ZONAMERICA: UN CASO DE PROMOCIÓN PRIVADA DE LA IED
De capitales uruguayos y belgas, Zonamerica fue pensada originalmente como una zona franca, destinada al comercio con los países del Mercosur. Sin embargo, a poco andar surgieron problemas. Según las regulaciones del Mercosur, los bienes provenientes de zonas francas de los países miembros (salvo las áreas aduaneras especiales de Manaus y Tierra del Fuego) debían pagar aranceles como si vinieran de un tercer país, con lo que se perdió la ventaja con la que se había concebido la empresa.
Paralelamente a esta situación y según la tendencia mundial, la región comenzó a captar el interés de empresas que buscaban nuevas ubicaciones geográficas para prestar servicios (centros de llamadas y servicios compartidos, entre otros). Asimismo, empresas uruguayas de software comenzaron a instalarse en Zonamerica, para hacer uso de los beneficios de la zona franca. A partir de la
identificación temprana de estas tendencias, se decidió dar un giro en la estrategia y constituir un “parque de negocios y tecnología con proyección internacional”.
Existían ciertos factores que hacían atractivo el lugar: por una parte, las características del país —como la estabilidad política, el nivel de educación y la calidad de vida— y, por otra, un interesante marco de incentivos fiscales y aduaneros propios del régimen de zona franca. Zonamerica completó dicha oferta con infraestructura arquitectónica y servicios de telecomunicaciones adecuados a los estándares que requerían las empresas transnacionales. Además, llevó adelante un intenso esfuerzo proactivo para promover internacionalmente su oferta.
Actualmente, Zonamerica cuenta con 182 empresas instaladas y promueve activamente inversiones en siete áreas de negocios: centros de servicios compartidos,
logística y distribución, servicios financieros, consultoría y auditoría, centros de llamadas, tecnologías de la información y biotecnología.
Desde la óptica privada, Zonamerica ha apoyado el desarrollo de un nuevo sector en Uruguay, el de los servicios de exportación, sobre la base de las nuevas tecnologías de información y comunicaciones. El gobierno suministró los incentivos y Zonamerica tuvo la capacidad de utilizarlos para armar una oferta de mayor valor. Sin embargo, esta iniciativa no surge de un esfuerzo concertado entre ambas partes. De hecho, no se ha recopilado información sobre el monto de las inversiones o el empleo generado en Zonamerica. Sería interesante analizar el modo de poner en práctica un modelo similar, en el que la cooperación entre los sectores público y privado se desarrollara desde un comienzo.
E. Conclusiones
Existe un cierto consenso sobre los beneficios potenciales de la IED. Sin embargo, apropiarse de ellos no es un proceso automático y su transferencia y absorción dependerá tanto de las características específicas de la inversión como de las particularidades del país receptor. La posibilidad que tienen los países de aprovechar estos beneficios está ligada a condiciones tales como la formación de la fuerza laboral, la competitividad de las compañías manufactureras locales (y su capacidad para desempeñarse como proveedores de las empresas extranjeras) y la existencia de aglomeraciones asociadas. Los países receptores tienen el desafío de captar estos beneficios ya que, de no mediar las condiciones necesarias, existe la posibilidad de que la empresa extranjera se transforme en una “isla” en el país y que solo una fracción de los beneficios se transfiera a la economía local.
En los países más avanzados, la conciencia de la necesidad de aumentar la probabilidad de transferencia y absorción de los beneficios de la IED ha dado lugar a la adopción de diversas medidas, que pueden clasificarse en las siguientes categorías:
Mejoramiento de la capacidad y competitividad de las empresas locales. El propósito es que su producción cumpla los estándares de calidad y tenga los precios requeridos por las empresas extranjeras para convertirse en sus proveedoras.
Programas para crear vínculos entre empresas locales y extranjeras. Algunos programas de apoyo apuntan a reunir información y contactos para facilitar la contratación de empresas locales (véase el recuadro II.2).
