; y,
– Principio de privilegio de controles posteriores.
Carácter no taxativo de la enumeración de principios contenidos en la Ley
La relación de principios señalados por la Ley no tiene carácter taxativo, sino tan solo enumerativo(56). Ello configura lo que se conoce en
doctrina como una cláusula de principios implícitos, pues también se con- siderarían incluidos otros principios propios del Derecho Administrativo –muchos de los cuales se encuentran diseminados en el texto de la Ley del Procedimiento Administrativo General–, como los que se encuentran incluidos en la norma constitucional o que se deducen de la existencia de derechos fundamentales, así como los principios generales del derecho que resulten aplicables.
Esta previsión, además, permite atenuar el efecto limitativo que ge- nera la enumeración de una lista de principios en cualquier ordenamiento jurídico, permitiendo incluso la aparición de principios establecidos por la jurisprudencia, en especial la proveniente del Tribunal Constitucional.
a. El Principio de Legalidad
El Principio de Legalidad es sin lugar a dudas el principio más im- portante del derecho administrativo puesto que establece que las autorida- des administrativas –y en general, todas las autoridades que componen el Estado– deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas facultades(57).
Esto implica, en primer lugar, que la Administración se sujeta espe- cialmente a la Ley, entendida como norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, vale decir, el Parlamento. Lo que
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(56) Artículo IV, inciso 2 in fine del Título Preliminar de la Ley N.° 27444. (57) Artículo IV, inciso 1, literal 1.1 del Título Preliminar de la Ley N.° 27444.
ocurre es que en el Estado de Derecho se ubica a la Administración como esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el límite de su acción(58). Es una Administración sometida al Derecho, aunque la misma
está habilitada para dictar reglas generales –reglamentos fundamentalmen- te–, éstas están subordinadas a la ley.
En segundo lugar, la Administración Pública, a diferencia de los par- ticulares, no goza de la llamada libertad negativa (nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohíbe) o principio de no coacción, dado que solo puede hacer aquello para lo cual está facultada en forma expresa(59). La discrecionalidad, como resultado, va
reduciendo su existencia a límites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teoría administrativa, e incluso, con reiterada jurisprudencia, en especial la emitida por el Tribunal Constitucional.
Asimismo, la Administración Pública, al emitir actos administrativos –que por definición, generan efectos específicos, aplicables a un conjunto definido de administrados– debe adecuarse a las normas reglamentarias de carácter general(60). Estas últimas evidentemente deben de complementar
debidamente la norma legal que les da sustento, cumpliendo con regla- mentarla de manera adecuada, en el caso de los llamados reglamentos eje- cutivos. En el caso de los reglamentos autónomos, la Administración debe respetar las normas legales en general y en especial aquella que le otorga potestad reglamentaria a la entidad.
Origen del principio de legalidad
El sometimiento del Estado en general y de la Administración Pública en particular a la Ley tiene su origen en la doctrina de John Locke. Expre-
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(58) Sobre el particular es pertinente ver: BELADIEZ ROJO, Margarita – “La vincula-
ción de la Administración al derecho”. En: Revista de Administración Pública,
N.° 153. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2000.
(59) OCHOA CARDICH, César – Los Principios Generales del Procedimiento Admi-
nistrativo. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley
N.° 27444. Lima: ARA, 2003, p. 53.
(60) COSCULLUELA MONTANER, Luis – Manual de derecho administrativo. Madrid: Civitas, 1993, p. 31.
sa este autor –a quien se le reconoce casi unánimemente como padre del liberalismo político– que si el Estado ha nacido para proteger los derechos naturales, que no desaparecen con el contrato social establecido por Ho- bbes, carece de sentido racional que desaparezcan por la instauración de un Estado absolutista, cuando el contrato social persigue el fin de proteger, amparar y hacerlos sobrevivir. La monarquía absoluta es entonces incom- patible con la sociedad civil(61). Lo que hay que hacer es limitar el poder
absoluto y ello se logra distribuyendo las funciones estatales.
En contraposición con Hobbes, Locke considera al soberano como parte integrante del Pacto Social, por lo cual dicho soberano se encuentra también sometido a la norma legal. Hobbes emplea el contrato social más bien para justificar la obediencia al soberano y la asunción de éste del po- der absoluto sobre sus súbditos(62). Y es que, para Hobbes, la libertad del
soberano, está sobre los individuos y por sobre las mismas leyes que rigen a los individuos. Cada individuo renuncia a su libertad buscando la seguridad que le otorga el Estado soberano(63).
El sometimiento del Monarca a la Ley genera entonces que el preten- der que éste elabore también la misma, implicaría una grave incongruencia, pues estaría sometido a sus propios designios, sin que exista control apa- rente alguno. Si el Príncipe absoluto reúne en sí mismo el poder legislativo y el poder ejecutivo, señala Locke, no existiría Juez ni manera de apelar a nadie para decidir en forma justa una reparación o compensación si es que el Príncipe generase un daño o atropello(64).
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(61) LOCKE, John – Ensayo sobre el Gobierno Civil. Barcelona: Ediciones Orbis, S.A., 1983, $90.
