LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES

La Constitución, en su dimensión de norma marco del derecho na- cional –en el ámbito formal y el material–, es la principal fuente de derecho administrativo. Ello porque opera como norma que limita el poder estatal, estableciendo como resultado evidentes límites al accionar de la Adminis- tración Pública, sobre la base de principios, derechos e instituciones cons- titucionalmente garantizadas.

A la vez, la norma constitucional determina la organización el Estado, en particular, respecto a las atribuciones y funciones de los diversos entes que lo componen, de tal manera que el origen de la competencia administra- tiva se encuentra en la norma constitucional. Teniendo en cuenta, claro está, que no toda la Administración Pública se encuentra dentro del Estado.

1.1. La Constitución como fuente de Derecho

En este orden de ideas, la Constitución es fuente de derecho en el ámbito formal y en el ámbito material. En el ámbito formal en tanto define como es que el Estado puede válidamente crear el derecho, como nacen las expresiones normativas(152)_{. La constitución señala los órganos y organismos}

legítimos para gobernar, su estructura, la competencia, el procedimiento que deben seguir, Ergo, si una norma no es aprobada según la constitución, la misma es inválida. Para Kelsen, dicha norma no es en buena cuenta una norma jurídica(153)_.

Además, en un ámbito más bien material, la Constitución establece los parámetros o estándares respecto de los cuales debe encuadrarse las normas. La constitución contiene principios y derechos que no pueden ser vulnerados por normas de inferior jerarquía. Ejemplos de ello son conceptos como la familia, la salud, la educación, el Estado, la propiedad, la economía social de mercado y otras más. En general, dichos conceptos constituyen lo que se denomina instituciones constitucionalmente garantizadas.

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(152) GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo – La Constitución como norma y el Tribunal

Constitucional. Madrid: Civitas, 1991, p. 49-50.

(153) RUBIO LLORENTE, Francisco – La Forma de Poder (Estudio sobre la Constitu-

1.2. Función articuladora de la Constitución

Asimismo, la Constitución es la base de la cual surgen todas las mate- rias, así como los principios fundamentales de cada rama del Derecho. Por ello la norma constitucional desempeña un rol articulador del ordenamien- to jurídico de una nación. Evidentemente, los principios más básicos del derecho en general se encuentran expresados en la norma constitucional.

Sin embargo, muchos de los principios fundamentales del derecho administrativo no se encuentran consagrados expresamente en la Consti- tución Política del Perú, puesto que la misma no establece definiciones ni contiene afirmaciones respecto a los principios a los cuales hemos hecho referencia en el capítulo precedente. Sin embargo, es justo señalar que prin- cipios como el de legalidad o el de debido procedimiento pueden deducirse del Texto Fundamental, tal como lo ha hecho el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia.

Por otro lado, la existencia de derechos fundamentales claramen- te definidos por la norma constitucional configura un límite evidente al comportamiento de la Administración Pública, pues la misma no podría vulnerar los mismos, ni limitarlos a menos que exista ley expresa que lo permita en uso del principio de legalidad, el mismo que se ha expresado en importante jurisprudencia del Tribunal Constitucional(154)_.

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(154) Una sentencia de nuestro Tribunal Constitucional que resulta de particular impor- tancia a este nivel es la emitida en la Acción de Amparo seguida por Editora Sport S.A. contra la Municipalidad Distrital de Lince, la cual señala entre otras cuestio- nes:

(…)

5. Que, a este respecto, y aun cuando este Tribunal ya ha esbozado una primera aproximación en los fundamentos 9 y 10 de la Sentencia recaída en el Expedien- te N.º 1211-99-AA/TC, conviene recalcar aquí que cuando la Constitución deja abierta la posibilidad de que se regulen o reglamenten los derechos fundamentales o los ámbitos dentro de los cuales éstos puedan ejercerse, tal opción no puede entenderse sino como la necesidad de que el tratamiento regulativo a dispensar sea por principio igual en todas las circunstancias. Para cumplir con dicho objeti- vo, es sólo la ley (o en casos excepcionales, el decreto legislativo) la única forma normativa que, como expresión de la voluntad general de toda la colectividad, puede asegurar por sus alcances universales, el cumplimiento de un principio tan elemental como el de igualdad. No ocurre lo mismo con la ordenanza municipal

Además, existen determinados conceptos que reciben protección jurídica a través del texto constitucional, y que conforman lo que se ha denominado en general institución constitucionalmente garantizada o sim- plemente garantía institucional. Ejemplos de ello son la familia, el trabajo, la educación, la autonomía universitaria, la autonomía municipal, la econo- mía social de mercado o el principio de subsidiaridad.

