El 22 de julio de 1971 el embajador argentino y el embajador chileno acreditados en Londres, junto con Joseph Goldberg, por el gobierno del Reino Unido,
72
Véase Lanús, op.cit., p. 508.
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estamparon su firma en el compromiso arbitral relativo a la cuestión del canal de Beagle.
En el compromiso arbitral quedaron señalados los puntos de la controversia que cada parte sometía al árbitro: “La República Argentina solicita que el árbitro determine cuál es la línea del límite entre las respectivas jurisdicciones marítimas de la República Argentina y de la República de Chile desde el meridiano 68° 36’ 38.5” W., dentro de la región mencionada en el párrafo 4 de este artículo, y en consecuencia declare que pertenecen a la República Argentina las islas Picton, Nueva, Lennox e islas e islotes adyacentes” (art. I, párr. 1).
“La República de Chile solicita que el árbitro resuelva las cuestiones planteadas en sus notas del 11 de diciembre de 1967 al Gobierno de su Majestad Británica y al Gobierno de la República Argentina, en cuanto se relacionan con la región a que se refiere el párrafo 4 de este artículo y que declare que pertenecen a la República de Chile las islas Picton, Lennox y Nueva, islas e islotes adyacentes, como asimismo las demás islas e islotes cuya superficie total se encuentra íntegramente dentro de la zona indicada en el párrafo 4 de este artículo” (art. I, párr. 2).
El párrafo 6 del artículo I del compromiso expresaba que las peticiones formuladas en los párrafos 1 y 2 de ese artículo “no constituyen para la otra parte, ni directa ni indirectamente, una aceptación de las afirmaciones de derecho ni de hecho contenidas en dichas peticiones”, mientras que el párrafo 7 agregaba que la Corte Arbitral debía decidir de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.
El árbitro designó cinco juristas para integrar la Corte Arbitral, cuya decisión constituiría una sentencia de carácter definitivo, además de ser legalmente obligatoria para las partes e inapelable (art. XIV del compromiso arbitral). Los designados, todos miembros de la Corte Internacional de Justicia, fueron Hardy C. Dillard (Estados Unidos), Gerald Fitzmaurice (Reino Unido), André Gros (Francia), Charles Onyeama (Nigeria) y Sture Petren (Suecia). La Corte Arbitral se instaló en Ginebra en abril de 1972.
La memoria presentada por Argentina estuvo basada en los documentos del descubridor del Canal, Fitz Roy, según los cuales el Beagle empieza al norte de la isla
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Lennox. Este argumento dejaba para dicho país la isla Picton, pero no las restantes islas incluidas en la disputa. El otro argumento consistía en el principio biocéanico. Documentos anteriores a 1810 y posteriores a ese momento, como el decreto sobre Malvinas de 1829, permitían sostener que la jurisdicción del litoral atlántico, desde el Río de la Plata hasta el Cabo de Hornos, había correspondido siempre a las autoridades de Buenos Aires, antes o después de la independencia, y que esa jurisdicción excluía cualquier otra74.
En cambio, Argentina no pudo invocar la existencia de ningún acto posesorio en ninguna de las tres islas y Chile presentó como anexo de su memoria un extenso listado de los actos posesorios que había realizado, “que hablaba por sí sola”75.
La memoria chilena puso énfasis en los siguientes aspectos: 1) en 1881 Bernardo de Irigoyen, el presidente que firmó el Tratado de Límites ese mismo año, había distribuido un mapa argentino no oficial en el cual todas las islas al sur de Tierra del Fuego figuraban como chilenas. El propio Irigoyen había enviado ese mapa al embajador británico en Buenos Aires. Éste lo envió al Foreign Office y finalmente llegó a manos chilenas; 2) en la misma época Chile había editado un mapa en el que las islas en cuestión aparecían formando parte de su territorio y lo distribuyó a las misiones diplomáticas y consulados extranjeros. Argentina no podía ignorar ese mapa y, sin embargo, no formuló protesta ni objeción; 3) la existencia de cartografía oficial argentina que atribuía todas las islas o, al menos, dos o una de ellas a Chile76.
En la contramemoria argentina se impugnó la cartografía chilena, señalándose que no debía tenerse a la cartografía como prueba principal porque era de carácter errático. Y en cuanto a los actos de posesión, se dijo que no eran válidos porque muchos de ellos se habían llevado a cabo cuando no había demarcación definitiva de fronteras.
Volviendo a 1971, los días 23 y 24 de julio se encontraron en Salta, Argentina, los presidentes Lanusse y Allende, y al término del encuentro firmaron una declaración conjunta haciendo hincapié, entre otras cosas, en el principio de la coexistencia pacífica.
74 Véase Lanús, op. cit., p. 514.
75 Ibíd.
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El Convenio Laboral y el Convenio de Seguridad Social, suscritos en 1971 y gestados en el ámbito de la Comisión Especial de Coordinación Chileno-Argentina creada en noviembre de 1964, se inspiran en la Declaración de Salta, que se cita en el preámbulo de cada uno de ellos. Tal Declaración subraya que “el factor humano reviste importancia fundamental en las relaciones entre los dos Estados”.
En agosto de 1972, la decisión del gobierno de Allende de ofrecer asilo a diez argentinos que habían huido de Rawson, donde estaban detenidos por razones políticas, y cruzado la frontera luego de secuestrar un avión de pasajeros, provocó ciertos recelos en Argentina. A principios de septiembre, el gobierno de Santiago lamentó el entredicho con el país vecino y justificó el asilo otorgado invocando la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Ambos presidentes intentaron descomprimir la situación, para no frustrar el acercamiento bilateral. En este contexto, Lanusse dijo que en determinados asuntos podía haber criterios diferentes en uno y otro país, pero que eso no implicaba un endurecimiento de las relaciones77.
Cuando en mayo de 1973 Argentina decidió otorgar asilo a dos integrantes del movimiento ultraderechista chileno Patria y Libertad, que estaban implicados en un complot contra el presidente Allende que debía consumarse ese mismo mes, la historia se repitió, aunque uno de los involucrados, Thieme Sheiresano, finalmente no aceptó el ofrecimiento del gobierno argentino.
El 11 de septiembre de 1973 un golpe militar derrocó a Allende. Al día siguiente, Pinochet declaró que su gobierno deseaba “mantener las mejores relaciones de amistad con el gobierno argentino”, y el 19 de septiembre Argentina anunció que mantendría las relaciones diplomáticas con el país vecino78. Nuevamente, la doctrina Estrada justificaba la decisión.
Un número importante de ciudadanos chilenos buscó asilo diplomático en la embajada argentina en Santiago y otras personas llegaron a territorio argentino para solicitar el reconocimiento de la condición de refugiados. El 30 de septiembre de 1973
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Véase Cisneros y Escudé, op. cit. p.65.
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se publicó una solicitada, firmada por figuras del medio literario y académico como Luis Aznar, Gregorio Klimovsky, Ernesto Sábato, Rodolfo Puiggrós, Pablo Sigal, David Viñas y Rodolfo Walsh, entre otros.
Los firmantes solicitaron al gobierno argentino que hiciera efectivo el traslado al país de los asilados en la embajada en Chile, que promoviera acciones para garantizar la vida y la seguridad de los argentinos detenidos en Chile, que actuara ante los organismos internacionales para asegurar que el régimen militar encabezado por Pinochet respetara los derechos humanos y que adoptara una política migratoria amplia, consecuente con la mejor tradición argentina79.
Los refugiados chilenos fueron detenidos en el Hotel Internacional de Ezeiza y el 17 de octubre de 1973 el juez federal Miguel Ángel Inchausti acogió el recurso de amparo promovido por ellos para recuperar su libertad, pero la Dirección Nacional de Migraciones, desobedeciendo el fallo judicial, dio un plazo de 24 horas a 78 de los 112 solicitantes de asilo para abandonar el país80.
El 10 de abril de 1975 se suscribió el Convenio de Cooperación Cultural y pocos días después Pinochet hizo una visita a la Argentina, firmando una declaración conjunta con la entonces primera mandataria del país anfitrión. Bajo la superficie, las fuerzas de seguridad y las agencias de inteligencia de ambos países actuaban en conjunto contra la “subversión”, prestándose asistencia mutua, como quedó demostrado en el asesinato del general Carlos Prats, perpetrado en Buenos Aires por agentes de la DINA chilena con colaboración de agentes locales.
Durante aquel período hubo pedidos de parlamentarios y otros sectores al gobierno de Isabel Perón para que se preocupara por la suerte de los argentinos privados de su libertad –y de otros derechos esenciales- por el régimen pinochetista, pero tales pedidos fueron desoídos.
El 24 de marzo de 1976 un nuevo golpe militar sacudió a la sociedad argentina, contando con el apoyo de diversos sectores civiles. El Chile de Pinochet y la Argentina de la Junta Militar encabezada por Videla tuvieron entonces en común el terrorismo de
79 Clarín, 30 de septiembre de 1973, p. 12. 80
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Estado. No fue la única coincidencia, pues a uno y otro lado de la cordillera fue impuesto el modelo neoliberal impulsado por la Escuela de Chicago, liderada por Milton Friedman. El primer ámbito territorial de aplicación de la doctrina de los Chicago Boys resultó Chile81, y Argentina se sumó tras el golpe de 1976.
Cuando a principios de junio de ese año la Asamblea General de la OEA se reunió en Santiago de Chile, la representación argentina apoyó al gobierno chileno, acusado de violar derechos humanos, argumentando, en coincidencia con la posición del país vecino, que los verdaderos violadores de derechos humanos eran los grupos terroristas y no los gobiernos militares que los enfrentaban82.
La coincidencia ideológica entre los regímenes militares argentino y chileno se tradujo en la cooperación en el marco del Plan Cóndor, que suponía el trabajo conjunto de las fuerzas de seguridad en el Cono Sur para eliminar a los opositores. Esto quedó en evidencia, por ejemplo, en el caso del atentado contra Letelier, quien había sido canciller del gobierno de Allende y fue asesinado el 21 de septiembre de 1976 en Maryland, Estados Unidos. La organización del atentado corrió por cuenta de la DINA y una organización ultraderechista argentina colaboró en sus preparativos.
En noviembre de 1976, en ocasión de la vista de Videla a Chile, los cancilleres de ambos países firmaron doce convenios; entre ellos, los siguientes: convenio de cooperación económica; convenio sobre cooperación en el campo de los usos pacíficos de la energía nuclear; acuerdo sobre integración física y acuerdo sobre ampliación del convenio de suministro de gas natural. También en esa oportunidad se firmó el Convenio para Evitar la Doble Tributación en Materia de Impuestos sobre la Renta, Ganancia o Beneficios y sobre el Capital y Patrimonio.
Sustanciado el procedimiento arbitral por la cuestión del canal de Beagle, en febrero de 1977 la Corte Arbitral transmitió su decisión a la Reina Isabel II, quien emitió una Declaración, el 18 de abril de 1977, por la cual ratificaba esa decisión y
81
Véase Klein, N., La doctrina del shock. El auge del capitalismo del desastre, Buenos Aires, Paidós, 2011, pp. 109-123.
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declaraba que constituía el laudo, de conformidad con el Tratado General de Arbitraje de 1902. El 2 de mayo de 1977 el Foreign Office notificó a las partes el laudo.
La decisión adoptada reconoció la soberanía de Chile sobre las islas Picton, Nueva y Lennox y traza en el mar una línea equidistante con inflexiones para asegurar la libre navegación hacia los respectivos puertos ubicados en ese espacio. Además, el islote Snipe se adjudicó a Chile y la isla Gable a Argentina, lo mismo que las islas Becasses.