Establecimiento de requisitos para la inversión extranjera. A modo de ejemplo, Malasia ya no entrega incentivos a proyectos con uso intensivo de recursos humanos de baja calificación con el fin de promover las inversiones de mayor valor y en Singapur se favorece que las compañías foráneas establezcan asociaciones de riesgo compartido con las empresas locales.
Evaluaciones ex ante. Estas se orientan a focalizar la promoción, la búsqueda y el apoyo en los sectores, los proyectos y las empresas que pueden brindar los mayores beneficios al país.
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La competencia por atraer IED es cada vez más intensa y los países que están obteniendo buenos resultados en esta competencia son los que, además de tener las condiciones necesarias, están desarrollando políticas activas para captar los beneficios de la IED. Las economías que más se beneficiarán de las inversiones serán aquellas que las hayan focalizado en el contexto de sus objetivos de desarrollo nacional. La experiencia internacional es amplia y lo suficientemente variada como para ofrecer valiosas referencias para cada país.
Desde el punto de vista de la institucionalidad, la mayoría de los organismos de promoción de inversiones de América Latina y el Caribe son relativamente jóvenes, por lo que aún están en un proceso de consolidación y aprendizaje institucional. Si a esto se suma, salvo excepciones, la escasez presupuestaria y de recursos humanos, así como la baja coordinación e integración con otras políticas, se puede concluir que la capacidad de ejecución eficiente de las políticas de atracción de IED tiene espacios para crecer.
Los países deben evaluar sus propias competencias y ventajas y, en función de ellas, delinear en forma realista las estrategias apropiadas para la atracción de inversiones. Para ello, entre otros elementos, se deben desarrollar la capacidad técnica y de evaluación necesaria para el diseño de actividades de promoción efectivas; una asignación de incentivos que garantice que los beneficios de los proyectos sean mayores que los costos, y la identificación de proyectos y empresas que realicen aportes positivos a las estrategias de desarrollo del país.
Los países de la región están avanzando en esta dirección. Se están realizando cambios para consolidar la institucionalidad de promoción de inversiones. Existe conciencia sobre los beneficios y la necesidad de realizar un trabajo de promoción más focalizado, y se están dando los pasos para llevarlo a cabo. De hecho, las políticas se están volviendo más activas. Resta esperar que esta evolución se dé con más velocidad y coherencia, ya que la brecha con los países desarrollados y con los países en desarrollo de Asia es aún muy grande.
Capítulo III
República de Corea: inversiones y
estrategias empresariales en
América Latina y el Caribe
A. Introducción
El proceso de desarrollo de la República de Corea es extraordinario y ofrece importantes enseñanzas para los países en desarrollo. A lo largo del siglo XX, la República de Corea se vio enfrentada a bruscos cambios, en primer lugar debido a la colonización japonesa (1910-1945), luego por su extrema dependencia de la ayuda externa de Estados Unidos, que determinó en gran medida sus opciones de desarrollo después de la segunda guerra mundial, y en tercer término por la pugna mundial entre el capitalismo y el comunismo que, con posterioridad a la guerra de Corea (1950-1953), dejó al país dividido entre el norte comunista y el sur capitalista. En la República de Corea, un país pobre con una economía basada sobre todo en la agricultura y la minería —ambos sectores representaban aproximadamente el 50% del PIB— y un PIB per cápita similar al de países africanos como Mozambique y Senegal, comenzaron a tomarse audaces medidas a comienzos de la década de 1960 dirigidas a lograr una economía independiente (“Jarip Gyongjé”) sobre la base de un “capitalismo dirigido” (“Gyodo Jabon-Jui”). Como consecuencia de ello, las políticas públicas se centraron expresamente en el desarrollo de la capacidad industrial y tecnológica nacional con el fin de adquirir competitividad internacional.
