un Estado desarrollista dinámico

El desarrollo se trata de cambiar la sociedad para mejorar el bienestar de los ciudadanos de una generación a la otra; ampliando sus opciones de salud, educación e ingresos, y expandiendo sus libertades y oportunidades para que tengan una participación significativa en la sociedad.

Una característica común de los países que han producido tales transformaciones es un Estado fuerte y dinámico, al que también se conoce con el nombre de “Estado desarrollista”. Este término hace referencia a un Estado con un Gobierno activista y, frecuentemente, a una élite apolítica que ve el desarrollo económico rápido como su principal objetivo. Algunos van más allá y añaden una característica adicional: un Estado que da poder y autoridad a la burocracia para la planificación e implementación de políticas. Las elevadas tasas de crecimiento y la mejora del nivel de vida proveen legitimidad al aparato del Estado y a las élites dirigentes.7

En algunos casos notables, el progreso del desarrollo está guiado por una visión a largo plazo, normas y valores compartidos, además de reglas e instituciones que generan confianza y cohesión. Asimismo, el hecho de ver el desarrollo como una transformación requiere de la consideración de estos factores intangibles, así como también una comprensión de la manera en que estos afectan la organización de la sociedad e interaccionan con políticas y reformas individuales.

Una estrategia de desarrollo del país, sólidas capacidades burocráticas y políticas apropiadas son los elementos esenciales que conjuntamente dan forma al proceso de transformación.8 _{Las políticas} deben apuntar a facilitar la transformación mediante la identificación de las barreras que obstaculizan el cambio como así también de sus potenciales catalizadores. En este proceso las instituciones, las sociedades y los individuos necesitan establecer sus propios objetivos e identificar las estrategias y las políticas para lograrlos. Aunque no son aspiraciones que se persigan en todas partes, la participación extensa de los ciudadanos y la sensación de que son escuchados, de que sus opiniones se tienen en cuenta al tomar decisiones y de que participan activamente en la definición de la agenda son propicias para el desarrollo sostenible a largo plazo;

como lo es también el liderazgo político coherente, respaldado por fuertes equipos tecnocráticos que puedan asegurar la memoria institucional y la continuidad de políticas (recuadro 3.2).9

No existe una receta simple para conectar el desarrollo humano y el crecimiento económico o para acelerar el crecimiento.10 _{Un estudio basado} en datos transversales de países para el período de 1950 a 2005 descubrió que la inmensa mayoría de los despegues del crecimiento no son generados por reformas económicas sustanciales y que la mayoría de estas no producen “despegues” del crecimiento.11 _{Los países exitosos han crecido} rápidamente eliminando en forma gradual las limitaciones vinculantes al progreso, no mediante la implementación de una extensa lista de políticas y reformas. El Estado desempeña un papel fundamental en esto. Los países que han logrado impulsar exitosamente el crecimiento sostenido y que se han enfrentado a distintos grupos de desafíos, han adoptado políticas diversas en las regulaciones del mercado, la promoción de exportaciones, el desarrollo industrial, y la adaptación y el progreso tecnológicos.12 _Cuando un país ya está creciendo rápidamente, el desafío es eliminar o anticipar las limitaciones futuras según se vuelvan real o potencialmente vinculantes. Los términos positivos de las crisis comerciales, como el auge reciente de los productos básicos debido al ascenso del Sur, pueden ayudar a acelerar el crecimiento, pero no a sostenerlo. El enfoque en las reformas económicas e institucionales, sin embargo, parece lograr impactos estadística y cuantitativamente significativos sobre cuán sostenidas son las aceleraciones del crecimiento.13

En muchos países en desarrollo de desempeño elevado, el Estado actúa de una manera diferente a la del Estado de bienestar convencional, que apunta a corregir las fallas del mercado y a construir redes de seguridad social a la vez que promueve un crecimiento dirigido por el mercado. En cambio, los Estados Desarrollistas han sido dinámicos: iniciando y controlando las transformaciones en la vida de las personas.14 _{En lugar de ser simplemente} respetuosos con el mercado, estos Estados lo han sido con el desarrollo. Aquellos que cuentan con sólidos programas sociales innovadores con frecuencia son favorables para todas las personas; una progresión necesaria, ya que trasladamos el enfoque del crecimiento al desarrollo humano.

