El desafío que enfrenta el sistema multilateral en respuesta al ascenso del Sur no es una falsa elección entre mundialismo y regionalismo, o entre las viejas estructuras concebidas y manejadas por los poderes tradicionales del Norte y los acuerdos más recientes que responden a las necesidades del mundo en desarrollo. Es más bien la integración, la coordinación y, en algunos casos, la reforma de estas instituciones para que todas puedan trabajar conjuntamente de manera más eficaz. La diversidad y la flexibilidad de los mecanismos de gobernanza mundial pueden constituir positivos netos para el sistema internacional, pero no pueden ser un sustituto de la búsqueda mundial de soluciones a los problemas que son de naturaleza intrínsecamente mundial. Los responsables de las políticas que trabajan tanto a nivel regional como internacional deben esforzarse por alcanzar un pluralismo más coherente en una gobernanza multilateral, con normas y objetivos compartidos
que respalden iniciativas para el desarrollo regional y mundial variadas, pero complementarias.
Experiencias recientes en gran parte del Sur han mostrado que algunos bienes públicos pueden suministrarse de manera efectiva a nivel regional. Como se mencionó en el capítulo 2, las instituciones regionales algunas veces pueden responder a las necesidades regionales más rápido y eficientemente que los foros mundiales, por ejemplo, los programas para la erradicación de enfermedades endémicas, la protección de ecosistemas compartidos y la eliminación de barreras al comercio intrarregional cuando son intrínsecamente más regionales que mundiales. En tales casos cobra sentido que los Estados vecinos de ideas afines aborden estos desafíos de manera cooperativa, sin dejar de buscar respuestas mundiales a estas cuestiones, cuando sea necesario.
Una mayor cooperación regional también puede acarrear desventajas, al sumar complejidad a un conjunto de por sí diverso de instituciones multilaterales, con los riesgos que esto conlleva de exclusión, repetición innecesaria y competencia entre agencias. En muchas áreas las instituciones regionales tienen el potencial de complementar las estructuras mundiales, aun si hoy en día este tipo de coordinación parece poco común o inadecuadamente sincronizado.
Los acuerdos de gobernanza mundial deben respetar las estrategias mezcladas que los países están escogiendo. Está claro que las economías emergentes y en desarrollo están optando por cooperar de distintas maneras: bilateral, regional e internacionalmente. Con el tiempo
RECuaDRo 5.2 Jo Leinen, miembro del Parlamento Europeo
¿Un Parlamento mundial para una democracia mundial?
La legitimidad y la representatividad de la población mundial en la toma de decisiones mundiales son imperativas para la gobernanza de cuestiones de esta índole, pero no existen mecanismos institucionales que aseguren una participación ciudadana eficaz e influyente en los organismos de toma de decisiones mundiales. En un momento en que la toma de decisiones intergubernamentales ha revelado sus límites, la búsqueda de equidad y de sostenibilidad, y la urgencia de abordar desafíos definidos para nuestro planeta requieren el compromiso de la ciudadanía mundial.
Un Parlamento mundial funcionaría como complemento de la Asamblea General de las Naciones Unidas; ya sea integrado formalmente en el sistema de las ONU o instituido como un organismo aparte. Esta idea no es nueva, pero a medida que madura y recibe cada vez más respaldo de actores de la sociedad civil y de Parlamentos regionales (incluidos los Parlamentos Europeo, Latinoamericano y Africano) y fue destacada recientemente en el “Manifiesto por una democracia global”, postulado por un grupo internacional de intelectuales.
Un Parlamento mundial estaría conformado por delegados de Parlamentos nacionales, que representarían a diversos partidos políticos de cada país. Dado que la gran mayoría de Parlamentos nacionales son elegidos democráticamente, dicho organismo tendría un alto nivel de representatividad y de rendición de cuentas
política. Un Parlamento mundial serviría como enlace entre la formulación de políticas nacionales y la toma de decisiones mundiales, lo que incentivaría a los Parlamentos nacionales y a los Gobiernos a considerar las implicancias de sus decisiones más allá de las fronteras nacionales, y les inculcaría conocimientos y experiencia sobre cuestiones mundiales de gobernanza.