desarrollo de una economía del conocimiento a efectos de transformar al país de “seguidor” en “innovador” en materia de tecnología. Con ese fin, comenzó a centrarse en la reestructuración sostenida de su economía mediante el mejoramiento tecnológico (upgrading) y la innovación en actividades de mayor valor agregado y basadas en conocimiento para avanzar hacia una economía del conocimiento que sustentara mejor el crecimiento del PIB. En la República de Corea se han llevado a cabo actividades muy importantes de investigación y desarrollo y se ha invertido el equivalente a más de la mitad del gasto realizado por el sector privado del mundo en desarrollo en esa área.2 A partir de esa base más sólida, el país se
integró al proceso de globalización y se convirtió en un líder mundial de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, entre otras actividades con un alto contenido de conocimientos especializados. La experiencia de la República de Corea es particularmente relevante para América Latina y el Caribe, ya que el país ha sido capaz de hacer frente a graves desafíos mediante la decisión de reorientar su estrategia de desarrollo en difíciles circunstancias.
El notable aumento del PIB que se produjo en ese período respondió a un proceso de industrialización orientado al exterior, que convirtió a la economía coreana en la décima economía mundial en términos del PIB, la colocó en el duodécimo lugar entre los mayores operadores comerciales del mundo (Invest Korea, 2005a) y elevó su PIB per cápita a una cifra equivalente a dos tercios del promedio del PIB de los países de la OCDE (OCDE, 2003).1 Así es como la
República de Corea se transformó en uno de los principales exponentes del rápido proceso de industrialización conocido como “el milagro de Asia sudoriental”.
A pesar de este crecimiento sideral, a fines del siglo XX el país se vio afectado por una debilitante crisis financiera que lo obligó a reconsiderar su estrategia de desarrollo. Al mismo tiempo, la República de Corea quedó acorralada entre Japón, que se encontraba a la vanguardia del desarrollo tecnológico, y varios países asiáticos que lo seguían muy de cerca, sobre todo China, y ponían en peligro su competitividad internacional. En pocas palabras, el país iba perdiendo competitividad en materia salarial sin crecer desde el punto de vista tecnológico. Ante esta situación, el gobierno optó por fomentar el
1 El PIB real per cápita de la República de Corea aumentó de 1.110 dólares a 12.230 dólares entre 1960 y 2003, mientras que el de México
aumentó de 2.560 dólares a 5.790 dólares en el mismo período (Chen, 2006).
2 La República de Corea llevó a cabo actividades de investigación y desarrollo por industria 35 veces más intensas en términos de proporción del
PIB que México, lo que se tradujo aproximadamente en el mismo nivel de valor agregado en manufacturas (UNCTAD, 2003).
3 Este enfoque ortodoxo ha sido muy criticado por su sesgo neoliberal y por no reconocer el papel impulsor del Estado en el desarrollo que
condujo al éxito de Asia oriental (Amsden, 1994; Kwon, 1994; Lall, 1994; Chang, 1993 y Stiglitz, 1996).
1.
El inicio del crecimiento, 1962-1997
Los principales impulsores de la primera etapa de rápido crecimiento fueron, en un comienzo, los sectores industriales con uso intensivo de mano de obra —prendas de vestir, calzado y electrodomésticos— y más adelante los sectores industriales con uso intensivo de capital —textiles, automóviles, construcción naval y semiconductores. En tan solo tres o cuatro décadas, la República de Corea hizo sentir su presencia en varias industrias manufactureras mundiales mediante un programa de inversiones dirigidas a determinadas actividades, que se tradujo en un dinámico crecimiento. Hacia fines del siglo XX, la industria textil de la República de Corea se ubicaba en el séptimo lugar del mundo por capacidad productiva y en el quinto lugar por exportaciones, según la participación en el mercado mundial o la producción; el país también se ubicaba en
primer lugar en el sector de la construcción naval, en tercer lugar en el sector de los productos petroquímicos y en quinto lugar en los sectores automotor y siderúrgico (Invest Korea, 2005a). En el gráfico III.1 se señala que las manufacturas dinámicas se concentraron en una cantidad pequeña de industrias que, en su mayoría, comenzaron su producción entre 1970 y 2000. En general, el sector manufacturero evolucionó hacia la realización de actividades más complejas y el uso de una tecnología más sofisticada.