Otra característica de los Estados desarrollistas es la búsqueda de políticas industriales para reparar los problemas de coordinación y los factores exógenos “manejando” la ventaja comparativa.15 _Por ejemplo, el Estado puede fomentar las industrias que se cree que gozan de una ventaja comparativa 66 | INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2013

una característica de los Estados desarrollistas es la búsqueda de políticas industriales para reparar los problemas de coordinación y los factores exógenos “manejando” la ventaja comparativa

latente o procurar elevar a aquellas que se encuentran estancadas en una ventaja comparativa estática. Como resultado, varias industrias que se beneficiaron gracias a la protección arancelaria posteriormente tuvieron éxito en los mercados mundiales.16 _{Sin embargo, puede resultar difícil} atribuir el éxito o el fracaso de una industria en particular a políticas comerciales específicas, ya que las intervenciones gubernamentales están guiadas por múltiples motivos, desde la generación de ingresos hasta la protección de intereses especiales.

Las evidencias de estudios realizados entre industrias acerca de los beneficios de la protección industrial son ambiguas. Sin embargo, hay una distinción entre la conveniencia general de las políticas industriales “blandas”, como la mejora de la infraestructura y la adopción tecnológica, y las políticas industriales “duras”, como los impuestos directos y las intervenciones de subsidios que favorecen a industrias específicas, cuya eficacia depende de las circunstancias de cada país. De todas maneras, no existe una receta mundial: lo que

funcionó en Asia Oriental puede que no funcione en América Latina.

• Japón. Japón tiene una larga trayectoria como Estado desarrollista. En la década de 1870 contaba con un grupo de “hombres de negocios, comerciantes y un Gobierno instruidos y patrióticos que se enfocaban en la modernización económica”.17 _{Muchas reformas posteriores crearon} la infraestructura de un país moderno, incluidos una moneda unificada, ferrocarriles, educación pública y legislación bancaria. El Gobierno desarrolló y dirigió plantas en industrias estatales que abarcaban desde la fabricación de algodón hasta la construcción de barcos. También incentivó la producción nacional al elevar los aranceles de importación de muchos productos industriales. Desde fines de la Segunda Guerra Mundial, Japón ha experimentado una transformación fundamental en la que pasó de ser receptor de la ayuda a donante (véase el recuadro 3.3).

• República de Corea. Entre 1960 y 1980 la República de Corea tuvo un éxito significativo.

RECuaDRo 3.2

¿Qué es un Estado desarrollista? ¿Tiene que ser autoritario?

La literatura reciente sobre los Estados desarrollistas ha nacido de las experiencias de las economías “milagrosas” de Asia Oriental: Japón antes de la Segunda Guerra Mundial, y Hong Kong, China (RAE), la República de Corea, Singapur y la provincia china de Taiwán en la segunda mitad del siglo XX. Últimamente, China y Vietnam (así como Camboya y la República Democrática Popular Lao) también pueden considerarse Estados desarrollistas. Los rasgos en común incluyen la promoción del desarrollo económico favoreciendo explícitamente a determinados sectores; la asignación de burocracias competentes; el establecimiento de instituciones públicas sólidas y competentes en el centro de las estrategias de desarrollo; la articulación clara de los objetivos sociales y económicos; y la derivación de la legitimidad política desde su propio registro del desarrollo.