(62) HOBBES, Thomas – Leviatán. Madrid: Sarpe, 1984, p. 181 y ss.
(63) La idea de que los derechos de los particulares se transfieren no a un tercero, sino a la colectividad en su conjunto no surge de las ideas de Locke, sino más bien de las de Spinoza; quien señalaba que “se puede formar una sociedad y lograr que todo pacto sea siempre observado con máxima fidelidad sin que ello contradiga al derecho natural, a condición de que cada uno transfiera a la sociedad todo el derecho que él posee, de suerte que ella sola mantenga el supremo derecho de la naturaleza a todo, es decir, la potestad suprema, a la que todo el mundo tiene que obedecer, ya por propia iniciativa, ya por miedo al máximo suplicio”. SPINOZA, Baruch – Tratado Teológico Político. Madrid: Alianza Editorial, 1986, p. 338. (64) LOCKE, John – Op. cit., $91.
De la misma manera, señala Locke, “tampoco es conveniente, pues sería una tentación demasiado fuerte para la debilidad humana, que tiene la tendencia a aferrarse al poder, confiar la tarea de ejecutar las leyes a las mismas personas que tienen la misión de hacerlas”(65). Es evidente, a partir
de este razonamiento, que el principio de legalidad es uno de los elementos que conforman el Estado de Derecho, pues sirve de efectiva limitación al Poder Estatal en beneficio de los derechos de los individuos(66).
b. El Debido procedimiento administrativo
El principio del debido procedimiento señala que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al denominado debido proceso adjetivo o procesal, el mismo que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión mo- tivada y fundada en derecho.
De otro lado, y dada la autonomía del derecho administrativo proce- sal, la Ley del Procedimiento Administrativo General preceptúa que la regu- lación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable al principio de debido procedimiento sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo y de manera supletoria(67).
El principio que venimos describiendo, es tributario a su vez de uno más amplio y complejo, que es el del debido proceso en sede administrati- va. Dicho principio constituye además un derecho fundamental, conforme lo establecido por reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y constaría por lo menos de los siguientes elementos(68):
Derecho a ser oído: La Administración no puede decidir sin escu-
char a la parte interesada o sin darle la posibilidad de expresarse sobre
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(65) LOCKE, John – Op. cit., $143
(66) ENTRENA CUESTA, Rafael – “Notas sobre el concepto y clases de Estado de de-
recho”. En: Revista de Administración Pública N.° 33. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1960, p. 36
(67) Artículo IV, inciso 1, literal 1.2 del Título Preliminar de la Ley N.° 27444.
(68) LOPEZ OLVERA, Miguel Alejandro – “Los principios del procedimiento adminis-
trativo”. En: Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz. México: UNAM:
el mérito de la decisión(69). Este derecho se manifiesta, por ejemplo, en el
derecho a pedir vista de las actuaciones, es decir, poder observar el estado del procedimiento en cualquier momento; pero también en el derecho de impugnar lo decidido por la autoridad administrativa, por lo menos a través del empleo del recurso de reconsideración.
Derecho a ofrecer y producir pruebas: La prueba constituye la ac-
tividad material dirigida a determinar la veracidad de los hechos respecto la cuestión planteada por la autoridad administrativa o por el administra- do. Los particulares tienen derecho a ofrecer y producir las pruebas que consideren pertinentes, las cuales se sumarán a las producidas y obtenidas de oficio. La Administración no puede negarse a hacer efectiva la prueba ofrecida por el particular, salvo en casos excepcionales y cuando la prueba sea claramente irrazonable, debiendo fundamentar su rechazo.
Derecho a una decisión fundada: Este derecho se relaciona con
el requisito esencial de motivación del acto administrativo, es decir que la decisión administrativa debe expresar los fundamentos que llevan a la emisión del acto. Caso contrario, resultaría muy complicado que el admi- nistrado pueda defenderse de lo resuelto por la administración si ello le perjudicase. Es por ello que la falta de motivación acarrea la nulidad del acto administrativo.
Derecho al plazo razonable: Los administrados tienen derecho a
que el procedimiento sea resuelto en un plazo que permita una defensa adecuada a sus intereses. La plasmación del derecho al plazo razonable se encuentra, entre otras instituciones, en el silencio administrativo y en la institución de la queja administrativa; y tiene una estrecha relación con el principio de celeridad, al cual aludiremos más adelante.
El debido proceso en sede administrativa
En un primer término, es necesario tener clara la complejidad de la ins- titución jurídica que venimos describiendo. Lo que ocurre es que el debido pro- ceso es, al mismo tiempo, un principio constitucionalmente consagrado, una
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garantía de la Administración de Justicia y, sobretodo, un derecho constitucio- nal(70), sometidos a una importante protección por parte del ordenamiento.
Definimos debido proceso como el conjunto de garantías indispensa- bles para que un proceso o procedimiento pueda ser considerado justo; es decir, en el que se pueda declarar válidamente el derecho de alguien. Ello implica necesariamente reconocer a una persona su calidad de sujeto de derecho dentro de todo procedimiento o proceso(71).
