Región, comunidad autónoma, departamento, provincia. Son algunas de las denominaciones que distinguen a las entidades políticas subestatales. Cuando el Estado del que dependen es de estructura federal se les llama Estados federados o Estados locales. En la literatura política y jurídica se habla, inter alia, de actores subestatales, actores subnacionales, unidades subnacionales, entes territoriales, entes territoriales menores, unidades territoriales. Puede ser conveniente adoptar denominaciones como “entidades políticas subestatales”, “gobiernos subestatales” o “gobiernos no-centrales”3
, porque con ellas “quedaría más claro que se trata de divisiones administrativas o descentralizadas del propio Estado, las cuales tienen contacto con otros actores –de su propio tipo u otros- allende sus fronteras”4. En este trabajo se utilizarán, de modo preferente, las expresiones “entes territoriales” y “actores subestatales”.
La globalización ha hecho visibles a estas entidades, permitiendo su fortalecimiento en sentido vertical, lo que se ve reflejado en la actividad externa emprendida por ellas. Este fortalecimiento es la contracara del debilitamiento del protagonismo de los Estados, que opera en beneficio de los actores transnacionales y subestatales5. El Estado se ve “desbordado desde arriba ante su creciente interdependencia” y “desmantelado desde abajo” por la presión que ejercen ciertos actores, como sus propias entidades territoriales6.
3
Colacrai, M., “El tejido de relaciones bilaterales desde el ámbito subnacional. Desarrollo de una innovadora interdependencia entre la Argentina y Chile”, en Maira, L. (editor), La política internacional
subnacional en América Latina, Buenos Aires, Libros del Zorzal, 2010, p. 305.
4 Ibíd., p. 306.
5 Del Arenal, op. cit., p. 240.
6 Riquelme Cortado, R., Derecho internacional. Entre un orden global y fragmentado, Madrid, Editorial
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No es casual entonces que en uno de los primeros párrafos del acta final del XVI Encuentro del Comité de Integración Austral Argentina-Chile (2006) conste que todos los participantes coincidieron en destacar la importancia del encuentro “en el contexto de la conformación de bloques en el proceso de globalización”.
Tal como destaca Paikin, los actores subestatales han salido “a la escena internacional a imponer su propia mirada, muchas veces en cooperación, pero en otras ocasiones incluso en contradicción con su gobierno federal” y sus prácticas se han orientado “primariamente a mejorar el desarrollo socio-económico de sus pueblos, la atracción de inversiones o el armado de redes focalizadas en el intercambio de experiencias”, aunque en algunas ocasiones el ámbito de la política no quedó fuera de su mirada, y en este sentido hay que recordar “la intensa acción internacional de los gobiernos de la denominada ‘media luna fértil’ boliviana, durante la crisis que enfrentó a dichos gobiernos con el presidente Evo Morales en 2008, para tener una idea del potencial disruptivo de este accionar”7
.
Más allá de los términos empleados para describir la realidad imperante, hay que admitir que la percepción varía en función del contexto. Así, desde la óptica del Derecho interno, la participación de los entes territoriales en las relaciones internacionales puede verse como potenciación del federalismo, no como debilitamiento de la estructura del Estado federal.
Se asiste, entonces, a un proceso de internacionalización de las entidades políticas subestatales, en cuyo marco otros actores, como las organizaciones de la sociedad civil, ven ampliado el ámbito espacial de su acción en la medida que el proceso les asegure algún grado de participación.
Desde una perspectiva diferente, tal proceso de internacionalización supone, en el plano doméstico, un proceso de descentralización que se extiende incluso hacia subdivisiones territoriales menores, como las ciudades8.
7
Paikin, D., “Federalismo e integración regional: los vínculos de las provincias argentinas con el MERCOSUR”, Relaciones Internacionales, N° 41, junio/diciembre de 2011, pp. 131-132.
8
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La regionalización y, por ende, la descentralización ya aparecen en la Constitución italiana de 1947. De acuerdo con ella, la República está compuesta de los municipios, las provincias, las urbes metropolitanas, las regiones y el Estado, siendo los cuatro primeros “entes autónomos con sus propios estatutos, facultades y funciones según los principios establecidos en la Constitución”. Tras las modificaciones posteriores, han quedado establecidas como materias de legislación concurrente del Estado y de las regiones las relativas a las relaciones internacionales y con la Unión Europea de las regiones, el comercio exterior y otras relacionadas con la protección de los derechos humanos, la investigación científica y tecnológica, el aprovechamiento de los bienes culturales y medioambientales, la armonización presupuestaria y la promoción del crédito9.
La Constitución española de 1978 creó las comunidades autónomas y la Constitución alemana, con las reformas introducidas en 1992 y 1994, prevé que “en tanto los Länder son competentes para el ejercicio de poderes y el cumplimiento de tareas estatales, pueden, con la aprobación del Gobierno Federal, transferir derechos de soberanía a instituciones regionales transfronterizas” y que “el territorio federal podrá ser reorganizado para garantizar que los Länder, por su tamaño y su capacidad económica, estén en condiciones de cumplir eficazmente las tareas que les incumben. A tal efecto, deberán tenerse en cuenta las afinidades regionales, los contextos históricos y culturales, la conveniencia económica, así como las exigencias de la ordenación territorial y planificación regional”.
