El empleo de los principios generales

Nos referimos a los principios generales del derecho administrativo, sean los contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo General, la Constitución u otras normas de carácter general(243)_{. Los principios genera-}

les, como lo hemos señalado en el capítulo precedente, sirven en especial para evitar que los entes administrativos dejen de resolver por defecto o deficiencia de la Ley, es decir, como mecanismo de integración jurídica; pero también funcionan como parámetros interpretativos de la norma que se va a aplicar en un procedimiento concreto.

7. EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO

Los precedentes administrativos se constituyen respecto a resolu- ciones que resuelven casos particulares interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, sea sustantiva o adjetiva, aplicable al procedimiento empleado por la entidad. Ahora bien, dichos precedentes resultan de observancia obligatoria por la entidad donde se siga el respectivo trámite, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos administrativos deben ser publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley(244)_.

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(241) MORRELL OCAÑA, Luis – Curso de Derecho Administrativo II. Pamplona: Aran- zadi, 1998, p. 375.

(242) MORON URBINA, Juan Carlos – Derecho procesal Administrativo. Op. cit., loc.

cit.

(243) Artículo V, inciso 2.10 del Título Preliminar de la Ley. (244) Artículo VI, inciso 1 del Título Preliminar de la Ley.

La concepción del precedente administrativo pretende uniformizar la emisión de actos administrativos por parte de la entidad, a fin de permitir a los administrados una mayor facilidad para predecir el resultado de los procedimientos que inicien. Ello redunda en un mayor respeto a los dere- chos del administrado y reduce al mínimo el actuar arbitrario de la Admi- nistración Pública. Por ello, los tribunales administrativos, en ejercicio de su actividad cuasijurisdiccional y en el marco del procedimiento trilateral emiten decisiones que generan precedente administrativo, y en consecuen- cia, de carácter vinculante.

A su vez, el precedente administrativo permite que a la Administra- ción tener una guía de tramitación de casos parecidos, los que deberán ser resueltos de manera similar. En consecuencia, se convierte en un eficiente mecanismo de gestión. Casos comunes de empleo del precedente adminis- trativo surgen de la Sala de la Competencia de INDECOPI, que permiten la resolución de importantes casos a través de decisiones anteriores(245)_.

También constituyen precedentes importantes los generados por el Tribunal Fiscal en materia tributaria, los cuales resultan de observancia obligatoria para la totalidad de la Administración Tributaria(246)_{. Además,}

el Tribunal de Contrataciones del Estado, mediante acuerdos adoptados en Sala Plena, interpreta de modo expreso y con carácter general las normas establecidas en la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, cons- tituyendo precedentes de observancia obligatoria(247)_.

Modificación del precedente administrativo

Ahora bien, los criterios interpretativos establecidos por las distintas entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta la in- terpretación anterior o es contraria al interés general, con la evidente obli- gación por parte de la autoridad administrativa de motivar adecuadamente la razón del cambio del precedente(248)_{. Asimismo, la nueva interpretación}

no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a

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(245) Numeral 14.1 del artículo 14º del Decreto Legislativo N.º 1033. (246) Artículo 154° del Código Tributario.

(247) Artículo 53° del Decreto Legislativo N.° 1017. (248) PARADA VAZQUEZ, Ramón – Op. cit, T I, p. 77.

los administrados(249)_{, en aplicación del principio favor libertatis, tan propio}

del derecho público. En dicho supuesto, podría ser posible que se emita un acto administrativo posterior, revocando un acto administrativo que perju- dicó al administrado, al amparo del nuevo precedente(250)_.

Y es que, si bien es cierto no cabe que los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos puedan ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, es posible efectuar dicha revocación cuando apre- ciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros(251)_.

En este orden de ideas, la norma es precisa en mencionar que la sola modificación de los criterios interpretativos no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes(252)_{, aun cuando dicha revisión fa-}

vorezca al administrado. Esta previsión se establece en evidente protección de la seguridad jurídica en el ámbito público; y no entra en conflicto con lo señalado en el párrafo precedente, puesto que los actos firmes son aquellos contra los cuales no se ha interpuesto recurso alguno.

8. LAS DISPOSICIONES GENERALES AL INTERIOR DE LAS ENTI-

DADES(253)

La doctrina y legislación comparadas establecen la existencia de dis- posiciones generales al interior de las entidades o reglamentos internos de la Administración(254)_{, a través de los cuales las autoridades superiores}

pueden dirigir u orientar con carácter general la actividad de los subordi- nados a ellas mediante circulares, instrucciones, reglamentos organizativos y otros análogos(255)_{. Estas normas configuran una categoría jurídica propia,}

distinta a las que venimos describiendo; diferenciándolos en especial de los

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(249) Artículo VI, inciso 2 del Título Preliminar de la Ley. (250) MORON URBINA, Juan Carlos – Op. cit., p. 55. (251) Artículo 203°, inciso 203.2.3 de la Ley.