El hecho de que algunos Estados desarrollistas de Asia Oriental no hayan sido democracias ha llevado a muchos a pensar que el modelo de Estado desarrollista también es autocrático. Pero las evidencias de la relación entre el autoritarismo y el desarrollo están mezcladas. Países democráticos como Japón y Estados Unidos han funcionado como Estados desarrollistas. Después de la Segunda Guerra Mundial, Francia inició la planificación a cargo de la Commissariat Général du Plan (Comisión de Planificación), con una política industrial sectorial dirigida por burócratas de élites y el uso enérgico de empresas estatales. Desde la década de 1950, los países escandinavos también actuaron como un tipo de Estado desarrollista donde la legitimidad política se deriva del Estado de bienestar y del empleo completo, en lugar de proceder del rápido crecimiento. El Estado sueco desarrolló sectores estratégicos a través de alianzas público-privadas (hierro, acero, ferrocarriles, telégrafos, teléfonos y energía hidroeléctrica). También aportó una protección dirigida a respaldar el surgimiento de industrias pesadas, promoviendo la investigación y el desarrollo.

Su política de bienestar estaba estrechamente integrada a las estrategias para promover cambios estructurales hacia los sectores de alta productividad.

Estados Unidos tiene una larga historia de Estado desarrollista, volviendo a sus primeros días como república. Alexander Hamilton, el primer secretario del Tesoro de EE. UU. es considerado en gran medida el padre y el inventor del argumento de la “industria infantil”. Entre 1830 y 1945, Estados Unidos debió enfrentarse a algunas de las barreras al comercio más potentes del mundo. En el mismo período, invirtió fuertemente en infraestructura (ferrocarriles Pacific, canales en la región central de EE. UU. e infraestructura agrícola), en educación superior, y en investigación y desarrollo.5 _{Aun después de la Segunda Guerra}

Mundial, cuando Estados Unidos había logrado supremacía industrial y pese al crecimiento del fundamentalismo de mercado, el Estado desarrollista sobrevivió.

Block (2008) argumenta que el Estado se ha enfocado en trasladar la investigación tecnológica de vanguardia hacia el uso comercial mediante la cooperación entre una red de personas con niveles elevados de experiencia tecnológica ubicadas en agencias, industrias, universidades e institutos de investigación estatales. El desarrollismo ha vivido a la sombra de las políticas estadounidenses porque la aceptación del papel central del Estado en la promoción del cambio tecnológico es coherente con la afirmación de que se debería permitir al sector privado responder por sí solo a las señales del mercado y de manera autónoma. Pero a pesar de su alcance limitado debido a la falta de legitimidad, el financiamiento inestable y otras limitaciones originadas por su naturaleza “oculta”, el Estado desarrollista de EE. UU. ha logrado bastantes éxitos. En muchos sectores, Estados Unidos ha desarrollado competitividad internacional mediante el financiamiento público de la investigación y el desarrollo y a través del abastecimiento público de recursos de defensa (computadoras, aviones, Internet) y salud (medicamentos, ingeniería genética).

Fuente: Evans 2010; Chang 2010; Edigheji 2010; Block 2008.

Para un Estado desarrollista, es más importante determinar prioridades de políticas adecuadas que lograr precios adecuados. Debe centrarse en los ciudadanos, promoviendo oportunidades y brindando protección contra riesgos de inconvenientes

Después de 1961 el Gobierno alcanzó una posición dominante respecto de su clase empresarial a través de una serie de reformas, que incluyeron medidas destinadas a incrementar la coherencia institucional del Estado, tales como la creación de la Junta de Planificación Económica, pero centradas en el control del financiamiento. Esto también evitó la captura de políticas estatales en relación con las subvenciones. Posteriormente, pudo orientar el cambio desde la sustitución de importaciones a la promoción de exportaciones.18 Otros países crecientes del Sur han seguido políticas similares. Los Gobiernos se han asociado con el sector privado para desarrollar una ventaja comparativa en los sectores más prometedores, garantizando a la vez una administración macroeconómica y una promoción de la innovación efectivas. También han prestado especial atención a la expansión de las oportunidades sociales mediante el establecimiento de prioridades de políticas, el apoyo a industrias seleccionadas, el impulso de complementariedades del mercado estatal, el compromiso con reformas a largo plazo, un fuerte liderazgo político, el aprendizaje práctico y el estímulo a la inversión pública.

