Los gobiernos locales

Los Gobiernos Locales están conformados por las Municipalidades, sean estas provinciales, distritales o de centros poblados. Las municipali- dades configuran entonces el tercer y cuarto niveles en el diseño descen- tralizado del Estado Peruano, el mismo que se encuentra consagrado por la Constitución. Dichos gobiernos locales gozan también de autonomía políti- ca, económica y administrativa, la misma que se encuentra garantizada por la norma constitucional y su legitimidad proviene del mecanismo popular de elección de los miembros de dichos gobiernos(419)_.

Ahora bien, es necesario señalar que las municipales son típicas enti- dades administrativas, a las que se aplica en forma directa la Ley materia de análisis, dado que efectúan función administrativa(420)_{. Al interior de los go-}

biernos locales se realizan múltiples procedimientos administrativos, cuya regulación corresponde a la Ley de Procedimiento Administrativo General y la Ley Orgánica de Municipalidades.

Organización

Los Gobiernos locales se organizan también a través de un esquema bipolar. Cada uno de dichos organismos es también competente para emitir determinadas normas jurídicas, así como determinados actos administrati- vos, de acuerdo con sus facultades. Ello no implica que las municipalidades puedan oponerse al Gobierno Nacional, puesto que nuestra forma de esta- do es unitaria. Las normas legales establecen una distribución de compe- tencias que los gobiernos locales evidentemente deben acatar.

Tenemos entonces un órgano ejecutivo denominado Alcalde, encar- gado de la función administrativa y gubernativa en el gobierno local. Las atribuciones de un alcalde son de las más variadas(421)_{, puesto que incluyen}

desde defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los

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(419) Acerca de la relación entre las municipalidades y la democracia: KLEIN, Harald – “Gobiernos Locales y Democracia”. En: Boletín N.° 12. Lima: Instituto del Ciu- dadano, 1995.

(420) Artículo I, inciso 5 del Título Preliminar de la Ley N.° 27444. (421) Artículo 20º de la Ley Orgánica de Municipalidades.

vecinos, ejecutar los acuerdos del concejo municipal, proponer al concejo municipal la creación, modificación, supresión o exoneración de contribu- ciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias; hasta celebrar los matrimonios civiles de los vecinos, conforme lo dispuesto por el Código Civil. Asimismo, el alcalde dicta decretos y resoluciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas

Asimismo, los gobiernos locales poseen un órgano deliberativo, de- nominado Concejo Municipal y que desempeña funciones normativas y fiscalizadoras. El concejo municipal, sea provincial o distrital, está con- formado por el alcalde y el número de regidores que establece el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Son facultades de los concejos municipales aprobar las ordenanzas, los planes, los proyectos de ley que presenta el alcalde, así como los balances y la me- moria del gobierno local; crear, modificar, suprimir o exonerar de contribu- ciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos; fiscalizar la gestión municipal, entre otras atribuciones.

La organización administrativa municipal se asienta en una estructu- ra gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, eje- cución, supervisión, control concurrente y posterior(422)_{. Estos principios}

se aplican en particular en el ámbito presupuestal y deben interpretarse y emplearse con la intención de asegurar que los servicios municipales se presten de manera eficiente. Es interesante anotar que se privilegia el con- trol concurrente y posterior, frente al control previo.

Asimismo, dicha organización se rige por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana; varios de los cuales ya hemos definido y explicado en este tratado. En particular, el principio de seguridad ciudadana implica que los gobiernos locales aseguran la protección de la integridad y los bienes de los ciudadanos, en tanto servicio público local. Sobre esto existe sin em- bargo una interesante controversia, puesto que se considera por otro lado que esta debería ser una atribución del Gobierno Nacional, a través de la policía nacional.

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Revocación y vacancia

Finalmente, al igual de lo que ocurre con las autoridades elegidas en el ámbito del Gobierno Regional, las autoridades municipales pueden ser revocadas, a través del procedimiento establecido legalmente. La justifica- ción es la misma que la que hemos señalado en el caso de los gobiernos regionales. Asimismo, puede ser declarada la vacancia de las autoridades locales por parte del Concejo Municipal, por las causales establecidas en la Ley Orgánica y que están basadas en la imposibilidad de seguir ejerciendo el cargo, decisión que también es revisada por el Jurado Nacional de Elec- ciones.

5. LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

La Constitución otorga amplia autonomía a ciertos entes, a fin de garantizar su adecuado funcionamiento. La razón de ser de los entes cons- titucionales autónomos estriba en la dificultad de que los organismos tradi- cionales del Estado –Poder Judicial, Gobierno, Parlamento– realicen ciertas funciones estatales de manera independiente y eficiente. Ahora bien, di- chos entes se encuentran sometidos a regulación por parte de la norma de procedimiento administrativo en tanto efectúen función administrativa(423)_.

El primero de dichos organismos constitucionales autónomos que aparece en el constitucionalismo moderno fue el Tribunal Constitucional, ente encargado de controlar la constitucionalidad de las normas legales. La aparición de dicho organismo permite establecer una más amplia defi- nición de los principios del Estado de derecho, puesto que al sometimiento del Estado a la Ley –en particular del Poder Ejecutivo–, hay que agregar el sometimiento del legislador a la Constitución(424)_.

La aparición del Tribunal Constitucional fue una de las primeras mues- tras de la desconfianza del propio ordenamiento jurídico ante el axioma del interés público, puesto que se verificaba la posibilidad de que el Estado,

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(423) Artículo I, inciso 6 del Título Preliminar de la Ley N.° 27444.

(424) RAINER, Arnold – El Derecho Constitucional Europeo a fines del siglo XX. En: Derechos Humanos y Constitución en Iberoamérica. Lima: Grijley, 2002, p. 30.

supuesto guardián de la validez de las normas, emitiera normas inconstitu- cionales, en especial, el Parlamento(425)_{. Por otro lado, y dada la existencia}

de un principio democrático en tanto la emisión de las leyes, principio que hemos referido líneas arriba, fue necesario que dicho organismo estuviese separado de la organización propia del Poder Judicial y actuase siempre a pedido de parte(426)_{. Como resultado, el Tribunal Constitucional fue dotado}

de la facultad de declarar la inconstitucionalidad de normas de rango de ley y eliminarlas del ordenamiento jurídico.

Posteriormente surgieron organismos autónomos de especial impor- tancia. Uno de los más importantes, en gran parte del Planeta, es el orga- nismo encargado de participar en el nombramiento de jueces y fiscales, denominado muchas veces Consejo de la Magistratura o Consejo Judicial. Ello tiene especial importancia considerando que no resulta eficiente asig- nar este rol al Parlamento –ente eminentemente político– ni al Gobierno, muchas veces interesados en controlar a los órganos jurisdiccionales.

Relacionado también con las tareas judiciales encontramos también al ministerio fiscal o ministerio público, encargado de representar a la so- ciedad en juicio. El Ministerio Público se convierte, entonces, en un defen- sor de la legalidad y de los “intereses públicos” protegidos por el derecho, a partir de la promoción de la acción de la Justicia(427)_{. Sobre la base de}

la importancia de dicha misión, era necesario separar a los fiscales de la organización del propio Poder Judicial, para asegurar la imparcialidad de quienes participan en los procesos judiciales actuando como mandatarios del denominado interés público.

Para efectos administrativos, un organismo de particular importancia es la Contraloría General de la República, ente encargado del control admi- nistrativo externo de la actividad administrativa. La Contraloría, a través de su acción directa, a través de los llamados órganos de control institucional o a través de las sociedades de auditoría –que conforman el Sistema Na- cional de Control– supervisa la legalidad de la ejecución del presupuesto,

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(425) LOEWENSTEIN, Karl - Op. cit., p. 317 y ss. (426) LIJPHART, Arend – Op. cit., p. 210.

(427) Sobre el particular: SAN MARTÍN CASTRO, César – Derecho Procesal Penal. Lima: Grijley, 1999, p. 163 y ss.

las operaciones de la deuda pública de los actos de las entidades sujetas a dicho control.

