METODOLOGÍA PARA LA FOCALIZACIÓN: EL CASO DE COLOMBIA
Colombia está pasando de una actitud pasiva a una más proactiva en materia de atracción de IED. Con tal fin, se está trabajando con consultores internacionales para identificar empresas objetivo por sector de actividad y país, según la siguiente metodología:
• Lista corta con criterios iniciales de selección sectorial. Se determinan los sectores hacia los cuales se está dirigiendo la IED a nivel global; los que actualmente
están creciendo en términos de comercio exterior en el ámbito mundial; aquellos que se caracterizan por un alto valor agregado, y los que producen efectos económicos y sociales positivos. • Gráfica de sectores seleccionados de
la oferta en Colombia. Los sectores seleccionados se grafican en una matriz cuyas dimensiones corresponden respectivamente a la oferta colombiana y al interés de los inversionistas.
• Verificación del efecto de cada uno de los sectores para el país. Una vez realizada esta clasificación, se aplican criterios de selección de segundo orden (el efecto en el PIB, el empleo y las exportaciones, así como la definición de los sectores que realmente requieren promoción) con el fin de priorizar ciertos sectores, en los cuales se enfocarían los esfuerzos, tanto en materia de políticas y competitividad como de promoción.
Fuente:Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
b) Instituciones de promoción débiles
Una manifestación concreta de una política activa es la existencia de un organismo de promoción de inversiones, dotado de suficientes herramientas y recursos para ejecutar adecuadamente su labor. De hecho, es el mecanismo más comúnmente usado para promover las ventajas de un país y servir de conexión entre este y los inversionistas. En 2004, existían al menos 160 instituciones de este tipo a nivel nacional y más de 250 a nivel subnacional (OCDE, 2005).
La labor de estos organismos se enmarca en un contexto de competencia internacional cada vez más intensa. En la actualidad, las estrategias de desarrollo exportador basadas en la atracción de IED dejaron de ser patrimonio de los países del sudeste asiático. La favorable evolución de las economías en transición (ex Unión Soviética y Estados de Europa oriental) ha incorporado nuevos agentes en esta competencia lo que, sumado a la aparición de nuevos y grandes competidores como China e India, ha debilitado las ventajas de países que parecían consolidados. Por otra parte, las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones, así como el descenso de los costos del transporte, brindan nuevas posibilidades a los inversionistas, que se ven enfrentados a múltiples alternativas de localización. En este nuevo contexto, la competencia entre los países por atraer IED está aumentado y sofisticándose. Aunque es un fenómeno relativamente reciente, cada vez es más frecuente observar que los países realizan esfuerzos más proactivos y agresivos para atraer los mejores proyectos de inversión de las empresas extranjeras.
En este contexto, los organismos de promoción de inversiones deben hacer su máximo esfuerzo no solo para identificar a los inversionistas que mejor contribuyan a los objetivos del país, sino también para que la oferta del
país se conozca y sea considerada por los inversionistas (en las listas larga y corta). Este desafío incluso está vigente para los países que supuestamente gozan de reconocimiento internacional. Por lo tanto, es necesario contar con entidades con la capacidad y los recursos para competir mundialmente.
En América Latina y el Caribe, la gran mayoría de los países ha constituido organismos de promoción de inversiones o instituciones equivalentes encargadas de centralizar estas funciones. Sin embargo, la actividad de promoción de inversiones en la región es aún bastante incipiente.14 Asimismo, las entidades latinoamericanas
presentan grandes puntos débiles en comparación con las de los países más avanzados de Asia y Europa, entre los que destacan los siguientes:
Orientación poco proactiva y actividad de promoción en el exterior escasa (incluidos seminarios de promoción, visitas a empresas y participación en ferias y eventos).
Escasa conciencia de que se está participando en una competencia mundial por los proyectos de inversión. En general, los países de América Latina y el Caribe consideran que sus verdaderos competidores son sus propios vecinos.
Recursos y presupuesto operativo reducidos. Los organismos de la región, salvo excepciones, operan con presupuestos y una dotación de personal muy inferior al promedio internacional y, en algunos casos, incluso menores que los niveles mínimos. De hecho, un país de ingreso alto gasta en torno a 9,4 millones de dólares y posee una dotación de recursos humanos cercana a las 20 personas para actividades de promoción. Esto contrasta con los 550.000 dólares gastados y las 11 personas contratadas en países de ingresos bajos (Morisett y Andrews, 2004). •
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14 En un estudio realizado por la CEPAL, 12 de las 15 instituciones analizadas fueron creadas o sufrieron cambios relevantes a partir del año 2000
Por lo tanto, los países de América Latina y el Caribe que deseen incrementar la importancia de la IED en sus respectivas economías necesitan asegurarse de que los recursos y el personal dedicados a la atracción de IED sean suficientes para cumplir esta tarea. En este sentido, resultan esclarecedoras las experiencias —logradas o no— de sus vecinos y de otros países que hayan enfrentado desafíos parecidos.
c) Incentivos poco eficientes y mal focalizados
En América Latina y el Caribe el incentivo más utilizado es de tipo fiscal (exenciones del impuesto sobre la renta de las sociedades), principalmente vinculado a la instalación de las empresas en zonas francas y en sectores específicos. El otorgamiento de estos incentivos es de tipo automático y su alcance es general, lo que indica la falta de focalización en su entrega y la ausencia de especificidad en función del tipo de inversión que el país recibe. Además, en países federados (como México, Brasil y Argentina) los estados y provincias tienen autonomía para ofrecer paquetes de incentivos. Sin embargo, esta autonomía se ha traducido en una baja coordinación con el nivel central y, en algunos casos, en competencias de incentivos entre las regiones o estados.