(252) Artículo VI, inciso 3 del Título Preliminar de la Ley. (253) Artículo VII del Título Preliminar de la Ley. (254) CASSAGNE, Juan Carlos – Op. cit., p. 157.

reglamentos y de las resoluciones normativas, puesto que estos últimos sí generan efectos respecto de terceros.

Todos estos instrumentos normativos son empleados como marco de acción del funcionario público para la emisión de actos de administración interna. A su vez, constituyen parámetros aplicables a la emisión de actos administrativos, de tal manera que su inobservancia acarrearía necesaria- mente la nulidad del acto, puesto que dichos actos deben someterse incluso a normas administrativas de carácter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto(256)_.

Las disposiciones al interior de la Administración Pública deben ser suficientemente difundidas, a fin de asegurar su conocimiento por parte de los propios servidores de la entidad y los administrados. Si su alcance fuera meramente institucional deben ser colocadas en lugar visible de la entidad. En caso de que su alcance fuera de índole externa, deben publicarse de conformidad con lo establecido por la ley.

Si bien los particulares no pueden ser afectados por las citadas dis- posiciones, las cuales no pueden crear obligaciones nuevas a los mismos en mérito a su procedimiento de elaboración(257)_{; dichos particulares podrían}

invocar a su favor dichas normas, en cuanto establezcan obligaciones a los órganos administrativos en su relación con los administrados(258)_{. Incluso,}

podrían ser de aplicación por parte de los órganos jurisdiccionales, si es que favorecen al administrado, en un eventual proceso contencioso admi- nistrativo.

Instrumentos de gestión. Directivas. Circulares

Por un lado, existen los llamados instrumentos de gestión, que son documentos técnico normativos que regulan el funcionamiento de la en- tidad de manera integral, incluyendo entre ellas a los Reglamento de Or-

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(256) Numeral 5.3 del artículo 5° de la Ley N.° 27444.

(257) SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso – Op. cit., p. 319-320. (258) Artículo VII, inciso 3 del Título Preliminar de la Ley.

ganización y Funciones (ROF) los manuales de organización y funciones (MOF), el llamado Cuadro para Asignación de Personal (CAP), así como el Presupuesto Analítico de Personal. Asimismo, se consideran instrumentos de gestión el Manual de Procedimientos (MAPRO), el Reglamento Interno de Trabajo, los planes institucionales; e incluso, el Texto Único de Proce- dimientos Administrativos, así como el Plan Anual de Contrataciones de la entidad.

Demás está señalar que estas normas, en tanto sus efectos, no cons- tituyen actos administrativos. A su vez, tampoco constituyen actos de ad- ministración interna, puesto que estos últimos tienen alcance particular(259)_,

como veremos más adelante. Estas disposiciones generales configuran nor- mas de organización interna, que no afectan derechos o intereses de los administrados y que se encuentran subordinadas a las fuentes descritas previamente en el presente trabajo.

Pero, por otro lado, ejemplos de estas normas o disposiciones al inte- rior del organismo administrativo son las llamadas directivas y las circulares. Las directivas pueden ser sistémicas o institucionales. Las directivas sistémi- cas son aquellas emitidas por los entes rectores de los sistemas administrati- vos a fin de regular el funcionamiento de los mismos en la materia particular a la que corresponde el sistema, constituyendo una norma que proviene de fuera de la entidad. Estas no pueden ser normas reglamentarias –como erróneamente prescribe la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo– puesto que los reglamentes, por definición, tienen por destinatarios a particulares.

Las directivas institucionales o internas son aquellas emitidas por la propia entidad, a fin de regular un aspecto específico de las competencias que le han sido asignadas a la misma. Esto las distingue claramente de los instrumentos de gestión, que se aplican de manera general a toda la enti- dad. A su vez, las directivas institucionales pueden ser generales o específi- cas, si es que son aplicables a toda la entidad, o a un conjunto determinado de unidades orgánicas de esta.

En cambio, las circulares contienen disposiciones puntuales, que son

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aplicables a un conjunto determinado de órganos de la entidad y a un as- pecto de una tarea realizada por dicho órganos. Las mismas se distribuyen a través de un memorándum el cual es puesto en conocimiento de aquellos a los cuales se dirige. Las circulares entonces no requieren ser publicadas en el portal institucional de la entidad.

9. RESOLUCIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO ANTE LA DE-