Esta asamblea podría tener una sesión anual extensa, durante la cual emitiría recomendaciones y añadiría temas a la agenda de la Asamblea General de la ONU y, mediante una mayoría calificada, enviaría los temas de la agenda al Consejo de Seguridad de la ONU para debates y toma de decisiones. Las deliberaciones poseerían una autoridad moral y política elevada, aunque el poder de la toma de decisiones finales quedaría en manos de los Gobiernos nacionales. La composición de cada delegación nacional podrían determinarla los Parlamentos nacionales, o bien podrían organizarse elecciones especiales que permitan a los ciudadanos elegir a sus representantes en el Parlamento mundial. El tamaño de la delegación sería proporcional a de la población de cada país; un enfoque considerablemente diferente de aquel en que algunos organismos internacionales tienen cupos de votación en función de sus contribuciones monetarias.
1. Beeston 2012.
El fin último de este “pluralismo coherente” es asegurar que las instituciones de todos los niveles trabajen de manera coordinada para suministrar bienes públicos mundiales
y a medida que han surgido nuevos grupos de desafíos, los países han creado nuevas formas de gobernanza para enfrentarse a ellos. En cuanto al financiamiento, por ejemplo, los países procuran diversificar su exposición y sus “políticas de seguro”. Buscan utilizar una mezcla de reservas nacionales, líneas de crédito bilateral y acuerdos regionales, y al FMI. El régimen internacional necesita ser pluralista y, a la vez, garantizar que la cooperación en los niveles regional y subregional coincida con los mecanismos y las políticas a nivel internacional.
El fin último de este “pluralismo coherente” es asegurar que las instituciones de todos los niveles trabajen de manera coordinada para suministrar bienes públicos mundiales. La complementariedad entre no solo las instituciones mundiales y regionales, sino también entre las organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil, tiene el potencial de ser constructiva, aunque en el presente parezca estar en ciernes y ser inadecuada. Es necesario impulsar los nuevos acuerdos y asociaciones que surjan para cerrar las brechas que dejaron los viejos acuerdos, a fin de evitar repeticiones innecesarias tanto como sea posible. Los nuevos acuerdos en todos los niveles deben funcionar conjuntamente y al compás de las organizaciones multilaterales actuales, alineando intereses y compartiendo responsabilidades.
Si bien el pluralismo y una mayor diversidad son desarrollos bienvenidos, entre la plétora de nuevas organizaciones existen repeticiones innecesarias e ineficiencia. Si se mueven hacia una estructura coherente, algunas organizaciones sobrevivirán y otras se considerarán redundantes.
La gobernanza de bienes públicos mundiales para el progreso sostenido del desarrollo humano requiere un multilateralismo eficaz. Las instituciones internacionales también pueden brindar orientación sobre derechos humanos y otros principios universales, y arbitrar en ámbitos como la legislación internacional pública. Sin embargo, el multilateralismo necesitará ser más flexible para enfrentarse a los nuevos desafíos y realidades geopolíticas. En un sistema pluralista coherente, las instituciones internacionales pueden servir como organismos coordinadores, desempeñando un papel catalítico o de convocación para todas las partes interesadas. Para esto, necesitan tener el mandato y la experiencia y los recursos suficientes para actuar como mediadoras y organismos de facilitación, para analizar y responder a los frecuentes intereses divergentes, y para proponer resultados factibles y mutuamente beneficiosos. Para que el Sur tenga plena participación, es necesario actualizar y transformar muchas organizaciones internacionales. A su vez, es más probable que el Sur utilice y brinde un completo apoyo a instituciones multilaterales si se considera que
ellas están actuando en favor de los intereses del Sur y también de los países desarrollados.
arquitectura financiera: rediseño para el Sur floreciente
El ascenso del Sur está creando nuevos patrones de acumulación de recursos, lo que potencialmente lleva a una arquitectura financiera más densa, de múltiples capas y más heterogénea. Esto podría fomentar la estabilidad y la resiliencia financieras, respaldar las capacidades productivas a largo plazo, permitir el avance del desarrollo humano y agrandar el espacio para las políticas nacionales.
