En agosto de 1904, el ministro de Relaciones Exteriores argentino, José A. Terry, entregó al jefe de la misión diplomática chilena en Buenos Aires, Francisco Vergara Donoso, un proyecto de convenio relacionado con la delimitación en el canal Beagle. Este proyecto decía que el eje del canal Beagle no había sido trazado hasta ese momento y que era “la única sección de la frontera común a las dos naciones cuya demarcación material no ha sido aún hecha”, por lo que se “procederá a determinar el eje del canal Beagle por dos peritos que serán nombrados, uno por el Gobierno de la República Argentina y el otro por el de Chile, dentro del plazo de dos meses de aprobada esta convención”59
.
El proyecto no fue aceptado por Chile y la Oficina de Límites de dicho país, dirigida entonces por Alejandro Bertrand, elaboró un nuevo proyecto, que no prosperó. En 1905 surgió otro proyecto por el lado de Argentina, al que la Oficina de Límites chilena formuló diversas observaciones60. Culminaba tal instrumento diciendo: “Los gobiernos de Chile y de la República Argentina por medio de sus representantes diplomáticos en Inglaterra remitirán al gobierno de S.M. Británica el resultado de las operaciones técnicas practicadas conjuntamente con el texto del Tratado de Límites de 1881 y los demás antecedentes históricos y geográficos que estimen pertinentes, para que, de conformidad con el mismo Tratado y el de Arbitraje del 28 de mayo de 1902, se digne a dar su fallo en la divergencia suscitada entre ambos gobiernos”61
.
Tres meses después de que las observaciones fueran presentadas, el gobierno argentino expresó al jefe de la misión diplomática de Chile en Buenos Aires que
59
Parte expositiva y artículo 1 del proyecto. Véase Santibáñez, Los derechos de Chile en el Beagle, Santiago, Editorial Andrés Bello, 1969, p. 133.
60
Santibáñez, op. cit., p. 136.
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estimaba necesario que previamente, y antes de someterse la controversia al árbitro, se hicieran diversos estudios en la zona62.
El 28 de junio de 1915 se suscribió un convenio de arbitraje que decía: “El gobierno de Su Majestad Británica, en el carácter de árbitro designado por los Tratados de 17 de abril de 1896 y de 28 de mayo de 1902, entre Chile y la República Argentina, procederá a determinar, de acuerdo con los Tratados vigentes, a cuál de las Altas Partes Contratantes corresponde la soberanía sobre las islas Picton, Nueva y Lennox e islotes adyacentes e islas que se encuentran dentro del canal Beagle, entre Tierra del Fuego por el Norte y península Dumas e isla Navarino por el Sur”. También se estipuló que la cuestión se sometería al árbitro “por medio de una nota firmada conjuntamente por los representantes diplomáticos de ambos países ante el gobierno de Su Majestad Británica” y que el mismo árbitro fijaría el procedimiento a que debía ajustarse la sustanciación y el fallo de la cuestión.
El convenio, denominado Protocolo de 1915, fue aprobado tanto por el Senado de Chile como por el de Argentina, pero quedó pendiente de aprobación en la Cámara de Diputados de cada país.
En la Conferencia de Mendoza de 1933, ambos cancilleres acordaron “buscar cuanto antes la solución del canal Beagle, por arreglo directo; en subsidio, acelerando la ratificación por los dos gobiernos del Protocolo de 1915, para llegar a la realización del arbitraje que en él se estipula, por ser ésta la única cuestión pendiente entre los dos países”63
.
En 1938, “con el propósito de que sea resuelta la única controversia que actualmente existe entre ambos países, o sea, la relativa a determinar a cuál de ellos corresponde la soberanía sobre las islas Picton, Nueva y Lennox e islotes adyacentes e islas que se encuentran dentro del canal Beagle en el espacio comprendido entre la Tierra del Fuego, la península Dumas e isla Navarino”, acordaron designar árbitro a Homer S. Cummings, Procurador General (Attorney General) de los Estados Unidos de
62
Se señala que en esta determinación incidió la publicación del libro The Countries of the King’s Award, en el que el delegado del árbitro, coronel Sir Thomas Hungerford Holdich, daba su opinión sobre los límites en el canal Beagle, cuyo trazado dejaba para Chile las islas en disputa. Santibáñez, op. cit., p. 136.