La visión clásica de los buenos resultados obtenidos por la República de Corea tiende a centrarse en las reformas de mercado y en el desempeño de las exportaciones (Banco Mundial, 1993), pero estas interpretaciones no tienen en cuenta el elemento principal.3 El país logró
políticas industriales y tecnológicas estratégicas diseñadas e implementadas por un Estado impulsor del desarrollo;4 el
propósito de estas políticas fue fortalecer los conglomerados privados nacionales o chaebol.5 Esa estrategia combinaba
la sustitución selectiva de importaciones con una enérgica promoción de las exportaciones, lo que se traducía en la protección y el subsidio de determinadas industrias que suministraban las principales exportaciones. El gobierno buscó mantener firmemente el control en manos locales y la IED se permitió solamente cuando se consideró necesaria (UNCTAD, 2003). El aspecto más significativo de esta etapa inicial de la trayectoria de la República de Corea —hasta la crisis financiera de 1977— fue la estrategia de desarrollo poco convencional que aplicó el gobierno de ese país para coordinar las decisiones de inversión en la primera etapa de rápido crecimiento.
Gráfico III.1
REPÚBLICA DE COREA: MANUFACTURAS DINÁMICAS, 1970-2000
(En porcentaje del PIB)
4 Doner, Ritchie y Slater (2005) definen al Estado impulsor del desarrollo como el complejo orgánico en el que los organismos burocráticos
expertos y coordinados colaboran con un sector privado organizado para estimular la transformación económica nacional. Aplican este término a los casos de la República de Corea, la provincia china de Taiwán y Singapur.
5 El término chaebol hace referencia al núcleo original de “grandes empresas” coreanas, integrado por varias decenas de grupos corporativos
familiares que se transformaron en agentes privilegiados de la política gubernamental para la industrialización y la exportación. Este proceso comenzó durante el gobierno militar de Park Chung Hee en 1961 y se profundizó con el plan de la industria pesada y química en la década de 1970. Los chaebol eran similares en varios aspectos a los keiretsu de Japón, aunque se observan diferencias importantes. Cabe mencionar que los primeros aún están ampliamente controlados por las familias fundadoras, mientras que los segundos tienden a estar controlados por administradores profesionales. Los chaebol se encuentran más centrados en la propiedad, mientras que los keiretsu están más descentralizados y, hasta hace poco tiempo, estaban conectados mediante la tenencia cruzada de participaciones accionarias. Se prohibía a los primeros ser propietarios de bancos privados (para mantener la ventaja financiera del gobierno mediante la asignación de créditos), mientras que los segundos históricamente se apoyaban en algún banco subsidiario.
6 Según Lim (2003), las sociedades de riesgo entre las empresas y el gobierno constituían el núcleo del modelo coreano y consistían, en un
comienzo, en la administración pública de un riesgo privado. El riesgo de la inversión se compartía mediante garantías gubernamentales para los préstamos a efectos de que los prestamistas internacionales suministraran crédito a empresas privadas coreanas, así como mediante créditos e incentivos directos del gobierno para los exportadores dinámicos, según el desempeño del mercado exportador.
7 Muchos de estos instrumentos de política ya no están disponibles para los países en desarrollo porque han sido prohibidos por acuerdos
multilaterales y bilaterales o han sido desaprobados por instituciones financieras internacionales (Chang, 2002).
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de M-K. Pai, “How are Korea’s core industries faring?”, KIET Industrial Economic Review, vol. 8, Nº 6, Seúl, noviembre-diciembre de 2003.