Otra disposición de la ley fundamental alemana prescribe que “corresponde a la Federación el mantenimiento de las relaciones con los Estados extranjeros”, que “antes del concierto de un tratado que afecte las circunstancias específicas de un Estado regional se deberá oír a dicho Estado en el momento oportuno” y que “cuando sean competentes los Estados regionales para legislar, podrán, con el asentimiento del Gobierno Federal, concertar tratados con Estados extranjeros”10
.
9 Artículos 114 y 117.
10 Artículos, 27, 29.1 y 32. El artículo 29.2 dispone que “las medidas de reorganización del territorio
federal deberán adoptarse mediante ley federal que requiere la ratificación por referéndum. Deberá darse audiencia a los Länder afectados”.
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Corresponde mencionar, por otro lado, que en el ámbito de la Unión Europea existe el Comité de las Regiones, que ejerce funciones consultivas y está compuesto por representantes de los entes regionales y locales. El Comité de las Regiones será consultado por el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión “en los casos previstos en los Tratados y en cualesquiera otros, en particular aquellos que afecten a la cooperación transfronteriza, en que una de estas instituciones lo estime oportuno”, tal como señala el artículo 307 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Todas las acciones de los entes territoriales que trascienden el ámbito territorial del Estado al que pertenecen se dan en la esfera de la paradiplomacia, esto es, en la “implicación de los gobiernos no centrales (GNC) en las Relaciones Internacionales a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad hoc, con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el propósito de promover asuntos de carácter socioeconómicos, políticos o culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales”11.
Esta implicación es llamada también “política internacional de los gobiernos no centrales” o “política exterior subnacional”, “relaciones transgubernamentales”, entre otras denominaciones que se han propuesto12.
La paradiplomacia se describe como la “acción paralela, pero complementaria de la diplomacia del gobierno central, que puede estar en total consonancia o exhibir diferencias menores relacionadas con las particularidades de la escala regional-local, sobre todo en aquellos casos en donde la política exterior del Estado no logra incluir los intereses y necesidades de un territorio específico”13
.
Kincaid utiliza el término constituent diplomacy para reflejar que los actores subestatales son unidades constitutivas de las políticas federales, participando en la
11
Cornago Prieto, N., “Exploring the global dimensions of paradiplomacy: Functional and normative dynamics in the global spreading of subnational involvement in foreign affairs”, Foreign Relations of
Constituent Units, Ottawa, 2001. Puede verse en línea: http:/www.ciff.on.ca
12
Ver Colacrai, op. cit., p. 308.
13
Aguirre, J., “Paradiplomacia: teorización y práctica de un concepto polisémico”, De la Región al
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formulación de la política exterior con el gobierno central14. En el ámbito doctrinal brasileño se utilizan las expresiones diplomacia federativa, relaciones internacionales
federativas o política externa federativa15.
En el caso de Argentina, se ha cuestionado el uso del término “paradiplomacia”, entendiendo que puede interpretarse como alusivo a “una actividad que duplica o compite con la del Estado nacional en un contexto cultural -el argentino- en el que el prefijo para tiene una connotación negativa incluso con visos de actividad ilegal (parapolicial, paramilitar) más que de acciones simétricas”16
, y, por lo tanto, se propone hablar de gestión externa o internacional de las provincias argentinas.
Puede sostenerse que la acción internacional de los actores subestatales se legitima porque “se reconoce que quien está ‘más cerca’ de una cuestión determinada se ve más afectado por sus consecuencias positivas o negativas y probablemente pueda contribuir a hallar de manera más eficaz su solución”; además, “le ha sumado complejidad y ha enriquecido el debate en el contexto de las Relaciones Internacionales. En paralelo, ha provocado algunos replanteos al estudiar cuestiones de la política exterior del Estado, que, aunque sigue siendo un área exclusiva de ‘responsabilidad’ del Estado-nación, no puede obviar los vínculos establecidos por actores de diversas esferas gubernamentales que se relacionan con otros más allá de las fronteras”17
.
De tal política exterior “se espera que tenga la capacidad para conectar las diferentes puertas, facilitar canales y desarrollar mapas cognitivos acordes con la creciente complejidad que tiene el medio internacional”, siendo mayor el desafío para los Estados que tienen “relaciones de gran densidad, lo cual necesariamente implica
14
Kincaid, J., “Constituent Diplomacy in Federal Polities and the Nation-state: Conflcit and Cooperation”, en Michelman, H. y Soldatos, P. (eds.) Federalism and International Relations: the role of
the Subnational Units, Nueva York, 1991, pp. 54-75.
15 Rodrigues, G., Política Externa Federativa: Análise de Ações Internacionais de Estados e Municípios
Brasileiros, Rio de Janeiro, 2006; disponible en http://www.cebri.br.org.
16
Zubelzú, G., “Los gobiernos subnacionales en el escenario internacional: concepto, variantes y alcance. Un marco de análisis para las acciones de las provincias argentinas”, Las provincias argentinas en el
escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, Consejo Argentino
de Relaciones Internacionales, 2008, p. 37.
17 Colacrai, M., “Las actuales relaciones argentino-chilenas. Signos distintivos desde una perspectiva
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tener que conciliar intereses, miradas y finalidades que persiguen los distintos protagonistas”18.