En ciertos casos, estos acuerdos e instituciones emergentes podrían sustituir algunas de las funciones de las instituciones Bretton Woods, pero en la mayoría de ellos complementan la arquitectura financiera mundial existente. Además, las instituciones emergentes pueden demostrar su poder de transformación dando un empujón a las instituciones Bretton Woods para que respondan a las inquietudes sobre la representación, los principios de gobernanza y condicionalidades.
El Sur ya ha desarrollado muchas instituciones y enfoques alternativos, que incluyen acuerdos monetarios y de respaldo regionales.
• La Iniciativa Chiang Mai nació tras la crisis financiera asiática de 1997, en la forma de una serie de acuerdos de permuta financiera entre países asiáticos. Esta evolucionó hacia la Multilateralización de la Iniciativa Chiang Mai, que permite a sus miembros hacer uso del servicio de permuta financiera multilateral para abordar las dificultades en la balanza de pagos y la liquidez a corto plazo.
• El Fondo Monetario Árabe, fundado en 1976 por los 22 países miembros de la Liga de los Estados Árabes, cuenta con aproximadamente US$2,7 mil millones para respaldar el financiamiento de emergencia para los países miembros, así como también una mayor cooperación monetaria. También existe una cierta aspiración con respecto a una moneda árabe unificada.31
• El Banco de Reserva de India anunció recientemente un servicio de permuta financiera de US$2 mil millones para los miembros de la Asociación Sudasiática para la Cooperación Regional.32
• El Fondo Latinoamericano de Reservas, con una capitalización de unos US$2,3 mil millones, ofrece a los miembros respaldo para la balanza de pagos. También garantiza préstamos de terceros, y facilita inversiones de reservas y la coordinación regional de políticas monetarias. Su potencial está limitado debido a una
condición de miembros regional incompleta; Brasil, la economía más grande de la región, no participa.33 • La Corporación Andina de Fomento está
logrando atención debido a que sus préstamos se cuadruplicaron entre 1991 y 2007, y a que tiene prácticamente la propiedad exclusiva de sus miembros, casi todos los cuales son países en desarrollo (a excepción de Portugal y España).34 Dichos acuerdos regionales, sin embargo, no necesariamente disminuyen el papel del FMI. Los desembolsos de fondos de gran cuantía pueden exigir a los países prestatarios la supeditación a los programas de control del FMI, como ocurre con la Multilateralización de la Iniciativa Chiang Mai (recuadro 5.3).
La arquitectura financiera regional en evolución impulsada por países del Sur ofrece un espacio renovado para políticas que enfatizan el pragmatismo más que la ideología, y asegura que la condicionalidad sea estrecha y apropiada según el país (recuadro 5.4).35 Las instituciones regionales que realizan préstamos más de tipo interno también tienen más probabilidades de diseñar programas que sean más sensibles a las inquietudes políticas y económicamente apropiados,
con un control sutil y un menor énfasis en la condicionalidad.
Algunas instituciones, como el incipiente Banco del Sur,36 renuncian a la condicionalidad por completo. Otros, incluidos la Multilateralización de la Iniciativa Chiang Mai y el Fondo Monetario Árabe, utilizan la condicionalidad únicamente en circunstancias específicas, y este sigue siendo un punto de discusión entre los miembros. Por su parte, otros, como el Fondo Latinoamericano de Reservas, aplican controles pero no utilizan el enfoque descendente del FMI y, en cambio, colaboran con los Gobiernos prestatarios. acuerdos comerciales regionales
Los acuerdos comerciales regionales y subregionales se han expandido e intensificado en África, Asia y América Latina, aun cuando la Ronda de Doha de negociaciones comerciales mundiales se encuentra paralizada. Los acuerdos que abren el comercio Sur-Sur mantienen un enorme potencial, con beneficios al menos tan grandes como aquellos que proveen mayor acceso a los mercados del Norte. La OCDE estima un aumento del bienestar
RECuaDRo 5.3
Financiamiento regional en Asia: la Multilateralización de la Iniciativa Chiang Mai y el Banco Asiático de Desarrollo
La crisis financiera actual ha sido un potente ímpetu para la expansión del alcance de la Iniciativa Chiang Mai, un acuerdo regional entre la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, además de China, Japón y la República de Corea (ANSA+3). A principios de 2009, esta iniciativa fue multilateralizada y se le dio el nombre de Multilateralización de la Iniciativa Chiang Mai. En ese momento, los desembolsos superiores al 20% de los créditos disponibles para un país requerían que el país prestatario estuviera supeditado a un programa de control del Fondo Monetario Internacional (FMI) para abordar la difícil tarea de diseñar e implementar los controles regionales.