En las regiones más avanzadas en materia de política de IED, predominan dos categorías de incentivos:
En los países del sudeste asiático predomina un modelo basado en una combinación de restricciones —procesos de control, límites a la participación extranjera, listas de exclusión, entre otros— e incentivos fiscales, principalmente rebajas o exenciones de los impuestos sobre la renta. Tal es el caso de Malasia, donde coexiste un sistema de incentivos con uno de restricciones, ambos funcionando coordinadamente de acuerdo con los criterios definidos para el desarrollo nacional. La atracción de IED es selectiva y proactiva, con el fin de mantener la coherencia con los planes de desarrollo industrial con horizontes de 10 a 15 años. Para la adjudicación de los incentivos las empresas deben pasar por un proceso de evaluación •
técnica y sus proyectos deben coincidir con los objetivos nacionales.
En Europa se ha optado básicamente por subsidios directos —financiados por la Unión Europea, el país o los gobiernos locales— para la capacitación, la creación de empleo, la inversión, la investigación y el desarrollo, entre otros. En general, los montos a los cuales se pueden acceder varían según la zona geográfica del país y las normas de la Unión Europea. A diferencia de los incentivos fiscales, este tipo de beneficios pone una presión importante en la disponibilidad presupuestaria de un país, más aún si se utilizan de manera intensiva. En Irlanda, los incentivos financieros son administrados directamente por el organismo de desarrollo industrial (IDA). Como parte de su proceso de negociación con los inversionistas, esta institución puede ofrecer un paquete de incentivos para la contratación, la capacitación, la investigación y el desarrollo, así como para la compra o creación de activos fijos. En 2004, el presupuesto destinado a incentivos en Irlanda fue de 65 millones de euros. Los principales criterios utilizados para su adjudicación son la calidad del empleo creado y la ubicación geográfica, aunque recientemente se están promoviendo los proyectos con uso intensivo de investigación y desarrollo. La principal ventaja de este sistema de beneficios radica en la facilidad para evaluar sus efectos, pues se focalizan en actividades específicas y que son de interés para el país. En la medida que se definan prioridades y que se desee atraer inversiones de características específicas, sería recomendable que los países de América Latina y el Caribe revisaran sus marcos de incentivos y evaluaran la conveniencia de aplicar algunos más focalizados, más aun cuando los países deberán ajustar a corto plazo sus regímenes de zonas francas a los requisitos de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Una mejor focalización de los incentivos no solo permitirá realizar una oferta más competitiva —más adecuada a las necesidades de las empresas— sino también aumentar la probabilidad de sacar mejores beneficios de los recursos que se destinen a incentivos.
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2.
Propuestas para reducir la brecha
Comparar la experiencia de América Latina y el Caribe y la de los países más avanzados no tiene por finalidad proponer un modelo en particular. Cada país posee condiciones estructurales y objetivos propios, que hacen que no exista un sistema único que responda a todos los casos por igual.
Además, la situación objetiva hace difícil reproducir de manera exacta los modelos que han arrojado buenos resultados, básicamente en virtud de restricciones institucionales o de la disponibilidad de recursos. No obstante, estas experiencias representan importantes referencias.
En este contexto, se pretende presentar una serie de recomendaciones que permitan elaborar modelos de atracción de IED acordes con las realidades nacionales. El primer paso es definir los elementos que deberían estar presentes en cualquier modelo que se implemente.
El punto central de todo modelo de política activo o integrado es la decisión de atraer selectivamente un tipo dado de inversión. Esta definición debiera surgir de la confluencia de tres factores:
los objetivos de la política de desarrollo; las ventajas del país, y
las necesidades de los inversionistas.
De la intersección entre las ventajas del país y las necesidades de los inversionistas surgen proyectos viables. No obstante, si estos no coinciden con los objetivos de política del país, no hay razón aparente para ejecutar políticas activas para atraerlos. A su vez, los objetivos de política pueden no coincidir con las necesidades de las empresas, más aun cuando el país no tiene ventajas que lo hagan atractivo para dichos proyectos de inversión. Cuando la IED sea considerada estratégica para el desarrollo del
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país, los países pueden desarrollar la capacidad política e institucional para que se dé una dinámica positiva entre estos tres factores (véanse el gráfico II.8 y el recuadro II.4).
Gráfico II.8
RELACIÓN ENTRE VENTAJAS, NECESIDADES Y OBJETIVOS
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Nicolo Gligo S., “Políticas activas para atraer inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe”, serie Desarrollo productivo, Nº 175 (LC/L.2667-P), Santiago de Chile, enero de 2007. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.07.II.G.18.