tio in peius
La autoridad administrativa que conoce del recurso puede pronun- ciarse de las siguientes formas:
- Resolución estimativa (total o parcialmente)
Cuando la autoridad estime conforme el pedido del administra- do y emita una decisión en el mismo sentido.
- Resolución desestimativa
Cuando la autoridad no encuentre sustento jurídico o fáctico a la pretensión del administrado y como tal emita un parecer adverso al petitorio.
- Resolución de inadmisibilidad
Cuando, no obstante la exigencia de subsanación de la autori- dad, el administrado no presente los documentos o información que hace admisible el recurso presentado. Debe señalarse que la inadmisibilidad siempre será decidida por la autoridad que cono- ce del recurso y no por quien lo deba tramitar al competente.
- Resolución de nulidad con decisión de fondo o devolución de expediente
La norma incorpora una regla de precedente en materia de reso- lución de expediente en cuyo procesamiento se aprecie haber in- currido en causales de nulidad.
Anteriormente, siguiendo las reglas procesales judiciales, la autoridad del recurso procedía a declarar la nulidad y devolver lo actuado al que conoció el proceso para reponer la causa al estado anterior. Esta situa- ción tenía serios inconvenientes en el ámbito administrativo: primero, atentaba contra la celeridad del procedimiento, por cuanto probable- mente habiéndose acogido el recurso al administrado, y estando la materia evidentemente clara, se posponía la resolución final del caso; en segundo orden, esta acción favorecía las conductas elusivas de las autoridades superiores que ante casos complejos, recarga de labores,
o simplemente por evitar analizar completamente los casos, prefería identificar un error o causal aparente o real de nulidad, para determi- narla, devolver el expediente y transferir la carga nuevamente al in- ferior.
Por ello, ahora la normativa exige que la autoridad del recurso, cuan- do advierta la nulidad, la declare, pero además dicte resolución de fondo. Si requiere actuación de elementos probatorios complemen- tarios está habilitada para ello. La única excepción será cuando de la lectura del expediente alcanzado no pueda apreciarse íntegramente la información instruida como para resolver el caso.
Ahora, es importante mencionar que como bien sabemos, para el Derecho Procesal en general, la congruencia implica que la decisión comprenda todas las pretensiones y fundamentos propuestos por los interesados durante el procedimiento, de tal modo que con la resolu- ción se emita íntegramente opinión sobre el recurso concreto y sobre los argumentos expuestos.
En el campo procesal administrativo, la aplicación de esta figura pre- senta sus matices propios, ya que el funcionario público no agota su cometido y obligaciones con el análisis y pronunciamiento sobre lo expuesto por el recurso del administrado, sino que a aquel le corres- ponde, como proyección de su deber de oficialidad y satisfacción de los intereses públicos, resolver sobre cuantos aspectos obren en el ex- pediente, cualquiera sea su origen. Por ello, la congruencia en el pro- cedimiento administrativo adquiere singularidad hasta configurar la necesidad de que la resolución decida imperativamente cuántas cues- tiones hayan sido planteadas en el expediente, aportadas o no por el recurso. En tal sentido, el contenido mismo del expediente y no los extremos planteados por el recurso es el límite natural al requisito de la congruencia de las resoluciones administrativas.
En general, la promoción del procedimiento recursal no produce el efecto delimitador del contenido de las subsiguientes actuaciones procesales, como sucede en el proceso judicial. Por ello, la Adminis- tración debe pronunciarse no solo sobre lo planteado en el recurso sino también sobre otros aspectos que pudieran haber surgido du- rante la tramitación del expediente, provengan del escrito inicial, de
modificaciones cuantitativas o cualitativas posteriores al recurso, o de la información oficial a que se tuviere acceso y consten en el ex- pediente.