Ahora bien, el debido proceso, como derecho constitucional, es un dere- cho complejo, definiéndose como tal aquel derecho cuyo contenido se encuen- tra conformado a su vez por otros derechos, de naturaleza y estructura más sen- cilla. En este orden de ideas, el debido proceso contiene en su seno derechos tan importantes como el derecho al juez o autoridad natural, el derecho de defensa o la motivación de las resoluciones emitidas por la entidad respectiva.
Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, peruana y comparada, reconocen dos modalidades de debido proceso, el adjetivo y el material. En primer término, el debido proceso adjetivo o procesal implica el cumpli- miento de las normas que regulan el proceso o procedimiento, las mismas que se encuentran en la Constitución y que son desarrolladas en las normas procesales pertinentes.
Asimismo, el debido proceso material o sustantivo implica la emisión de una sentencia o resolución ajustada a derecho, es decir, como resulta- do de la realización de un proceso justo. Ello implica que se cumplan con criterios mínimos de razonabilidad, de proporcionalidad, de equidad, que
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(70) Constitución de 1993:
Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(...)
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.
(…)
(71) MONROY GALVEZ, Juan – “Debido proceso y tutela jurisdiccional”. En: GUTIE- RREZ, Walter (dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2005, T. II, p. 497.
permitan vincular el debido proceso, no solo con el cumplimiento de requi- sitos formales, sino además con la satisfacción de la justicia como valor(72)
necesario para obtener la resolución de los conflictos y la paz social.
Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia del país y de parte del resto del Mundo están considerando al derecho al debido proceso como un dere- cho que no solo es aplicable a los órganos jurisdiccionales, sino también a los entes administrativos, e inclusive, a las entidades privadas de naturaleza corporativa. Semejante ampliación tiene su origen en el concepto original del due process of law de la doctrina norteamericana el mismo que se encuentra contenido en la V Enmienda a la Constitución Norteamericana(73). A su vez,
dicho principio tiene su origen en la Carta Magna Inglesa, a través de la frase “by the law of the land” (según la ley del lugar) y se plasma finalmente en la Ley de 1344 que se aprueba para controlar la actuación del Rey(74).
Dicho concepto no hace distinciones respecto a la naturaleza del proceso al cual resulta aplicable el precepto acotado, razón por la cual el concepto puede aplicarse sin mayores dificultades a procesos judiciales, administrativos, e inclusive, a procesos que se dan en entidades privadas de naturaleza corporativa(75), como lo ha señalado el Tribunal Constitucional
en reiterada jurisprudencia.
Los Derechos Constitucionales Implícitos como sustento del debi- do proceso en sede administrativa
Es necesario precisar en primer lugar que la Jurisprudencia Pe-
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(72) Sobre el particular: BUSTAMANTE, Reynaldo – “El Derecho a una decisión justa
como elemento esencial de un Proceso Justo”. En: Derecho & Sociedad, N.° 15.
Lima: 2000, p. 39 y ss.
(73) “(...); ni podrá obligársele a nadie a testificar contra sí mismo en una causa penal; ni se le privará de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni tampoco podrá tomarse la propiedad privada para uso público sin una justa compensación”.
(El subrayado es nuestro).
(74) Sobre el particular: CARBONELL, Eloisa – Agencias y procedimiento administra-
tivo en Estados Unidos de América. Madrid: Marcial Pons, 1996, pp. 95-96.
(75) ESPINOSA SALDAÑA, Eloy – “Debido Proceso en Procedimientos Administra-
tivos, su viabilidad y las Experiencias Peruana y Mundial sobre el Particular”.
ruana, en materia de acciones de garantía, configura uno de los casos poco comunes en los cuales las decisiones jurisdiccionales resultan ser vinculantes para los demás órganos del Poder Judicial. En este orden de ideas, la Jurisprudencia Peruana estaría considerando, con cierta regularidad, que ciertos principios resultan equiparables a los derechos fundamentales, razón por la cual su violación permitiría la procedencia de una acción de amparo. Amparándose en la violación del citado principio, puede considerarse que existe la afectación a un derecho constitucional y declararse fundado el amparo que se sustente en dicho supuesto.
Ahora bien, a fin de justificar la existencia de un derecho al debido proceso en sede distinta a la jurisdiccional, resulta de aplicación la llamada cláusula de los derechos implícitos, contenida en el artículo tercero de la norma constitucional(76), que configura, en el caso peruano, lo que doctrina
llama derechos fundamentales implícitos o no enumerados. Estos se defi- nen como aquellos derechos fundamentales que no se encuentran enun- ciados explícitamente en la Constitución, pero que se deducen de ciertas características de la organización política del país esbozadas por la propia Carta Magna(77). Estas características tienen que ver con la dignidad del
hombre reconocida por el texto constitucional, con la forma republicana de gobierno, con los valores democráticos, con la soberanía y con considera- ciones análogas.
El principio antes indicado no resulta ser ninguna novedad, puesto que proviene del constitucionalismo norteamericano. La IX Enmienda a la Constitución Norteamericana señala claramente que los derechos enumerados en la norma no eliminan otros que fueran reconocidos al
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(76) Constitución de 1993: