Tras la reforma de 1994, el artículo 124 de la Constitución de la Nación Argentina permite a las provincias celebrar convenios internacionales, siempre que no sean incompatibles con la política exterior, no afecten las competencias delegadas al Gobierno Federal ni el crédito público de la Nación. Establece, además, que el Congreso Nacional debe tomar conocimiento de tales convenios.
Al examinar el alcance de esta norma surge la pregunta de si lo requerido por ella es la aprobación por el Congreso de la Nación, “acaso como un control de la observancia de las condiciones del artículo 124”34. Se hace notar que, de haber sido ésa la intención, se hubiera empleado el término “aprobación”, observándose también que no se ve la importancia práctica del “conocimiento” previsto, pues ello supone que el Congreso no puede obstaculizar la ratificación en caso de incumplimiento del artículo mencionado35.
Surge, además, otra pregunta: ¿deben las respectivas legislaturas acordar la aprobación en cada caso? Si la respuesta es negativa, se impone concluir que “las provincias contarían con un mecanismo más simple de celebración de convenios internacionales”36
.
32 Ibid. 33 Ibid.
34 Barboza, J., Derecho Internacional Público, Buenos Aires, Zavalía Editor, 2010, p. 83. 35 Ibíd.
36
39
Destaca Barboza que el artículo 124 no establece “quién determinaría la eventual incompatibilidad del convenio con la política exterior de la Nación” y que, como el incumplimiento por una provincia de una obligación internacional que ha asumido genera la responsabilidad internacional del Estado federal, todos los convenios celebrados por las provincias pueden afectar el crédito público de la Nación37.
Hay que recordar, en este punto, que ciertas atribuciones del Congreso tienen incidencia en el plano internacional. De acuerdo con el artículo 75 de la Constitución nacional, al Poder Legislativo le compete, entre otras cosas, legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y exportación; contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación; arreglar el pago de la deuda exterior de la Nación; reglar el comercio con las naciones extranjeras; arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación; proveer a la seguridad de las fronteras; reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos y asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten; aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede; legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, mujeres, ancianos y las personas con discapacidad.
Le compete además aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales y permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio nacional, así como la salida de las fuerzas nacionales fuera de él.
De la enumeración contenida en aquella norma se desprende que diversos aspectos de la política exterior del Estado argentino quedan comprendidos en el ámbito de las atribuciones del Poder Legislativo, de modo exclusivo o concurrente con el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, el Congreso está en condiciones de revisar, en lo concerniente a sus atribuciones, la compatibilidad de los convenios internacionales celebrados por las provincias con la política exterior del Estado federal.
40
El artículo 124 de la Constitución nacional debió prever, sin embargo, la compatibilidad de tales convenios con la política exterior de la República Argentina y los compromisos internacionales asumidos por ella, porque ésta es una fórmula que se compadece con la obligación del gobierno nacional de tomar las medidas pertinentes a fin de que las autoridades provinciales adopten, a su vez, las disposiciones correspondientes para el cumplimiento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, obligación que también existe con respecto al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, instrumentos dotados de jerarquía constitucional en la Argentina, lo mismo que el Pacto de San José de Costa Rica (art. 75, inc. 22, CN).
Los tratados de integración y los tratados de derechos humanos constituyen el núcleo temático en el que adquiere mayor relevancia la interacción del gobierno nacional y de los gobiernos locales que deviene de la previsión constitucional referida a los entes territoriales argentinos. En conexión con ello, y a propósito de lo dispuesto por el artículo 75, inciso 24, de la Constitución –relativo a los tratados de integración-, vale considerar que la Argentina “va a buscar su historia en el siglo XXI, en el marco de un proceso integrativo subregional latinoamericano” y que el código interpretativo de la norma que se acaba de citar es “la voluntad de la Argentina de protagonizar - no sólo de participar- procesos integrativos mundiales con prioridad en Latinoamérica y con la única precondición jurídica constitucional de respeto absoluto al orden democrático y a la vigencia plena de los derechos humanos”38
.
Por las razones señaladas, el conocimiento por el Congreso de la Nación de los convenios internacionales de las provincias es un conocimiento calificado, orientado a permitir que los legisladores nacionales hagan observaciones con miras a preservar la unidad de la política exterior, en cuyo concepto está ínsito el respeto de los compromisos adquiridos ante la sociedad internacional, pues el incumplimiento de ellos resta credibilidad a la política exterior de cualquier Estado. Este rol no impide la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores por vía de consulta, en caso de ser necesario, a juicio del órgano legislativo, para determinar la compatibilidad requerida.
38 Llamosas, E. y Vega, J.C., “Tratados de Integración”, en Vega, J.C. y Graham, M., directores,
41