¿Son los entes territoriales sujetos de Derecho Internacional? Hablando de los Estados de estructura compleja, Remiro Brotóns señala que “se plantea la cuestión de si los entes que los componen tienen subjetividad internacional, ya que sus Derechos internos les atribuyen competencias sobre materias que pueden tener una proyección exterior”19. Agrega que el hecho de que sean éstos “quienes gestionen la vertiente externa de sus competencias es algo que el Derecho Internacional acepta, pero que deciden los Derechos internos. Ahora bien, de cara a la sociedad internacional, sean cuales sean las manifestaciones de la acción exterior de estos entes (…), el sujeto es el Estado soberano y él será el responsable del cumplimiento de las obligaciones que como miembro de la sociedad internacional le incumben”20.
También remarca dicho autor que “el Derecho Internacional parte del principio de autoorganización del Estado y reenvía la solución a los Derechos internos, que sólo excepcionalmente han venido reconociendo a los entes territoriales un reducido ius ad
tractatum”21. Pastor Ridruejo subraya que los Derechos constitucionales internos tienen la última palabra en esta cuestión y recuerda que el artículo 5.2 del proyecto de artículos que la Comisión de Derecho Internacional elaboró en 1966 contemplaba que “los Estados miembros de una unión federal podrán tener capacidad para celebrar tratados si esa posibilidad está admitida por la Constitución federal y dentro de los límites indicados por ésta”, pero que en el segundo período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados, en la primavera de 1969, tal
18 Ibid. 19
Remiro Brotóns, A. y otros, Derecho Internacional. Curso General, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2010, p. 71.
20 Ibíd., pp. 71-72. 21 Ibíd., p. 72.
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disposición fue suprimida a propuesta de Canadá, debido al “temor de los Estados federales de potenciar este tipo de tratados”22
.
En igual sentido opinan otros autores, haciendo notar que “si la constitución de un Estado contempla la posibilidad de que un Estado Federado, una región o una comunidad celebren tratados en materias de su exclusiva competencia (aunque exista una supervisión del proceso por el poder central del Estado), y las oportunas limitaciones constitucionales se respeten, el DIP no tiene nada que objetar a la posibilidad de que un ente integrado en un Estado celebre un tratado internacional”23
. Benedetto Conforti destaca que los Estados miembros de Estados federales, al carecer del requisito de la independencia, no pueden considerarse sujetos de Derecho Internacional, y cuando son autorizados por el texto constitucional a concertar acuerdos con terceros Estados, generalmente con el consentimiento del poder central, “actúan como órganos del Estado federal en su conjunto desde el punto de vista del derecho internacional”24
.
Diversos instrumentos internacionales se refieren a los entes que componen un Estado federal. Uno de esos instrumentos es la Convención de Montevideo sobre Derechos y Deberes de los Estados (1933), adoptada en la Séptima Conferencia Internacional Americana. Se dice en la Convención que “el Estado federal constituye una sola persona ante el Derecho Internacional” (art. 2).
Por otro lado, las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se aplican a todas las partes componentes de los Estados federales, “sin limitación ni excepción alguna” (art. 50). Igual extensión tiene el ámbito de aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el interior de los Estados Partes, según establece el artículo 28 de dicho tratado.
22
Pastor Ridruejo, J.A., Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Madrid, Tecnos, 2010, p. 89.
23 Fernández Tomás, A. y otros, Manual de Derecho Internacional Público, Valencia, Tirant Lo Blanch,
2004, p. 248.
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En el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, la Convención Americana, bajo el título “cláusula federal”, establece pautas con respecto a la cuestión que aquí se considera: a) cuando un Estado Parte es un Estado federal, su gobierno nacional debe cumplir todas las disposiciones de la Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial” (art. 28.1); b) en cuanto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes del Estado federal, “el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento” de la Convención (art. 28.2).
De la solución adoptada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos se desprende que el Estado federal es el responsable del cumplimiento de las disposiciones de la Convención aun cuando se trate de materias que, según el Derecho interno aplicable, caen bajo la jurisdicción de sus Estados miembros. Es una solución congruente con el principio consagrado en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, según el cual ningún Estado Parte puede invocar su Derecho interno para justificar el incumplimiento de un tratado, y con la disposición del artículo 29 de la misma Convención, que establece que un tratado es obligatorio para cada uno de los Estados partes “por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo”25
.