Los miembros de la ANSA+3 han seguido afianzando la Multilateralización de la Iniciativa Chiang Mai. En mayo de 2012, el fondo común de permutas financieras de divisas se duplicó a US$240 mil millones. Entre 2012 y 2013, la necesidad de supeditación a un programa del FMI no entra en vigor hasta que el retiro de permutas financieras alcance el 30% del monto máximo para el país (40% en 2014; a la espera de los resultados de los debates actuales). El vencimiento de las permutas financieras vinculadas al FMI y de las no vinculadas a este fue prorrogado. Y, por primera vez, se introdujo un servicio financiero de línea de crédito precautoria, que permite a los miembros hacer uso de permutas financieras según una fórmula basada en el tamaño de cada país. (La Iniciativa para el Mercado de Bonos Asiático también se expandió en mayo de 2012).
La Oficina de Investigación Macroeconómica de ANSA+3 fue inaugurada el 30 de enero de 2012 para dirigir el control de los miembros conforme al Artículo IV del FMI.
Se describe a sí misma como la “unidad de control regional de la Multilateralización de la Iniciativa Chiang Mai”. Sus objetivos son supervisar y analizar las economías regionales, así como contribuir a la detección temprana de riesgos, la implementación de medidas correctivas y la toma de decisiones acertada por parte de la iniciativa. Algunos observadores han notado las tensiones respecto del mandato y la continua reticencia de Asia a criticar las políticas de los vecinos regionales y, por consiguiente, los obstáculos en la conducción de un control firme.
Antes de la crisis financiera mundial, el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) ya efectuaba más préstamos en la región que el Banco Mundial. La crisis aceleró esta tendencia. El BAD respondió en algunos casos más rápidamente y con préstamos de mayor cuantía que el FMI y el Banco Mundial e introdujo nuevos tipos de programas de financiamiento temporario rápido y servicios de préstamos anticíclicos para respaldar a países en desarrollo y de bajos ingresos. En abril de 2009, Indonesia propuso que una parte del nuevo financiamiento del FMI se transfiriese al BAD. Con el apoyo del Grupo de los 20, el BAD implementó el Servicio financiero de respaldo anticíclico para suministrar hasta US$3 mil millones a las economías de Asia afectadas por la crisis.
Entre 2008 y 2009, los compromisos de préstamos del BAD crecieron un 42%, y sus respectivos desembolsos, un 33%. Otros bancos de desarrollo regional imitaron rápidamente el ejemplo del BAD y recibieron una porción de los nuevos fondos mediante el compromiso ante el FMI de establecer nuevos servicios de préstamos regionales para promover un rápido respaldo anticíclico dentro de su región.
Fuente: Woods 2010; Chin 2010, 2012; Ocampo y otros 2010; ADB 2009; Ciorciari 2011; AMRO 2012.
para el Sur de US$59 mil millones si los aranceles Sur– Sur se redujeran a los niveles de los aranceles Norte- Sur.37 Aun en África, mediante acuerdos institucionales apropiados para un comercio agrícola más abierto, existe un vasto potencial para incrementar el comercio de los diversos y numerosos cultivos de la región.