Lo que sí afectaría el derecho de defensa del administrado y encu- briría una desviación del poder sería permitir al funcionario decidir sobre aspectos no planteados en el expediente y, consiguientemente, sobre los cuales no han mostrado su parecer los interesados. Del mis- mo modo, contraviene al ordenamiento que la instancia decisoria no se pronuncie sobre algunas pretensiones o evidencias fundamentales aportadas en el procedimiento (incongruencia omisiva). Ambas cir- cunstancias constituyen incorrecciones del procedimiento, suscepti- bles de contestación y sanción.
En tal sentido, la congruencia en las resoluciones administrativas im- porta:
- Que la resolución decida todos los argumentos del recurso de los administrados. El supuesto básico es que la autoridad debe tener en cuenta todas las alegaciones de los administrados, sea que se les acoja o sea que se les desestime, según corresponda conforme a la legalidad.
- Que la resolución decida otras cuestiones derivadas del procedi- miento. Siempre que ellas surjan del expediente administrativo y que el administrado haya tenido oportunidad de apreciarlas. Ello responde al deber de legalidad objetiva con que debe actuar la Administración en todos sus actos.
- Que en ningún caso se agrave la situación inicial del interesado (reformatio in peius). En este extremo, si de la instrucción de un procedimiento a iniciativa de parte, la autoridad llega a la convic- ción de que la petición es injustificada y que más bien debe dic- tar un acto de gravamen que agrave la situación del administrado, no puede hacerlo dentro del mismo procedimiento, sino concluir este desestimando el pedido y disponiendo el inicio de un proce- dimiento de oficio.
Ahora, es importante detenernos un momento en lo que respecta a la reformatio in peius (reforma peyorativa) en los procedimientos
recursales. En ese sentido, como se sabe, la prohibición de la reforma- tio in peius en el ámbito administrativo significa la situación que se produce cuando la condición o el estatus adquirido resulta desmejora- do o empeorado a consecuencia exclusivamente de la revisión produ- cida por un recurso administrativo. En síntesis, es la reforma del acto administrativo en perjuicio del recurrente, quien ve agravada su situa- ción o estatus por la resolución de primera instancia, que ha sido ob- jeto de su propio recurso. La posibilidad de la reformatio in peius ha sido práctica constante en nuestra Administración Pública nacional, argumentando que ello importa la globalidad de la decisión y el im- perativo de la legalidad administrativa.
Se dice en su favor que el principio de legalidad a que debe someterse la Administración exige que si una autoridad en una segunda vuelta o mediante la revisión superior detecta un error de derecho, una in- fracción del ordenamiento o una equivocación en la apreciación o va- loración de los hechos probados, debe ser corregido sin demora, y ello se produce por igual si favorece o perjudica al administrado. Por esta tesis, se afirma, la Administración debe corregir cualquier error detec- tado en el procedimiento recursal con independencia de que favorez- ca o le perjudique al recurrente. Sin embargo, estas argumentaciones desconocen la esencia institucional y garantista del derecho al recur- so administrativo, de ahí que pueda preguntarse válidamente ¿cómo una garantía del administrado puede tornarse contra él mismo agra- vando su situación? Esta situación, además de la vigencia del princi- pio de predictibilidad, cede a la posibilidad de resolver un recurso ad- ministrativo en agravio del recurrente.
La inclusión dentro de nuestro ordenamiento de la prohibición de la reformatio in peius no quiere decir de modo alguno que las autorida- des superiores queden vinculadas por lo resuelto por las autoridades inferiores, y con ello, afectar la viabilidad del control interno que el recurso permite a las autoridades superiores. Lo que se busca es pro- teger al administrado, pero no anular la potestad superior de revisión. Por ello, la autoridad superior que percibe la existencia de vicios o de- fectos en la resolución del inferior, puede recurrir a las técnicas de re- visión de oficio (nulidad de oficio, revocación, etc.) o disponer la ins- tauración de un procedimiento de oficio para analizar el caso.
11. El recurso como presupuesto de la demanda contencioso-