Por otro lado, no debe perderse de vista el rol de ciertos organismos constitucionales autónomos encargados de mecanismos de regulación eco- nómica. Nos referimos concretamente a la Superintendencia de Banca y Seguros, encargada de la supervisión de las empresas bancarias, financiaras y de seguros, así como el Banco Central de Reserva, ente encargado de la emisión monetaria y de mantener en su nivel debido la cantidad de dinero que circula en la economía, y a través de ello, verificar el orden en las tasas de interés.

Finalmente, en muchos países del Mundo existe el denominado Om- busdman o Defensor del Pueblo, encargado de proteger los intereses de los particulares frente a la Administración Pública y de labor muy destacada en los últimos años en el país. De hecho, el papel del Defensor del Pueblo es de particular importancia en democracias en transición(428)_{, y su rol es de}

especial aplicación en el control de la Administración Pública y respecto de los mecanismos de acceso a la justicia por parte de los particulares(429)_.

Por otro lado, y como ya lo hemos anotado líneas arriba, la aparición de esta entidad es una prueba adicional del fenecimiento del dogma del interés general, pues se pretende proteger al administrado de quien debería ser el primer ente encargado de hacer efectivos sus derechos, en este caso, el Estado en general y la Administración Pública en particular. A esta conti- nua pugna entre el denominado interés general y el interés particular de los administrados nos vamos a referir reiteradamente en el presente trabajo.

El caso del sistema electoral

El denominado sistema electoral requiere también organismos autó- nomos. Resulta indispensable establecer organismos y mecanismos adecua-

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(428) Sobre el particular: BIZJAK, Iván – “Características especiales del papel del De-

fensor del Pueblo en países en transición”. En: Debate Defensorial Nro. 3. Lima:

Defensoría del Pueblo, 2001, pp. 31 y ss.

(429) ALBAN PERALTA, Walter – “El Ombudsman como canal de acceso a la justicia”. En: Debate Defensorial Nro. 3. Lima: Defensoría del Pueblo, 2001, pp. 47 y ss.

dos a fin de asegurar imparcialidad en la determinación de quienes deben dirigir los destinos de la nación. En tal sentido, el sistema electoral requiere autonomía funcional e independencia orgánica(430)_{. Asignar la tarea de diri-}

gir los procesos electorales, así como la de resolver las controversias que se susciten, a entes políticos no otorga ninguna garantía de que los mismos se llevan de manera adecuada. Si consideramos que el político pretende maxi- mizar la cuota de poder de la que goza, es evidente que podrá verse forzado a intervenir en la determinación de los resultados electorales(431)_.

Sin embargo, el diseño de organismos electorales que posee el Perú no es la regla general en el Mundo. Lo más adecuado, y también lo más co- mún en el derecho comparado es que la función jurisdiccional y la función administrativa en materia electoral se encuentren asignadas a organismos distintos, por evidente aplicación del principio de separación de poderes al cual hemos aludido de manera reiterada. Pero no existe uniformidad en el derecho comparado respecto a cual es el organismo al cual se le asignan cada una de dichas funciones.

En algunos casos la función administrativa es asignada a organismos autónomos (como es el caso de la Oficina Nacional de Procesos Electorales), pero en muchos casos dicha función es atribuida a algunos de los poderes del Estado, en general a algún organismo del Poder Ejecutivo. Asimismo, en general no existe un organismo autónomo encargado de resolver las con- troversias en materia electoral, sino que dicha función es asignada al Poder Judicial como ocurre con gran parte de las demás controversias jurídicas(432)_.

Aun es controvertido si es que resulta más conveniente que dicha función corresponda a un ente autónomo (el Jurado Nacional de Elecciones) o más bien debería asignársele a una sala de la Corte Suprema.

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(430) Sobre el particular: PANIAGUA CORAZAO, Valentín – “Sistema Electoral”. En: La Constitución de 1993, análisis y comentarios. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1995, p. 231.

(431) Esquemas de control del poder político sobre los procesos electorales son corrien- tes en los regímenes autocráticos y autoritarios, pero no son raros en las democra- cias. Sobre el particular: LOEWENSTEIN, Karl – Op. cit., pp. 335-337.

(432) SALCEDO CUADROS, Carlo Magno – “El modelo de administración electoral según la

Constitución de 1993: la reforma deformada”. En: La Administración Electoral en el