DESARROLLO TECNOLÓGICO FUNDADO EN LA IED Y LA EDUCACIÓN
La mayor apuesta del Gobierno de Singapur fue la de transformar al país en un centro de manufacturas de elevado nivel tecnológico. Para avanzar más rápido, las autoridades locales otorgaron más importancia a la IED que al empresariado local. De acuerdo con una perspectiva a largo plazo, se crearon las condiciones para atraer ciertos tipos de inversiones de empresas transnacionales. Se establecieron incentivos para que estas empresas introdujeran tecnologías avanzadas en el país. Este mecanismo provocó una “selección natural” que favoreció a las empresas poseedoras de tecnologías sofisticadas, en desmedro de las productoras de manufacturas de bajo contenido tecnológico o que hacían un uso intensivo de mano de obra, que optaron por salir del país.
Singapur ha llevado adelante medidas tendientes a crear un entorno empresarial estable y propicio para las inversiones en alta tecnología. Entre esas medidas se pueden mencionar las contribuciones de capital, las exenciones tributarias, los progresos en infraestructura y los avances en el ámbito de la educación. Por estos medios, Singapur ha buscado maximizar los beneficios de la IED, entendidos como el aprendizaje, la absorción de tecnologías y la capacidad técnica, entre otros.
Después de varias décadas de aplicación de este enfoque de desarrollo
industrial, se puede constatar que la IED ha sido un motor importante para el progreso de los sectores de alta tecnología. A pesar de haber estado dirigidas sobre todo a las empresas extranjeras, las medidas aplicadas por el gobierno también han buscado asegurar la competitividad mediante el estímulo a la creación de aglomeraciones, en las que el desempeño del empresariado local ha resultado clave.
El gobierno también ha entendido la importancia de la educación para el progreso tecnológico y ha impulsado modificaciones sustantivas en los planes de estudio de las universidades, en las que se priorizaron las carreras vinculadas a las ciencias exactas y naturales por sobre las de ciencias sociales. Además, el gobierno impulsó el desarrollo de un sistema de capacitación industrial, considerado en la actualidad uno de los más avanzados del mundo.
En 1979 se creó la Junta de capacitación vocacional e industrial, que administra e imparte programas de capacitación a jóvenes recién egresados y trabajadores, concebidos sobre la base de las necesidades de las empresas y que incluyen clases prácticas en las mismas plantas y teóricas en institutos. Estos programas han tenido resultados notables, que han beneficiado principalmente a las grandes empresas, y que se procuró extender también a las pequeñas y medianas. Con tal fin, el
Fondo de desarrollo de recursos humanos, también creado en 1979, ha ayudado financieramente a las pymes en sus actividades de capacitación.
El último avance en lo que a educación y capacitación se refiere es A*STAR (Agency for Science, Technology and Research). Creada en 2002, se trata de un organismo gubernamental que goza de autonomía para desempeñar sus funciones, cuya misión es mejorar la competitividad de la economía de Singapur mediante el fomento de las actividades de investigación y desarrollo, especialmente en el sector público. Comprende varios cuerpos, encargados de distintas áreas relacionadas con la formación de recursos humanos altamente calificados y el impulso del progreso tecnológico. Los cuerpos sustantivos de A*STAR son los consejos de investigación biomédica y de investigación en ciencias e ingeniería, que promueven, apoyan y supervisan las actividades de investigación y desarrollo en el país; la academia de graduados A*STAR, que otorga becas científicas a estudiantes y respalda diversas iniciativas y programas para mejorar los recursos humanos, y, por último, el Exploit Technologies, encargado de velar por la protección de la propiedad intelectual de las creaciones surgidas en los centros de investigación y por el traspaso de las nuevas tecnologías a las industrias.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
b) Malasia: el desarrollo de un sector exportador de manufacturas
En las últimas décadas en Malasia, como en varios países de Asia sudoriental, la atracción de IED se ha constituido en parte integral de sus estrategias y políticas de desarrollo. Este caso permite ilustrar dos de los componentes del modelo de políticas activas e integradas presentado anteriormente: las restricciones y barreras del
marco regulatorio de la IED y un sistema de incentivos basado principalmente en medidas fiscales y orientado a objetivos bien definidos. Ambos elementos están enmarcados e integrados en la política industrial del país.
Malasia lleva adelante una promoción activa y selectiva de la IED, en el entendido de que esta es un motor del crecimiento y de la transformación productiva, principalmente en lo que respecta a la exportación de manufacturas. Las autoridades operan mediante un amplio
sistema de incentivos, acorde con las prioridades estratégicas del desarrollo del país. También existen una serie de restricciones, como la de participación en la propiedad, que limitan la actividad de las empresas extranjeras.