Asimismo, la Constitución define la denominada estructura del Esta- do, por la cual se determinan las funciones y potestades asignadas a cada uno de los organismos que componen dicho Estado, configurando la base estructural del derecho administrativo(155)_{. En consecuencia, la Constitución}

establece la existencia del Poder Legislativo o Parlamento, su composición, funciones y limitaciones; la existencia del Poder Ejecutivo, su composición y funciones, así como la organización del Poder Judicial. La Constitución además establece las funciones de los organismos constitucionales autó- nomos. Estos preceptos constitucionales funcionan no solo como normas fundantes de la Administración Pública, sino que además constituyen limi- taciones evidentes a la actuación de la misma.

1.3. Interpretación constitucional e interpretación conforme a la Constitución

La interpretación constitucional ofrece interesantes materias de dis- cusión, en especial si consideramos que la citada norma debe interpretarse de manera especial a fin de cautelar los derechos de los particulares y tutelar el Estado de Derecho. En primer lugar, la Constitución debe in- terpretarse considerando que existe en su interior coherencia. No pueden existir normas constitucionales que se contradigan entre sí, aun cuando se

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o, en definitiva, con cualquier otra expresión normativa circunscrita sobre ámbitos territoriales más o menos amplios o reducidos, pues independientemente de que su jerarquía o rango sea el mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que sus efectos (los de la ordenanza u otras variables similares) no se aplican sobre todos los individuos que conforman la colectividad de un Estado, sino tan sólo sobre aquéllos que integran la respectiva repartición descentralizada.

(…)

(El subrayado es nuestro).

(155) CASSAGNE, Juan Carlos – Derecho Administrativo I. Buenos Aires: Abeledo- Perrot, 1997, p. 127.

muestren valores contrapuestos. La Constitución se muestra al ordenamien- to jurídico entonces como una unidad(156)_.

Asimismo, la Constitución debe interpretarse de manera preferente al ser humano, no al Estado. Esta interpretación, denominada favor homine, se encuentra presente en todo el derecho público. En caso de duda sobre el alcance de una norma de derecho público, debe emplearse la interpreta- ción que resulte ser más favorable al particular.

Por otro lado, las normas jurídicas, y en especial la Ley, máxime si las mismas se aplican a los particulares, deberán interpretarse en armonía con la Constitución. Si existen varias interpretaciones posibles de lo señalado por la ley debe escogerse la que resulte más consistente con lo señalado en el texto constitucional(157)_{. Ello significa que el control de constituciona-}

lidad, y en particular el control concentrado, se ejercen una vez que dicha interpretación conforme no resulta posible.

1.4. La supremacía constitucional

La Constitución goza de la llamada supremacía, puesto que aquella es la norma más importante de las existentes al interior del Estado. Esta supremacía proviene de distintos orígenes. En primer lugar, debemos con- siderar la tradición constitucional norteamericana, a partir del célebre caso Marbury vs Madison, en el cual se determinó no solo que la Constitución era norma suprema, sino además que los jueces podían inaplicar la norma legal al caso concreto cuando encontraran que la misma se encontraba en desacuerdo con la norma constitucional. Dicha facultad se denominó judi- cial review y conforma lo que se conoce como control difuso(158)_.

En el caso europeo la evolución fue diferente, puesto que se determinó la existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de

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(156) GARCIA BELAUNDE, Domingo – “La Interpretación Constitucional como pro-

blema”. En: Pensamiento Constitucional. Lima: PUCP, 1994, p. 31.

(157) FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco – El Sistema Constitucional Español. Madrid: Dykinson S.L., 1992, pp. 79-80.

(158) GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo – La Constitución como norma... Op. cit., p. 54-55

las leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisión propia una norma de rango legal(159)_{. La aparición de dicho mecanismo se dio con la}

Constitución austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propagó a la mayor parte de Europa y de ahí a parte de Latinoamérica. El citado ente, que sería denominado Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en cuestión, a través del uso del denominado control concentrado.

En el caso peruano es necesario señalar que poseemos ambos sistemas de control de constitucionalidad, por cual se considera que poseemos un sis- tema dual, poco común en el derecho constitucional comparado. El control difuso se encuentra consagrado por el artículo 138º de la norma constitucional y el control concentrado figura en los artículos 200º y 202º del citado cuerpo de leyes. De hecho, el Tribunal Constitucional puede también hacer uso del control difuso cuando resuelve en última instancia procesos constitucionales.

Este sistema dual ha generado no pocos inconvenientes, llegándose a considerar que su existencia es incluso contradictoria, puesto que mien- tras el control difuso tiene sentido en un contexto de amplia confianza en la jurisdicción, el control concentrado implica una limitada confianza en el Poder Judicial. De hecho, en los países de Europa, donde existe básicamen- te control concentrado, el control difuso incluso se encuentra proscrito. Cuando un juez se encuentra con una norma que el mismo considera que se encuentra en conflicto con la constitución dicho funcionario debe recurrir al Tribunal o Corte Constitucional a través de un mecanismo denominado cuestión de inconstitucionalidad(160)_.

2. LOS TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES INCORPO-