Basándose en el mismo criterio, el proyecto de artículos sobre Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos (2001) señala que “se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el comportamiento de todo órgano del Estado, ya sea que ejerza funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole, cualquiera que sea su posición en la organización del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una división territorial del Estado” (art. 4.1).
25 Ejemplo de un tratado que prevé la posibilidad de que no sea aplicable en la totalidad del territorio de
un Estado Parte es la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (1994), cuyo artículo 20 dice: “los Estados Partes que tengan dos o más unidades territoriales en las que rijan distintos sistemas jurídicos relacionados con cuestiones tratadas en la presente Convención podrán declarar, en el momento de la firma, ratificación o adhesión, que la Convención se aplicará a todas sus unidades territoriales o solamente a una o más de ellas”. Y agrega que tales declaraciones pueden ser modificadas en cualquier momento mediante declaraciones ulteriores.
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Cabe preguntarse qué puede hacer el Estado ante la pasividad de sus entes territoriales en la ejecución de las obligaciones internacionales asumidas por aquél pero cuya aplicación incumbe a estos últimos. El Estado tiene dos salidas: a) no asumir compromisos en ámbitos materiales en los que carece de competencia de ejecución; b) lograr que se incorpore en los tratados la cláusula federal, que libera al Estado de responsabilidad cuando, debido al régimen constitucional de competencias, no se halla en condiciones de asegurar su cumplimiento26.
Además, un Estado de estructura compleja puede, por medio de la cláusula federal, condicionar la aplicación del tratado a su aprobación por las unidades territoriales27, y cabe eximirle de responsabilidad “si la entidad territorial ejerce una capacidad para obligarse internacionalmente que le ha sido reconocida y la otra parte consiente en invocar la responsabilidad sólo contra dicha entidad”28.
La práctica internacional avala la atribución al Estado de los actos u omisiones de los entes territoriales en materias sobre las que tienen competencia propia. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Internacional de Justicia en el caso LaGrand mediante sentencia del 27 de junio de 200129. Luego, en la sentencia dictada el 31 de marzo de 2004 en el caso Avena, la Corte reiteró esa postura.
Otro instrumento que hace referencia a los entes territoriales es la Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, adoptada el 2 de diciembre de 2004. Aclara que por Estado se entiende, entre otras cosas, “los elementos constitutivos del Estado federal o las subdivisiones políticas del Estado, que estén facultados para realizar actos en el ejercicio de la autoridad soberana y actúen en tal carácter” (artículo 2.1.b.ii).
En el contexto del Entendimiento Relativo a las Normas y Procedimientos por los que se Rige la Solución de Controversias en la OMC, sólo puede asumir el carácter
26 Remiro Brotóns y otros, op. cit., p. 357.
27 Rodríguez Carrión, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, Madrid, Tecnos, 2006, p. 78. 28 Remiro Brotóns y otros, op. cit., p. 408.
29 Ver Torrecuadrada García-Lozano, S., “La sentencia de la Corte Internacional de Justicia del 27 de
junio de 2001 en el caso LaGrand”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 109, 2004, pp. 207- 260.
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de parte en una diferencia que se hubiera originado como consecuencia de una medida adoptada por un ente territorial el Estado al cual pertenece dicho ente. Vale recordar aquí que sólo los Estados o los territorios aduaneros distintos que disfruten de plena autonomía en sus relaciones comerciales exteriores, así como en las restantes cuestiones a que se refieren el Acuerdo de la OMC y los Acuerdos Comerciales Multilaterales, pueden ser Miembros de la Organización, según lo previsto en el artículo XII del tratado por el que ha sido establecida.
Una solución semejante existe en el Derecho de la Unión Europea en materia de responsabilidad. Si la Comisión Europea estima que un Estado Miembro no ha cumplido una obligación que le incumbe en virtud de los Tratados debe emitir un dictamen motivado al respecto y puede, si el Estado no se atiene a ese dictamen en el plazo determinado, recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. También puede hacerlo cualquier otro Estado Miembro, pero antes debe someter el asunto a la Comisión30. La responsabilidad está centralizada, con independencia de cuál sea el órgano que incurrió en incumplimiento (órgano central o ente territorial).
1.4 Los entes territoriales y la autorización parlamentaria para la conclusión de