El 25 de enero de 1978 Argentina declaró la nulidad de la sentencia arbitral, invocando que se había emitido opinión sobre cuestiones litigiosas no sometidas al arbitraje (exceso de poder), que no se había guardado equilibrio en la apreciación de los argumentos y las pruebas de cada parte, que existían en la decisión defectos de fundamentación, así como errores esenciales de Derecho, y que los argumentos argentinos habían sido tergiversados, violándose además la defensa en juicio. “Ningún compromiso obliga a cumplir aquello que afecta a intereses vitales de la Nación o que perjudique derechos de soberanía que no hayan sido sometidos a la decisión de un árbitro por ambas partes”, decía la declaración de nulidad.
Ante ello, el canciller chileno envió una nota al embajador argentino en Santiago, expresando que su gobierno rechazaba “terminantemente la insólita declaración de nulidad”.
Según el Modelo de reglas de procedimiento arbitral (1958), elaborado por la CDI, la nulidad puede invocarse en los siguientes supuestos: 1) exceso de poder del tribunal; 2) corrupción de uno de los miembros del tribunal; 3) falta de motivación de la sentencia o infracción grave de una regla de procedimiento; 4) nulidad del compromiso arbitral, en los términos del Derecho de los Tratados83. Teniendo en cuenta estas pautas, la posición argentina no resultaba, a priori, desprovista de fundamento.
Como consecuencia de la alegación de nulidad se originó una nueva controversia y para resolverla las partes acordaron en el Acta de Puerto Montt, suscrita el 20 de febrero de 1978, negociaciones directas por medio de dos Comisiones Mixtas que
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Artículo 35. A su vez, el artículo 36 recomienda someter a la Corte la controversia surgida con motivo de la alegación de nulidad.
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actuarían sucesivamente. La primera de ellas debía proponer, dentro de cuarenta y cinco días, las medidas conducentes para “crear las necesarias condiciones de armonía y equidad, mientras se logre una solución integral y definitiva”. La segunda debía examinar, en un plazo de sesenta días, la cuestión de la delimitación de las respectivas jurisdicciones en la zona austral, además de otras cuestiones84. Y en una tercera etapa, las proposiciones habrían de elevarse al Gobierno de cada país a los efectos de convenir los instrumentos correspondientes. El plazo límite para el trabajo de las Comisiones vencía el 31 de octubre de 1978.
La vía elegida no dio resultado y, una vez que se suscribió el acta final de las negociaciones desarrolladas a lo largo de los meses anteriores, Chile pidió someter el caso a la Corte Internacional de Justicia en cumplimiento de lo dispuesto por el Tratado General de Solución Judicial de Controversias, firmado el 5 de abril de 1972 luego que Argentina denunciara el Tratado General de Arbitraje85. La respuesta de Buenos Aires fue negativa.
En diciembre de 1978, los cancilleres Carlos Washington Pastor y Hernán Cubillos se reunieron en Buenos Aires en un último intento de encontrar una salida al conflicto por medio del diálogo. El primero ya tenía en mente la idea de la mediación.
A principios de ese mes avanzaron por el lado argentino los preparativos para un enfrentamiento armado que parecía inevitable, sobre todo por el hecho de estar en manos de una dictadura militar el poder de decisión, pero el “Operativo Soberanía” había comenzado en septiembre, cuando las fuerzas que intervendrían habían sido
84 La Comisión Mixta 2 (COMIX 2) debía también examinar las medidas para promover la integración
física, la complementación económica y la explotación de recursos naturales por cada Estado o en común, así como la cuestión de la Antártida y “cuestiones relacionadas con el Estrecho de Magallanes que indiquen las Partes, considerando los tratados y reglas de Derecho Internacional”. Véase Lanús, op. cit., p. 521.
