La queja no es un recurso administrativo

De un análisis de lo señalado por la doctrina y lo establecido en la norma- tiva comparada, la LPAG establece que en cualquier momento los admi- nistrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos estable- cidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva (artículo 158, inciso 1 de la LPAG). Sin embargo, la queja no resulta ser un recurso administrativo –contra- riamente a lo señalado por algún sector de la doctrina comparada(46)_–,

sino más bien un mecanismo de corrección (un remedio procesal) de

deficiencias funcionales en el procedimiento. Todo esto, teniendo en cuenta que la queja administrativa constituye un remedio procesal regulado expresamente por la LPAG mediante el cual los administra- dos pueden contestar los defectos de tramitación incurridos, con la finalidad de obtener su corrección en el curso de la misma secuencia. La naturaleza de la queja es diferente a la de los medios impugnati- vos o recursos. Como afirma Garrido Falla “no puede considerarse a la queja como recurso –expresión del derecho a la contradicción– por- que al presentarse un escrito quejándose de uno o más funcionarios, no se está tratando de conseguir la revocación o modificación de una resolución sino que el expediente, que no marcha por negligencia de uno o más servidores públicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea tramitando con la celeridad que las normas quieren y que el interesado espera”(47)_.

A diferencia del derecho judicial donde la queja resulta un verdadero recurso ante la denegatoria a la posibilidad de contestar una decisión concreta, en lo administrativo, su naturaleza no es de recurso ya que exclusivamente contesta conductas. En tal sentido, la queja adminis- trativa se aproxima más a la denuncia que al recurso, diferenciándose con ella, solo en el interés personal característico de la queja.

Procede su planteamiento contra la conducta administrativa –activa u omisiva– del funcionario encargado de la tramitación del expedien- te que afecte o perjudique derechos subjetivos o intereses legítimos del administrado, como pueden ser, por ejemplo, una conducta mo- rosa o negligente que dilate el procedimiento; la omisión de enviar al superior el expediente donde se ha presentado algún recurso; la obs- trucción a los derechos de presentar escritos, a informarse, a presentar prueba; la prescindencia de trámites sustanciales; el ocultamiento de piezas del expediente; y, cualquier acción que importe distorsión o in- cumplimiento de cualquier trámite o plazo. Todas estas circunstan- cias afectan el derecho al debido proceso administrativo.

(47) GARRIDO FALLA, Fernando. La Ley de Procedimientos Administrativos. Serie Estu- dios Administrativos. Editora Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996, p. 105.

Además, la queja está prescrita para reclamar contra cualquier de- fecto de tramitación y especialmente los que supongan paralización o infracción de los plazos respectivamente señalados; sin precisar si también procede su interposición ante el incumplimiento del pla- zo máximo para resolver la petición o el recurso. Resulta importante aclarar este tema por cuanto en otras legislaciones se encuentra ex- ceptuado expresamente este supuesto, por considerar que para esta desviación el remedio específico es el silencio administrativo. Ante el sigilo de nuestra legislación, consideramos que la queja procede in- cluso en este caso.

El trámite de la queja reconoce algunos roles específicos a los sujetos partícipes. Un sujeto activo o actor principal que plantea y sustenta el defecto de tramitación incurrido en su contra. Un sujeto pasivo o autoridad responsable de la supuesta omisión o defecto cuestionado, quien durante la substanciación de la queja debe exponer sus descar- gos en un informe escrito. Finalmente se encuentra el agente ante el cual se presenta y a quien compete resolver la queja, llamado sujeto decisor que es el superior jerárquico inmediato al quejado, con com- petencia disciplinaria suficiente sobre el subalterno. En este sentido, la queja como ya se mencionó, se presenta ante el superior jerárqui- co de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo elige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de lo solicitado.

La queja, a diferencia de los recursos administrativos, generalmen- te no contempla un plazo legal para interponerla, pero resulta lógico plantearla tan pronto como el interesado conozca de la conducta des- viada. Dicho ordenamiento se limita a establecer que “en cualquier momento (…) pueden formular queja contra los defectos de trami- tación (…)”, sin preocuparse por determinar un límite final a la posi- bilidad de presentar una queja administrativa. La misma naturaleza teleológica de la queja permite afirmar que el término final implíci- to para la procedencia de la queja es la propia extensión del procedi- miento administrativo en el cual haya acontecido la actuación con- testada. Ello se deriva de considerar que si el objetivo de la queja es alcanzar la corrección en la misma vía, entonces para admitirla como

tal, la obstrucción debe ser susceptible de subsanación en el procedi- miento. Resultaría inconducente plantear una queja cuando el fon- do del asunto ya ha sido resuelto por la autoridad o el procedimiento haya concluido. Solo si el defecto fuere grave cabría posteriormente cuestionar el procedimiento, pero no en vía de queja, sino de petición de nulidad si se hubiera prescindido de las normas esenciales del pro- cedimiento. Por ello, podemos concluir en que la queja podría presen- tarse solo, en tanto en cuanto el defecto que lo motive pudiera aún ser subsanado por la Administración, por así permitirlo el estado del desarrollo del procedimiento.

En cuanto a la substanciación de la queja hay que tener presente que el superior se orientará con celeridad a verificar la certeza de la impu- tación realizada a la conducta del funcionario quejado, pero sin sus- pender el procedimiento administrativo ni obstaculizar la posibilidad de que la Administración de oficio proceda a subsanar la falla incurri- da. Para el efecto, la tramitación consistirá básicamente en investigar el defecto indicado en el escrito del interesado y en reclamar un in- forme, que a modo de descargo, preparará el funcionario quejado, sin dar lugar a ningún trámite adicional o apertura a prueba.

Con respecto al plazo para la resolución a la queja presentada, por ser de interés público mantener un correcto servicio administrativo y la necesidad de dilucidar la queja antes de la resolución de la causa, la LPAG ha fijado un breve plazo de tres días hábiles para su resolu- ción.

Por último, y para dejar en claro que la queja no puede ser entendi- da –además de las características ya señaladas– como un recurso, los efectos propios de una queja declarada fundada son: a) subsanar la debida tramitación del procedimiento administrativo; y, b) iniciar un expediente sobre la responsabilidad incurrida por el funcionario pú- blico. Efectos que divergen completamente a los recursos adminis- trativos.