Los inicios de la política de atracción de IED en Malasia se remontan a 1958, con una ley que otorgaba dos años de exención tributaria a proyectos manufactureros considerados pioneros, beneficio que luego se extendió a otros tipos de proyectos. En 1971 se promulgó la nueva política económica en la que, entre otras medidas, se estableció un criterio para la composición de la propiedad de las empresas, de la que los extranjeros podían tener hasta un 30%. En 1975, para cumplir estos requisitos, en la ley de coordinación industrial se previó un sistema en que las empresas manufactureras de cierto tamaño debían solicitar una licencia para operar, lo que significó una baja de la participación extranjera.
En los años ochenta, Malasia inició un giro importante en lo que respecta a su política industrial y de atracción de inversiones, a favor de un mayor hincapié en las actividades manufactureras de exportación. En 1986 se lanzó el plan industrial maestro, en el que se definieron los lineamientos estratégicos para los siguientes 10 años. Con esta iniciativa se relajaron algunas de las condiciones establecidas para la entrega de licencias, de manera de darle un nuevo impulso a la inversión privada. Se permitió hasta un 100% de participación extranjera en proyectos en los que el 80% de la producción estuviese destinada a mercados externos. También se aceptó la IED en otros sectores en los que la capacidad local era limitada. Ese mismo año se promulgó la ley de promoción de las inversiones, que introdujo nuevos incentivos para fomentar las exportaciones, el turismo y la agricultura, así como actividades de capacitación e investigación y desarrollo, entre otras. A partir de entonces, el país registró un crecimiento significativo de las exportaciones manufactureras, particularmente en el sector de la electrónica, dominado por empresas extranjeras. Entre 1985 y 2005, la proporción de las exportaciones correspondiente a productos eléctricos y electrónicos aumentó de un 9% a un 50%.
En 1996 se introdujo el segundo plan de desarrollo industrial para los siguientes 10 años. Era la respuesta a nuevos desafíos que el país enfrentaba y que se reflejaban en un contexto internacional mucho más competitivo, en el que la estrategia de crecimiento basada en el desarrollo exportador y la atracción de IED era utilizada por países que ofrecían menores costos de producción. Por lo tanto, en el nuevo plan se contemplaba la profundización del desarrollo del sector manufacturero, incrementando las actividades de mayor valor en la cadena de producción; el aumento de su productividad y el impulso de los servicios conexos. En este contexto, se flexibilizó el marco regulatorio para la IED, permitiendo hasta un
100% de participación extranjera en la propiedad de una empresa independientemente de su nivel de exportaciones y rubro.
En agosto de 2006 se lanzó el tercer plan de desarrollo industrial para los siguientes 15 años (2006-2020), cuyas líneas estratégicas tienen por fin último transformar a Malasia en un país desarrollado. La IED mantiene su papel preponderante, pero se recalca aún más la necesidad de atraer inversiones en actividades de alto valor agregado. Los tres pilares del plan son los sectores de manufacturas, servicios y agricultura, en los que se apunta hacia un incremento del valor agregado, el uso de la tecnología y la investigación y el desarrollo. Se espera que alrededor del año 2020 Malasia cuente con un sector manufacturero maduro, gracias al desarrollo de 12 subsectores claramente identificados. Además, el plan incluye medidas para obtener el máximo potencial de los recursos naturales y generar productos de alto valor, así como para fomentar el crecimiento del sector de servicios, de acuerdo con las tendencias internacionales.
Los lineamientos de política estuvieron respaldados por el establecimiento de una adecuada institucionalidad. En 1967 se creó un organismo para coordinar y promover el desarrollo industrial del país. Progresivamente, el organismo evolucionó desde un papel fiscalizador a uno más proactivo, vinculado a la promoción de la IED. Actualmente, posee una red de 16 oficinas en el exterior y 10 oficinas en diferentes localidades del país. Entre las principales funciones que ejecuta esta entidad se puede mencionar:
la promoción de la inversión local y extranjera en manufacturas y servicios relacionados;
la planificación y elaboración de propuestas de políticas y de estrategias para el desarrollo industrial, que se presentan al Ministerio de Comercio Exterior e Industrias;
la evaluación de las postulaciones realizadas por los inversionistas, en términos de licencias, incentivos tributarios y exenciones aduaneras;
el apoyo a las empresas en materia de implementación y operación de los proyectos;
la facilitación y la coordinación del intercambio de información entre instituciones relacionadas con el desarrollo industrial.
En Malasia, el sistema de incentivos posee tres características principales: i) está basado en beneficios tributarios; ii) estos responden a la estrategia de desarrollo definida por el gobierno, y iii) la institucionalidad es dinámica, y se adapta y mejora permanentemente. Los principales incentivos utilizados son una exención tributaria de entre un 70% y un 100% por un plazo de hasta 10 años y una asignación de entre un 60% y un 100% del gasto de capital en el que han incurrido las empresas que se
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descuenta del 70% al 100% del ingreso tributable (Gligo, 2007, p. 77).