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El 11 de marzo de 1972 Argentina denunció el Tratado General de Arbitraje con efecto a partir del 22 de septiembre de ese año. El Tratado General de Solución Judicial de Controversias establecía la obligación “de someter a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia todas las controversias de cualquier naturaleza que por cualquier causa surgieren entre ellas, en cuanto no afecten a los preceptos de la Constitución de uno y otro país y siempre que no puedan ser solucionadas mediante negociaciones directas” (art. 1). Este instrumento fue sustituido por el Tratado de Paz y Amistad de 1984.
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desplegadas para ocupar posiciones a lo largo de la frontera. La concentración final de tropas se haría en los primeros días de diciembre, por vía aérea86.
El plan consistía en la ocupación militar de las tres islas en disputa, precedida por una operación nocturna en cuyo transcurso miembros de la Infantería de Marina desembarcarían en las islas Freycinet, Herschel, Wallaston, Deceyt y Hornos, situadas al sur de la desembocadura oriental del Beagle, fuera de la zona en litigio. Después de la ocupación de las islas Nueva, Picton y Lennox, aviones de la Fuerza Aérea bombardearían objetivos militares en Punta Arenas y Puerto Williams87.
Si los militares que gobernaban el país hubieran concretado el “Operativo Soberanía”, Argentina se hubiera convertido en agresor en los términos de la resolución 3314 (XXIX), aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 197488. En cambio, su vecino del otro lado de los Andes, al responder el ataque armado, no hubiera hecho otra cosa que ejercer el derecho inmanente de legítima defensa que consagra el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.
Según una investigación publicada veinte años después de aquel momento crucial, la preocupación que se había apoderado de la población de las dos ciudades argentinas más australes (Río Grande y Ushuaia), situadas a poca distancia del epicentro del conflicto, determinó que más de 1.000 personas dejaran sus hogares89. No podía considerárseles personas desplazadas, pues todavía no había conflicto armado, pero si finalmente hubiera estallado la guerra su situación hubiera sido ésa.
En la víspera de Navidad, la Santa Sede anunció que el cardenal Antonio Samoré emprendería un viaje a Buenos Aires con el propósito de contribuir a la
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Véase Passarelli, B., El delirio armado. Argentina-Chile. La guerra que evitó el Papa, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1998, pp. 33-34.
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Ibíd., p. 34.
88
Hay que recordar, en ese sentido, que el artículo 2 de la resolución 3314 (XXIX) dice que “el primer uso de la fuerza armada por un Estado en contravención de la Carta constituirá prueba prima facie de un acto de agresión, aunque el Consejo de Seguridad puede concluir, de conformidad con la Carta, que la determinación de que se ha cometido un acto de agresión no estaría justificada a la luz de otras circunstancias pertinentes, incluido el hecho de que los actos de que se trata o sus consecuencias no son de suficiente gravedad”
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solución pacífica del diferendo. El anuncio trajo calma en medio de la tempestad. Sin embargo, el camino no resultó fácil porque cada parte quería dejar expresa constancia de sus pretensiones en el acta de sometimiento de la cuestión a la mediación. Santiago no se mostraba dispuesto a aceptar que quedara sin efecto el laudo de 1977 y Buenos Aires planteaba la mediación como la única solución posible. No obstante este empecinamiento, pudo acordarse un texto común para someter el diferendo a la vía de arreglo que había venido a proponer el representante de la Santa Sede.
El día 8 de enero de 1979 se suscribió el Acta de Montevideo, en virtud de la cual ambas partes aceptaron la mediación propuesta por Su Santidad Juan Pablo II y asumieron el compromiso de encontrar una solución con la asistencia y los consejos de la Santa Sede. Firmado en la misma fecha, el Segundo Acuerdo de Montevideo comprometía a las partes a no hacer uso de la fuerza ni recurrir a la amenaza del uso de la fuerza y a no alterar el equilibrio ni la armonía en ningún sector.
El 12 de diciembre de 1980 la propuesta del Papa fue entregada en el Vaticano a