Independientemente de que hayamos interpuesto una reconsidera- ción, una apelación o una revisión, el inicio de cualquiera de estos re- cursos genera una serie de efectos. De esta manera la interposición de los recursos administrativos genera efectos jurídicos en el procedi- miento, y en especial, respecto al acto impugnado. El efecto esperable por parte del administrado es la revisión del acto a fin de que la Admi- nistración acceda a lo solicitado por él. Además, los recursos pueden generar la suspensión de los efectos del acto impugnado, y en espe- cial, pueden acarrear el agotamiento de la vía administrativa(49).
7.1. Con relación a los plazos
En el Derecho Comparado la doctrina suele distinguir entre dos gran- des niveles de efectos, como ya se señaló en al párrafo anterior: un pri- mer plano, vinculado a los efectos que genera con respecto a los pla- zos; y uno segundo, no menos importante que el anterior, relacionado con las repercusiones jurídicas del acto impugnado.
(48) STC Exp. Nº 1682-2004-AC/TC, f. j. 6, del 16 de noviembre de 2004. (49) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. El procedimiento... Ob. cit., p. 285.
- Suspende plazos para recurrir
Consecuencia del primer efecto aquí mencionado es lo referido, en líneas generales, a que la interposición de un recurso adminis- trativo suspende los plazos para recurrir, e incluso, de acuerdo con lo planteado en otros países, aunque estos recursos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable.
- Suspende plazos por prescripción
También otro efecto con respecto a los plazos es que una vez interpuesto un recurso administrativo, este debiera lógicamente traer como resultado la suspensión de los plazos de prescripción.
- Suspende plazos de impugnación contencioso-administrativa
Finalmente, queda claro que la interposición de un recurso admi- nistrativo suspende los plazos de una impugnación judicial ulte- rior; es decir, paraliza el plazo que tiene el administrado para acu- dir a la vía contencioso-administrativa.
7.2. Con relación a los efectos del acto recurrido
- Regla general
La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá la ejecu- ción del acto impugnado. Ello es coherente con lo dispuesto por la LPAG en materia de ejecutoriedad del acto administrativo; en consecuencia, las decisiones de la Administración se ejecutan, en principio, no obstante que el administrado se oponga a ellas.
- Excepciones
No obstante la regla general ha señalado precedente de que los re- cursos no suspenden la ejecución de los actos administrados im- pugnados, un ejemplo de lo contrario; es decir, una excepción al principio de ejecutoriedad la encontramos en la Ley de Contra- taciones del Estado, en la cual se establece que la interposición de un recurso de apelación contra el acto de otorgamiento de la
buena pro suspende el proceso de contratación(50). La razón de
esta disposición estriba en el propio interés público, puesto que podría celebrarse un contrato administrativo basado en un acto administrativo inválido.
La autoridad a quien competa resolver el recurso podrá suspen- der de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) que la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difí- cil reparación. Esta verificación corresponde a la Administración, con lo cual la facultad de suspensión sigue teniendo un carácter eminentemente discrecional, no obstante que la alegación de los posibles perjuicios y la prueba de estos corresponden a quien soli- cita el recurso(51); y, b) que se aprecie objetivamente la existencia
de un vicio de nulidad trascendente que haga suponer que el re- sultado va a ser la declaración de nulidad del acto. Este precepto también resulta común en el Derecho Comparado, en especial el español.
La decisión de la suspensión del acto administrativo se adoptará previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el per- juicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto re- currido. Asimismo, al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas que sean necesarias para asegurar la protección del (50) Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, D.S. Nº 184-2008-EF
Artículo 108.- Efectos de la interposición del recurso de apelación
La interposición del recurso de apelación suspende el proceso de selección. Si el proce- so de selección fue convocado por ítems, etapas, lotes, paquetes o tramos, la suspensión afectará únicamente al ítem, etapa, lote, paquete o tramo impugnado.
Son nulos los actos expedidos con infracción de lo establecido en el párrafo precedente. Tanto la entidad como el Tribunal, según corresponda, deben informar en la ficha del proceso de selección obrante en el Seace la interposición del recurso de apelación, el mismo día de su interposición.
(51) Sobre este punto: DE LA SERNA BILBAO, Blanca Nieves. “Las medidas cautelares”. En: Documentación administrativa. Nºs 254-255, Ministerio para las Administraciones Públicas, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1999, p. 190.
interés público o los derechos de terceros y la eficacia de la reso- lución impugnada(52).
Por último, la suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o el correspondiente proceso contencio- so-administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judi- cial disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo las cuales se decidió esta. Es necesario señalar que en el proceso con- tencioso-administrativo resultan especialmente procedentes las medidas cautelares innovativas y no innovativas, las que pueden implicar la suspensión del acto administrativo respecto del cual se inició dicho proceso judicial.
7.3. Con relación al procedimiento recursivo
- Abre un procedimiento nuevo de segunda instancia
Cuando es interpuesto un recurso administrativo se da inicio a un nuevo procedimiento que es seguido para sustanciar y decidir la controversia iniciada por esta interposición, en donde debe abrir- se un debate para analizar detenidamente los extremos del con- tradictorio y resolverse conforme a derecho. Este procedimiento demanda la existencia de pruebas, actuación, análisis y decisión dentro de un cauce de sustanciación que denominamos procedi- miento recursal.
- Determina la litis a ser revisada por la autoridad
Al ser presentado un recurso administrativo lo que se busca es mo- dificar o variar un acto administrativo que afecta algún interés del administrado, por lo que al plantearse se determina la litis para que sea revisada por la autoridad y se pronuncie al respecto ya sea con- firmando el acto recurrido o revocándolo y expidiendo uno nuevo. Sobre el particular, debe recordarse que el artículo 5.4 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, esta- blece que el contenido del acto administrativo debe comprender
todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los admi- nistrados, pero pudiendo involucrar otras no propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibi- lidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, apor- ten las pruebas a su favor. De esta manera este artículo permite comprender aspectos no planteados en el recurso.
8. Obligación de resolver y silencio administrativo en materia