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América64. En un primer momento se había propuesto al Presidente de la Corte Suprema de Estados Unidos, Charles Hughes, que había actuado en conflictos limítrofes de algunos países centroamericanos65.
El Protocolo no fue aprobado por ninguno de los dos Parlamentos y en 1939 Cummings renunció a su cargo, lo que dio motivo a un cambio de notas, sosteniendo Chile que el arbitraje se había confiado a la persona del señor Cummings y Argentina que el árbitro era el Procurador General66.
En 1954 las respectivas cancillerías alcanzaron un principio de acuerdo y al año siguiente el gobierno de Buenos Aires envió a Santiago un proyecto de tratado que dividía por la línea media el Canal y contemplaba la designación de un árbitro, “quien procederá a determinar, de acuerdo a los tratados vigentes, a quién corresponde la soberanía de las islas Picton, Nueva y Lennox e islotes adyacentes, situados al este del Meridiano 67° 15’ de longitud oeste de Greenwich”67
.
El proyecto había sido elaborado por la Comisión Mixta de Límites Argentino- Chilena y en los considerandos ponía de relieve que “para dirimir el diferendo la solución arbitral es la que corresponde, de conformidad al espíritu de verdadera confraternidad internacional que reina” entre ambas Repúblicas. También destacaban los considerandos que la línea divisoria acordada “fue propuesta en 1905 por el Convenio Rodríguez Larreta-Vergara Donoso, el que, a pesar de no haber sido ratificado, ha quedado subsistente en esta parte desde entonces, por cuanto la línea divisoria que en él se menciona es la que separa las islas sobre las cuales ejerce jurisdicción efectiva una y otra Nación en la actualidad, habiendo además ambos países colocado faros y balizas, lo que importa su tácita aceptación”. Finalmente, el tratado que debía basarse en ese proyecto no fue firmado.
Antes de finalizar la década de 1950, los incidentes en el islote Snipe, ubicado en la zona del litigio, ocuparon el centro de la atención. La Armada Argentina retiraba
64
Protocolo de Arbitraje suscrito en Santiago el 4 de mayo de 1938.
65 Santibáñez, op. cit., p. 144. 66
Ibíd., p. 145.
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cada baliza colocada allí por sus pares trasandinos y colocaba en su lugar una baliza con identificación argentina, hasta que finalmente ocupó el islote con autorización del presidente Frondizi. Citado a la Casa Rosada el embajador de Chile, Sergio Gutiérrez Olivos, se le informó de la situación, y al preguntar cuál era la solución, recibió como respuesta: “Ni colores argentinos ni colores chilenos”68
.
El 17 de agosto de 1958 se firmó una declaración conjunta diciendo que los gobiernos de ambos países “acuerdan retrotraer la situación de hecho y de derecho en el islote Snipe a la que existía antes del doce de enero pasado, y consecuentes con sus anhelos de paz y armonía convienen en el retiro de las fuerzas argentinas que se encuentran en el mismo”. Agrega la declaración que las partes “reafirman su intención de recurrir a los medios de solución pacífica de controversias internacionales para llegar a la brevedad al arreglo de los problemas limítrofes pendientes en la mencionada zona, acordando el mantenimiento de la situación existente hasta tanto se llegue a la demarcación definitiva”.
El presidente Arturo Frondizi viajó a Santiago en febrero de 1959 y en esa ocasión firmó con Jorge Alessandri, el jefe de Estado anfitrión, la Declaración de Los Cerrillos:
Consecuentes con su permanente tradición de amistad y con los imperativos que derivan de su vinculación geográfica y económica, lo cual no hace sino subrayar la honrosa responsabilidad que a ambas naciones cabe en la causa de la unidad de América, expresan su categórica determinación de entrar de inmediato en negociaciones encaminadas a encontrar las fórmulas arbitrales adecuadas que permitan resolver los diferendos existentes, como asimismo aquellas que eviten toda posibilidad de que este tipo de cuestiones pueda en el futuro entorpecer su amistosa convivencia y la prosecución de las tareas que ambos se proponen compartir en pro de la integración política y económica de América.
Abonando la decisión expresada en esa declaración conjunta, Arturo Frondizi dispuso que “toda autoridad civil o militar argentina, sin perjuicio de los derechos y deberes que las normas jurídicas de carácter internacional asignan a cada Estado, se
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abstendrá de ejecutar actos que puedan perturbar las cordiales relaciones existentes entre ambos países”69
. En Santiago, similares instrucciones impartió el presidente Jorge Alessandri.
Los acuerdos de junio de 1960 no entraron en vigor, como se ha dicho antes, y el próximo paso fue la Declaración Conjunta suscrita el 6 de noviembre de 1964, uno de cuyos párrafos decía: “Que en relación con la nota de fecha 30 de octubre de 1964 mediante la cual el Gobierno Argentino ha puesto en conocimiento del Gobierno de Chile su decisión de someter la controversia existente en la zona del canal de Beagle a la Corte Internacional de Justicia, ambos gobiernos coinciden en llevar adelante dicha acción judicial. Con tal objeto iniciarán conversaciones con miras a lograr los entendimientos necesarios para someter el caso al mencionado Tribunal, sin perjuicio de los arreglos directos a que puedan llegar las partes”70
.
A comienzos de 1966, el canciller Zavala Ortiz decía en Buenos Aires: “Tenemos necesariamente que buscar la negociación directa y poner en marcha el mecanismo muy inteligentemente establecido por el Protocolo de 1941”. Destacaba además que tanto en la declaración del 6 de noviembre de 1964 como en la de octubre de 1965 ambos gobiernos habían confirmado tal criterio71.
En agosto de 1967, una goleta argentina, Cruz del Sur, fue obligada a salir del canal por el patrullero chileno Marinero Fuentealba. La primera embarcación se encontraba pescando centolla a unos 400 metros de la isla Gable. Y a fines de noviembre, la cañonera Quidora navegó sin autorización previa en aguas de jurisdicción argentina, en Ushuaia. Argentina protestó por esa incursión y el gobierno trasandino, si bien reconoció que el buque de guerra había ingresado en el mar territorial argentino,
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Decreto N° 12.523 del 5 de octubre de 1959. Dicho decreto agregaba: “Toda autoridad civil o militar argentina que creyera que un acto ejecutado o por ejecutarse por alguna autoridad civil o militar chilena vulnerara los derechos de su país en las zonas donde existen cuestiones de límites, se abstendrá de tomar medidas por sí misma y (…) se limitará a poner esos hechos en conocimiento inmediato de su propio gobierno, el cual resolverá y adoptará al respecto el curso de acción que juzgue apropiado, por la vía diplomática regular, considerando fundamentalmente la firma voluntad de ambos gobiernos de mantener las cordiales relaciones entre los dos países”.
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Párrafo 5 de la Declaración Conjunta de los cancilleres de Argentina y Chile del 6 de noviembre de 1964.
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señaló que el Quidora tuvo que desviarse debido al fuego con fines intimidatorios del aviso Irigoyen.
En diciembre de 1967, Chile solicitó la intervención del árbitro británico basándose en el artículo 5 del Tratado General de Arbitraje de 1902, según el cual “en defecto de acuerdo, cualquiera de las partes podrá solicitar la intervención del árbitro, a quien corresponderá fijar el compromiso, la época, lugar y formalidades así como resolver todas las dificultades procesales que pudieran surgir en el curso del debate. Los compromitentes se obligan a poner a disposición del árbitro todos los medios de información que de ellos dependan”.
La respuesta argentina, cursada a través de una nota entregada al embajador chileno en Buenos Aires, expresaba sorpresa por la decisión adoptada, teniendo en cuenta que ambos gobiernos habían acordado en 1964 someter la controversia a arreglo judicial con intervención de la Corte Internacional de Justicia. Santiago contestó en marzo de 1968, manteniendo su posición de someter el asunto al arbitraje previsto en el Tratado de 1902.
El embajador argentino en Londres hizo saber al Foreign Office que la iniciación de un procedimiento de arbitraje sin el consentimiento de Buenos Aires produciría una crisis en las relaciones argentino-británicas72. Hubo entonces un impasse, y en los meses de marzo y abril de 1970 se llevaron a cabo negociaciones en Buenos Aires y Santiago en un intento por lograr algún acuerdo que destrabara la solución del conflicto.
Los días 12, 13 y 14 de mayo de 1970 se llegó a un acuerdo sobre “un eventual sometimiento a arbitraje de la cuestión del Canal de Beagle en el marco del Tratado General de Arbitraje de 1902” y se convino que la Corona británica designara una Corte Arbitral compuesta de cinco miembros que las partes indicarían por acuerdo previo73.