0 5 10 15 20 25 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Por centaj e del PIB
Prendas de vestir Hierro/acero Automotriz Construcción naval Electrodomésticos Computadoras Semiconductores
El aspecto más singular de la estrategia de desarrollo fue la “sociedad de riesgo entre el gobierno y las empresas”, según la cual algunas empresas privadas nacionales participaron en competencias entre exportadores supervisados por el gobierno para asegurarse préstamos garantizados por este, transformándose de esta manera en agentes del Estado para el cumplimiento de sus planes de desarrollo económico (Lim, 2000).6 Visto
desde otra perspectiva (Rodrik, 2001, 1994), la estrategia nacional buscó aumentar el retorno sobre la inversión privada nacional mediante el otorgamiento de subsidios (préstamos con tasas de interés negativas, garantías gubernamentales, beneficios para las exportaciones), aranceles de importación protectores, la nacionalización del sector bancario nacional, la autorización de ingeniería inversa de productos patentados en el extranjero y la imposición de requisitos de desempeño (equilibrio comercial y requisitos sobre contenido de origen nacional) a empresas extranjeras que operaban en el país.7 Si bien
la idea inicial de desarrollo no excluía formalmente la IED, el gobierno no estaba dispuesto a depender de ella y prefería claramente los préstamos del exterior como forma principal de financiamiento externo a efectos de fortalecer a las empresas nacionales y transformarlas en los principales agentes económicos.
Otro aspecto singular de la estrategia de desarrollo de la República de Corea fue la manera en que promovió la transferencia tecnológica orientada al interior y el desarrollo de la capacidad nacional de absorción para la asimilación y el mejoramiento a partir de las tecnologías recibidas. Según Chung S. (2006), el gobierno contrató préstamos en el exterior en gran escala y los asignó a importantes inversiones en determinadas industrias, lo que condujo a la importación en grandes cantidades de
bienes de capital extranjeros y plantas listas para funcionar. Esto, a su vez, ayudó a las empresas coreanas a llevar a cabo ingeniería inversa de bienes de capital importados a efectos de adquirir las tecnologías necesarias para la estrategia de desarrollo.
Las políticas de sociedad de riesgo entre las empresas y el gobierno, así como de transferencia tecnológica, se consolidaron mediante el emblemático plan para la industria pesada y química de la década de 1970, ya que los productos intermedios —petroquímicos y acero— manufacturados por empresas estatales constituyeron los principales insumos para los sectores textil y de prendas de vestir, automotor y de construcción naval que encabezaron el auge de las exportaciones. A fines de la década de 1970, la inversión en estos sectores representaba casi el 80% de toda la inversión fija en el sector manufacturero, aunque a estos sectores correspondía solamente la mitad del porcentaje de la producción manufacturera (Lim, 2000). El Estado, ciertamente, eligió a los ganadores. En los tres primeros planes de desarrollo quinquenales (1962-1976), el gobierno se centró en la planificación guiada por el Estado mediante el diseño de planes de inversión sectorial y la movilización y asignación de recursos internos y externos para respaldar su implementación. A partir de entonces, en los tres planes de desarrollo quinquenales siguientes (1977-1991), el gobierno modificó su rumbo hacia una planificación más indicativa mediante el otorgamiento de un papel más importante a la iniciativa privada (Woo, 2006).
Muchos de los sectores manufactureros dinámicos llegaron a alcanzar su mayor participación en el PIB manufacturero durante este período. En el gráfico III.1 se muestra que el sector textil y de prendas de vestir llegó al 21,3% en 1975 y que el sector de los electrodomésticos alcanzó un 4,1% en 1990. Los sectores de maquinaria en general y automóviles llegaron a un nivel máximo del 3,1% y el 9,0%, respectivamente, en 1995 y los sectores de productos químicos industriales, hierro y acero, y la construcción naval llegaron a su punto más alto en 1998