Establecimiento de prioridades de políticas Para un Estado desarrollista, es más importante determinar prioridades de políticas adecuadas que lograr precios adecuados. Debe centrarse en los ciudadanos, promoviendo oportunidades y brindando protección contra riesgos de inconvenientes. La determinación de políticas y de

prioridades de políticas adecuadas pone de manifiesto la igualmente importante cuestión de lograr que la formulación de políticas también sea adecuada. Las instituciones y políticas gobernantes están profunda e inextricablemente vinculadas; una no puede lograr el éxito sin la otra. Por ello es importante que los procesos de políticas sean manejados por personas comprometidas en estructuras de Gobierno efectivas y responsivas. Las políticas también cambian en diferentes etapas del desarrollo: en las primeras etapas, por ejemplo, muchos países priorizan la creación de trabajo y la reducción de la pobreza. • Indonesia. Desde mediados de la década de

1970, respaldada por las ganancias provenientes de las riquezas petrolíferas recientemente descubiertas, Indonesia complementó la industrialización por sustitución de importaciones con un gran empuje al desarrollo agrícola y rural. (véase el recuadro 3.4 para el potencial transformador de las inversiones estratégicas en agricultura). Esta estrategia de crecimiento equilibrado incrementó la demanda de trabajo, lo que redujo el desempleo y aumentó los salarios reales.19 _{A mediados de} la década de 1980, cuando la disponibilidad de petróleo comenzó a disminuir, Indonesia pasó de la sustitución de importaciones a una industrialización orientada al exterior y permitió que el trabajo excedente en la agricultura se trasladara a la industria, que ofrecía salarios más altos. Iniciada la década de 1990, cuando el trabajo excedente se había agotado, la reducción de la pobreza siguió principalmente a través de incrementos de salario. Cada fase involucró así

RECuaDRo 3.3 Akihiko Tanaka, presidente, Agencia de Cooperación Internacional de Japón

Japón y la cooperación triangular

Reforzadas por el notable desempeño económico de los países emergentes, la cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular han crecido rápidamente en los últimos años. Han dejado atrás su papel tradicional de complementos de la cooperación Norte-Sur y ahora son una fuente indispensable de intercambio de conocimientos e innovación para muchos países en desarrollo.

Existen cuatro virtudes y méritos de la cooperación triangular y Sur-Sur: los beneficios acumulados a partir del intercambio de conocimientos y experiencias entre pares a fin de encontrar soluciones más efectivas; el intercambio de la tecnología y la experiencia apropiadas que puedan promover la convergencia con los objetivos de cooperación Norte-Sur; el respeto a la propiedad real con el Sur como dirigente y la rápida emergencia potencial de los países en desarrollo como nuevos donantes.

Ya en 1975, Japón reconocía el valor de la cooperación triangular y Sur- Sur, y comenzó un programa de formación triangular a gran escala. Japón había experimentado una trayectoria similar a la de algunos países emergentes en la actualidad, primero como un receptor de la ayuda extranjera neta; posteriormente desempeñó un papel doble, como receptor de la ayuda y donante emergente,

durante varios años; y por último se convirtió solo en donante en el papel de primer miembro asiático de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico en 1964.

Este camino del desarrollo llevó a Japón a creer que el intercambio de experiencias del desarrollo, conocimientos y tecnologías apropiadas entre países en desarrollo puede resultar muy útil en la cooperación del desarrollo y, por ende, en el respaldo garantizado de los donantes.