Entre los requisitos del sistema de incentivos se destaca el hecho de que el inversionista debe demostrar que la operación favorecerá, directa o indirectamente, la distribución del ingreso, el crecimiento del empleo, las exportaciones, la calidad de la producción, la diversificación productiva, el uso de materias primas locales, la capacitación, y la investigación y el desarrollo (Thomsen, 1999). A partir de mediados de los años noventa, los incentivos se vincularon con el plan industrial maestro, orientándose al apoyo de sectores prioritarios; con posterioridad, se han ido modificando para apoyar nuevas estrategias del gobierno. De hecho, en la década de 1990 se hicieron menos generosos y la selección de las actividades que recibían apoyo más estricta (Gligo, 2007, p. 78). Al mismo tiempo, el sistema se ha ido ampliando para incorporar nuevas actividades y productos, entre los que cabe notar los sectores de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC), que reciben un tratamiento especial (Thomsen, 2004).7
En resumen, Malasia se destaca por su capacidad de planificación del desarrollo industrial con un horizonte de 10 a 20 años. Las políticas de atracción de IED adquieren mayor sentido cuando los objetivos a los que contribuyen están claros. En este país asiático, la atracción de IED ha sido clave en la transformación productiva que se llevó adelante, sobre todo en el ámbito de las exportaciones manufactureras y del sector de la electrónica.
c) República Checa: la superación de la desconfianza con respecto a la IED
A inicios de la década de 1990, Checoslovaquia atravesó por profundos cambios sociales, políticos y económicos producto de la disolución de la Unión Soviética. El país abandonó el modelo de planificación centralizada y se dividió en dos nuevos Estados: Eslovaquia y la República Checa.
En 1992, el naciente gobierno checo creó CzechInvest, un organismo encargado de promover al país en el exterior y atraer IED para apoyar la reestructuración y el desarrollo industrial. Con el tiempo se fueron integrando nuevos
programas y servicios para responder a las necesidades de los inversionistas, lo que permitió mejorar la calidad de la oferta del país. Estos cambios han hecho que CzechInvest, inicialmente destinado a la promoción, se transformara en un organismo de desarrollo.8 Es justamente esta capacidad
de adaptarse y evolucionar en función de las necesidades de las empresas y de las estrategias de desarrollo del país lo que determinó los buenos resultados de CzechInvest.
Como resultado de la desconfianza inicial del gobierno y la población a la presencia de la IED, CzechInvest se vio en la necesidad de mostrar rápidamente resultados positivos. A juicio del gobierno, los logros de CzechInvest radican principalmente en tres programas:
Un sistema de incentivos. Creado en 1998 y perfeccionado posteriormente, tenía la finalidad de hacer más atractivo el país para los inversionistas extranjeros. De acuerdo con las autoridades, parte importante del incremento de la IED se le debe a este programa.
El desarrollo de instalaciones industriales. Responde a la necesidad de los inversionistas de contar con instalaciones adecuadas.
Una mejor proveeduría local. Los inversionistas valoran mucho la existencia de proveedores locales de calidad, capaces de desarrollar relaciones con empresas extranjeras. En este ámbito, se destaca el programa de desarrollo de proveedores, que además favorece que el país absorba los beneficios de la IED (véase el recuadro II.2).
La actual estructura de CzechInvest proviene de la fusión de tres entidades con fines complementarios: CzechInvest, institución encargada de la promoción de la IED (y que dio el nombre a la institución que hoy opera); Organismo de desarrollo comercial (orientado al desarrollo de las pymes) y CzechIndustry, dedicada al desarrollo industrial. Esto le ha permitido contar con una estructura y funciones lo suficientemente amplias como para ofrecer soluciones a las necesidades de los inversionistas. Después de la fusión de las tres entidades, la distribución de recursos, tanto financieros como humanos, siguió mostrando una concentración importante en la atracción de IED, tarea que llevan a cabo la división de promoción y la de apoyo a la inversión (Gligo, 2007, p. 67).
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7 El Gobierno de Malasia creó el Supercorredor Multimedia,plan a largo plazo para el desarrollo del sector de las TIC. Esta iniciativa se basa
en la atracción de inversiones extranjeras, para lo cual se desarrolló un decálogo de incentivos y compromisos del gobierno, que incluyen la provisión de infraestructura física y de telecomunicaciones de alto nivel, así como incentivos fiscales especiales.
8 Entre otras cosas, la República Checa se distingue de Irlanda por haber seguido el camino inverso: mientras el organismo de desarrollo industrial
irlandés pasó de ser una agencia de desarrollo a un organismo de promoción, CzechInvest comenzó como un organismo de promoción para convertirse en una agencia de desarrollo.