Un ejemplo de acuerdo regional exitoso es la Ronda de San Pablo de 2010, en la que 22 países en desarrollo acordaron reducir los aranceles al menos un 20% del casi 70% del comercio entre ellos. Estas reducciones se negociaron dentro del marco de 1989 del Sistema Global de Preferencias Comerciales y se establecieron para aprovechar la cláusula habilitante de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio, que permite a los países en desarrollo otorgarse concesiones entre sí sin poner en riesgo las obligaciones de sus naciones más favorecidas.
Los acuerdos bilaterales pueden facilitar los flujos comerciales cuando las negociaciones multilaterales se paralizan. Otras opciones como los acuerdos preferenciales de comercio para favorecer el objetivo
de un comercio más libre y no discriminatorio podrían ser supervisadas por una institución multilateral mundial como la OMC o por organismos regionales.
Consideremos, por ejemplo, las negociaciones destinadas a reducir la producción masiva y las subvenciones a la exportación agrícola otorgadas principalmente por países desarrollados. Estas subvenciones distorsionan el comercio mundial y exponen a los agricultores de los países en desarrollo a una competencia desleal. Sin embargo, es prácticamente imposible arreglar satisfactoriamente esta cuestión en un contexto bilateral o regional; requiere disciplinas multilaterales que solo pueden ser negociadas en la OMC. La mayoría de los países aceptan la necesidad de un organismo multilateral fuerte para arbitrar las reglas del comercio mundial, y pese a que muchos saben que el regionalismo llegó para quedarse, una buena alternativa que se ha sugerido es “multilateralizar el regionalismo” gradualmente.38
RECuaDRo 5.4 Enrique García, presidente, CAF
CAF: Un banco de desarrollo latinoamericano
Cuando se estableció en 1970, el banco multilateral CAF tenía cinco países miembros andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela). Hoy, entre sus accionistas se encuentran 18 países de América Latina, el Caribe y Europa, además de 14 bancos privados, y obtiene la mayoría de sus fondos de mercados financieros mundiales. La CAF promueve el desarrollo sostenible y la integración regional a través de operaciones crediticias, subvenciones y soporte técnico, y ofrece estructuración regional para proyectos del sector público y privado en América Latina. Su sede se encuentra en Caracas, y cuenta con oficinas en Asunción, Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, La Paz, Lima, Madrid, Montevideo, Quito y la ciudad de Panamá. En la última década, América Latina ha experimentado un rápido crecimiento económico gracias al entorno favorable, lo que produjo un incremento en los precios de los productos básicos, un entorno macroeconómico estable, y mayor la demanda nacional debido a la reducción de la pobreza y al incremento de los ingresos. La CAF ha brindado apoyo a sus países miembros para que aprovechen estas condiciones económicas favorables por medio de una agenda de desarrollo integral que incluye el diseño de proyectos y programas para respaldar la transformación productiva de la región y su participación competitiva en la economía mundial, para mejorar la calidad de las instituciones y promover la conservación ambiental. La CAF ha proporcionado financiamiento sustancial en momentos en que los mercados estaban “secos” y otras instituciones financieras internacionales imponían estrictas condiciones para su financiamiento.
Entre las razones del éxito de la CAF en la región es su esencia latinoamericana, el fuerte compromiso político y financiero con sus países miembros, el mantenimiento de políticas financieras prudentes (especialmente en tiempos de presión económica) y su política de no condicionalidad. Hoy en día, la CAF es una de las principales fuentes de financiamiento multilateral para la infraestructura y la energía en la región, con aprobaciones superiores a los $10 mil millones a fines de 2011, o un 30% del préstamo multilateral total para América Latina (en comparación con los US$12,4 mil millones para el Banco Interamericano de Desarrollo y los US$13,9 mil millones para el Banco Mundial [véase Ocampo y Titelman 2012]). El papel anticíclico de la CAF en las épocas de turbulencia económica de los mercados internacionales, así como su respaldo a
accionistas cuando el financiamiento se tornó escaso ha sido especialmente valioso. Además de encauzar los fondos desde los mercados internacionales hacia la región, principalmente dirigidos a proyectos de infraestructura, la CAF ha diseñado e