Un ejemplo a tener en cuenta es la cooperación entre Brasil, Japón y Mozambique. Japón ayudó a Brasil a desarrollar su propia región de la sabana tropical, conocida como el Cerrado, y a convertirse en un productor líder de soja y otros productos agrícolas. Ambos países ahora han extendido su respaldo de colaboración hacia Mozambique para desarrollar la vasta sabana de ese país.

Ahora, un desafío emergente es la ampliación de la cooperación triangular y Sur-Sur como un enfoque central en la cooperación del desarrollo, para evitar una fragmentación excesiva de la ayuda entre un número creciente de actores del desarrollo.

Invertir en las capacidades de los ciudadanos (a través de la salud, la educación y otros servicios públicos) no es un apéndice del proceso de crecimiento, sino una parte integrante de este

un enfoque centrado en las personas, donde la estrategia de crecimiento fue modificada en respuesta a las condiciones cambiantes.

Mejora de la inversión pública

El pensamiento tradicional sobre políticas sociales y económicas, como lo destacó el “Consenso de Washington”, se enfocó en lograr fundamentos económicos adecuados como una condición previa para el crecimiento económico, arguyendo que otras mejoras del desarrollo humano lo imitarían. Un enfoque en el desarrollo humano, por otra parte, exige que no se posponga la mejora en la vida de los ciudadanos. Por ende, los Estados desarrollistas favorables para todas las personas son aquellos que expanden una serie de servicios sociales básicos (cuadro 3.5).20 _{En este aspecto, invertir en las} capacidades de los ciudadanos (a través de la salud, la educación y otros servicios públicos) no es un apéndice del proceso de crecimiento, sino una parte integrante de este.

Además de los niveles de gasto público, su composición y la eficiencia con que este se administra, todo esto en conjunto influye en el suministro efectivo de los servicios públicos y la expansión de las capacidades. La efectividad del gasto público difiere entre los países. Un análisis transversal de países muestra una correlación positiva entre el gasto anterior per cápita del sector público en materia de salud y educación, y el logro

actual del desarrollo humano (figura 3.2). Además, un gasto público per cápita anterior más elevado en materia de salud se asocia con tasas de supervivencia infantil más altas y tasas de mortalidad infantil de niños menores de cinco años más bajas (figura 3.3). Tales resultados dependen, lógicamente, de la etapa de desarrollo de un país y también de la manera en que se administre el dinero. Los países deben implementar controles y apuntar al equilibrio para evitar despilfarros y gastos inútiles.

Ha tenido lugar un gran debate acerca de si la inversión pública concentra o desconcentra la inversión privada. Ambos resultados son posibles, debido a los diferentes usos del capital público en los países en desarrollo. De los bajos niveles actuales de desarrollo de salud, educación e infraestructura en Asia Meridional y África Subsahariana en comparación con los de los países de alto desempeño de Asia Oriental y del Sudeste Asiático, es razonable inferir que la inversión pública, así como su composición, desempeñan un papel fundamental. • Bangladés. Bangladés ha sostenido el crecimiento

en parte gracias al incremento de la tasa de inversión pública con el correr del tiempo, evitando los déficits fiscales que han asediado al resto de la región.

• India. India incrementó el gasto gubernamental central en servicios sociales y desarrollo rural del 13,4% en 2006 y 2007 al 18,5% en 2011 y 2012.21 _Y los servicios sociales como parte de los gastos totales

RECuaDRo 3.4

Inversiones en agricultura

Las inversiones estratégicas en el sector agrícola pueden tener efectos transformadores. Un mayor rendimiento de los cultivos no solo conduce a mejores medios de subsistencia para los agricultores, sino que también aumenta la demanda de bienes y servicios en áreas rurales, lo que da lugar a nuevas oportunidades de desarrollo económico. También puede generar precios de los alimentos más bajos; esto reduce el porcentaje de gastos en alimentos de los hogares y crea mercados para otros sectores de la economía.

La investigación agrícola es un bien público y tiende a no ser provisto de